推进农业保险供给侧改革思考

李新光 戚振宇 蔡珊珊

关键词：农业保险供需失衡供给侧改革

近年来，农业风险保障问题日益严峻，巨大的农业灾害风险和农户相对弱小的承载能力是制约农业可持续发展的关键问题。吉林省作为我国的农业大省，承担着保障国家粮食安全的重任，每年因气候、自然等灾害频发因素所导致的农业灾害损失不仅影响了农民收入和农业的稳定，而且严重制约着吉林省农业的健康发展。农业保险作为一种有效的农业风险保障机制，在分散和转移农业风险、保障农民收入、促进农业发展和繁荣农村经济领域起到重要作用。因此，在农业供给侧结构性改革背景下，保障农业保险的健康发展对改善吉林省农业生产条件，加快现代化农业发展的步伐，提高农民收入水平，促进农业可持续发展具有至关重要的现实意义。

一、吉林省农业保险的发展背景与现状考察

（一）吉林省农业保险业务规模增长迅速

随着国家不断加大对“三农”的投入，相应对农业保险的扶持也逐渐增加。特别是2007年国家财政补贴农业保险政策实施以来，农业保险业务规模得到快速发展。截止2016年，农业保险保费规模已突破400亿元，而且，2007年—2016年的年均增长率超过20%，远超同期GDP增速。与国家农业保险行业发展相匹配，同期吉林省农业保险行业也得到了快速发展。首先，农业保险业务规模增长迅速，农业保险保费规模从2006年的2140万元，增加到2015年的72400万元，10年增长了近34倍;其次，农业保险业务范围逐渐扩大，几乎涵盖了吉林省所有特色产业，保障了现代农业的持续稳健发展;再次，农业保险的覆盖范围逐步扩大，现阶段吉林省在二轮承包土地中如果符合投保条件的农作物愿保尽保。

（二）吉林省农业保险的供给格局基本形成

在吉林省农业保险供给体系逐步完善的过程中大约经历了三个阶段。第一个阶段是在新中国成立到2004年，这一时期吉林省农业保险市场供给主体仅有中国人民保险公司一家垄断经营农业保险业务;第二个阶段是2004—2012年间，这一阶段随着国家对农业保险的重视，农业保险供给主体也逐渐增多，2004年吉林安华农业保险公司成立，这一时期吉林省农业保险市场则是吉林安华和中国人保的两个经营主体并存的阶段;第三个阶段是2012年至今，随着2012年中航安盟进入吉林省经营，而中国平安、中国太平洋和中国大地等大型综合性财产保险公司进入吉林省农业保险市场，使吉林省农业保险供给主体逐渐增多。截止2014年，吉林省经营农业保险的主体已有7家，已经基本形成“大型综合性商业财产保险公司+专业性农业保险公司+外资农业保险公司”的供给格局。

（三）政府补贴农业保险的水平和范围不断提高

政府补贴农业保险的水平和范围补贴提高主要体现在两个方面：一方面是财政补贴的比例增加。2006年财政补贴农业保险保费的比例约为60%，而2015年增加到80%左右，政府对农业保险财政补贴比例的提升大大促进了农业保险业务规模和农户的农业保险参保率[2];另一方面是政府补贴农业保险产品范围的增加，吉林省结合本地农业的实际情况，在中央财政补贴农业保险补贴险种的基础上，不断扩大对本省特色农产品农业保险的补贴范围。截止2015年，吉林省农业保险保费补贴已基本涵盖本省所有特色农产品，不仅提升了特色