安徽省农村宅基地产权流转改革研究

王 菁，于涣茹，伍万云

（中共宣城市委党校，安徽 宣城 242000）

安徽省六安市金寨县、宣城市宣州区是我国农村宅基地制度改革试点区，自2015年12月实施以来，已有1年多时间了，到2018年年底截止。两个县市区能否突破农房只能在本集体经济组织内部交易的限制，并在全县（区）范围内推行农村宅基地的流转？农村宅基地如果退出对农村改革稳定是否有影响？带着这些问题，课题组深入到宣州区五星、孙埠、狸桥、黄渡、向阳、古泉以及金寨县古碑、南溪、梅山等乡镇、村和受益典型户。通过调研走访发现，农房发证与抵押流转改革试点深受当地农民欢迎，农房资产变资本，进一步促进了农业规模化经营、农民脱贫致富和农村人口市民化。但因我国现行农村宅基地产权流转有诸多法律法规和政策限制，使得进城农民的农村宅基地大量闲置不能流转。现依法流转无依据、抵押风险不可控已成为当下我省农村宅基地流转改革试点的困境。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置’制度。[1]”这为我省金寨县、宣州区正在进行的农村宅基地制度改革试点指明了方向。

一、试点成效与做法

（一）试点成效

1、加快了农村资产变资本的步伐，促进了农业供给侧改革。农房抵押贷款这一农村金融服务产品的创新，持续推动了金寨县以及宣州区特色农业发展。如宣州区狸桥的养猪业、溪口的香菇、新田的宣木瓜等特色产业发展离不开农房抵押贷款，进一步加快了农民增收，支持了农林产品加工运输以及农家乐、日杂零售等服务业的快速发展，拉动了农村购车、购房等消费需求。

2、解决农民融资无抵押难贷款的现实问题，促进农村精准扶贫。金寨县农村宅基地改革试点主要与农民库区移民、山区整体搬迁脱贫相对结。在金融服务方面宣州区成效明显。今年，宣州区已完成17个乡镇20万户 (本)农村房屋产权证的发放；截至2017年11月底，共办理农村房屋产权证抵押贷款1.89万笔，合计贷款18.12亿元。有效地化解了农民“贷款难”和农村金融机构“难贷款”的矛盾，实现农村房屋庞大的“沉睡”资产转化为创业资本。宣城市农村金融创新扶贫的成效，吸引了多个外地城市前来考察，得到了省委、省政府及住建、国土、金融等部门的高度重视。

3、激励了农民创业创新的热情，解决了农民脱贫致富无资金的困境。一是农村空心村得到有效整治。如金寨县目前复垦农村宅基地3万多亩，通过土地招拍挂，获得49.63亿元土地出让金，成功实现农村集体土地入市的梦想。二是加快了农业规模化、信息化、公司化发展。如宣州区孙埠刘村木材加工市场现已成为皖东南地区最大的木材交易市场，其加工的各种板材销往全国各地，而其发展初期，正是皖南农商行以农房抵押为当地50多户农民贷款发展起家的。三是支持了一批农村经营大户、经济能人的创业致富。正是农村宅基地这一改革试点，让农民最大资产转化为资本。

（二）试点主要做法

1、在试点政策上求突破。如宣城市房管局在充分调研基础上，出台了《宣城市宣州区农房抵押贷款实施办法》（试行）（以下简称《办法》）。 《办法》对抵押流转中抵押物处置及处置对象等关键问题做出一定的突破。按《土地管理法》相关规定。农房流转只能在本集体经济组织内部流转，现《办法》将抵押物处置的受让对象放宽到整个宣州区农村居民范围内流转。

2、在风险防控上求创新。皖南农商行作为承担农村宅基地试点银行，现已建立起抵押贷款跟踪、信息管理、考核监督体系，确保信贷资金专款专用。六安市政府以其国有担保公司为农房抵押贷款提供担保，对金寨农商行因农房抵押贷款产生的损失予以适当补偿，激发其内生动力。

3、在赋予农民更多财产权上予优惠。如宣城市皖南农村商业银行依据国家支农政策，实行农村宅基地抵押贷款利率优惠，收费从低。自2015年试点以来，宣州区办理农房抵押权296件，其中农村住宅房156件，流转交易农房73件，面积8120㎡，交易额643万元，突破了农房只能在本集体经济组织内部交易的限制，为农村宅基地上市交易奠定了基础，有力地促进了农村经济社会发展。

二、试点面临的困境与障碍

(一)困境

1、农房抵押处置变现难。一是处置对象受限。农村有钱人到城里买房，没钱人又买不起处置房，而城镇居民因法律、政策限制又不能购买抵押房屋，以致“想买的人买不到，能买的人不想买”。二是农村宅基地价值难评估。农村房屋受位置、环境、交通以及建造成本、房屋成新度等因素影响，其价值评估难。从调研情况看：金寨、宣州区两地目前还没有权威的农村宅基地价值评估机构，一旦债务人不能按期偿还贷款，农村宅基地使用权如何处置成了难题。

2、农房贷款风险难控。农房贷款的不良率除受农房抵押物处置变现难困扰外，还受自然环境、农村经济政策调整以及种、养殖市场波动的影响。

3、政策激励有待完善，商业银行内生动力不足。我们走访调研得知：虽然金寨、宣州区都先后出台了促进农房抵押贷款的相关文件，并对农房抵押贷款的金融机构给予专项补助，但因此类贷款成本高、收益低、风险大，农发行、农行等涉农金融机构及其他大型国有商业银行未开展此项业务。我们调研发现：宣城市虽然出台了补助政策，但事实上，至今没有兑现。

（二）障碍

1、无法律授权。虽然全国15个试点县市区对农村宅基地进行探索和尝试，但无法规避法律规范明显滞后带来的风险。在《土地管理法》⑵、《物权法》⑶、《担保法》⑷等法律未做修改的前提下，农村宅基地买卖、抵押等行为不受法律保护，双方一旦发生矛盾纠纷，法院只能依法判处这种交易不成立。据我们调查，皖南农商行对逾期未收回的农房抵押贷款向法院起诉近50起，尚未成功处置一起抵押物的案例。

2、制度约束。农村宅基地实质上是一种被赋予一定社会保障功能的限制物权，不具备商品属性，其抵押变现面临一系列问题：一是部门相互推诿，司法、国土等部门尚未就农房抵押权的实现等出台相关配套支持意见。二是农村住房保障体系缺失。农村宅基地一旦出现纠纷，农民还不起款，将可能导致农民无安居之所并激化矛盾，显然与金融机构意愿相悖。

3、退出机制不健全。一是农村宅基地登记没有全国联网，农民是否有多处宅基地难以查找，其退出宅基地的前提是农民自愿。但在城市拆迁一夜让农民暴富的背景下，农民担心自愿退出宅基地后，难以保障以后预期的权益。二是缺乏对一户多房法律惩戒依据。在集体土地无偿取得、无偿使用的前提下，农民出于改善住房条件，未批先建、超标占用宅基地、一户多宅等现象时有发生。尽管金寨县尝试超面积农村宅基地收取管理费的规定，但农民所期望的退出补偿与政府规定的退出标准仍有差距。据调查发现：宣城市约50万㎡的农村房屋可能处于闲置或半闲置状态，在无利可图的情况下，农民似乎更愿意让其闲置。

三、加快农村宅基地有偿流转改革试点的几点思考

（一）先行先试突破现有政策法规，促进农村宅基地依法流转

1、积极争取国务院或国土资源部有关农村宅基地依法流转改革试点政策，允许试点区域突破现有政策法规规定。根据试点经验，结合群众意愿，积极争取省人大常委会、全国人大常委会立法授权，探索建立健全农村宅基地抵押贷款实施意见。

2、探索出台农村宅基地价值评估的技术规范、评估机构资质认定标准及区域性评价体系等相关政策，使农村宅基地流转更加公平、公正。

（二）建立农村宅基地流转风险基金，构建流转风险分担机制

1、建立由省国土厅牵头，省人民银行、省银监局参与的，宣城市政府和六安市政府组成的集体土地农村宅基地流转改革试点领导组，研究解禁农村宅基地抵押、流转等相关法律难题，尽快出台《农村集体土地范围内宅基地登记、确权、流转办法》，明确农村宅基地抵押贷款对象。

2、探索建立地方财政投入为主的农房抵押贷款风险补偿基金。建议省金融办会同相关部门尽快研究出台农村宅基地抵押融资贷款管理办法及农房抵押融资风险专项资金管理办法，将农房抵押贷款纳入“银政担”合作范围。一是积极争取国家、省涉农保险基金、支农贷款和扶贫资金等优惠政策，激活农民“沉睡”资产变资本的创业激情。二是鼓励宣州区、金寨县引入第三方担保机制，由企业或个人成立农房抵押小额贷款担保公司，化解金融机构贷款风险。

（三）探索构建农村宅基地有偿使用与退出机制

1、探索建立全省联网的农村宅基地公平交易市场和流转服务平台。合理有序的组织产权流转、招拍挂、租赁、抵押、买卖等交易活动。对村庄整治或城中村农户自愿退出宅基地的，按拆迁标准给予现金补偿，既可选择临近美好乡村中心村按村庄规划自建住宅，也可选择临近乡镇、县城或市区安排安置房。

2、科学设计农村宅基地有偿使用与退出机制。结合国家精准扶贫政策，建立健全覆盖城乡的促进农民自愿退出宅基地就业培训长效机制、农民失业保险制度和养老、医疗保障制度，解宅基地退出之忧。

（四）加快县域农村宅基地规划，统筹城乡发展

1、尽快成立以分管市长为组长，房管、金融、住建等相关职能部门主要负责人参与的领导组，并聘请专家为顾问。负责领导、统筹、协调农村宅基地项目资金落实与监督，研究制定县域农村宅基地发展规划，协调解决农村宅基地流转中产权纠纷。按中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见》⑸等文件规定处理。

2、省政府协调省高院和国土厅，尽快研究出台农村集体土地范围内宅基地拍卖、租赁、变更等实施意见，明确农村宅基地抵押贷款到期无法还贷的，由法院依法进行拍卖或变卖，国土部门和房管部门协助法院办理其房屋所有权和集体土地使用权变更登记。以解决农村房屋拍卖后的“执行难”和土地使用权“变更难”等问题。加大农房的市场流转权能，允许试点地区打破现行法律规定，将农房流转受让人范围扩大到试点区城市居民，扩大抵押农房处置范围和对象。加大对试点地区财政资金支持，设立试点专项资金，支持试点区设立收储基金，建立农房交易平台，解决农房确权发证中的经费困难。

参考资料：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利.[D].2017年10月《党的十九大报告辅导读本》第一版.

[2]《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正.[D].2014-8-28.第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过.

[3]中华人民共和国物权法.[D].2007-3-16.第十届全国人民代表大会第五次会议通过.

[4]中华人民共和国担保法.1995-6-30.第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过.中华人民共和国主席令第五十号公布.

[5]中共中央、国务院.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见.国办[2014]31号.2014-1-12.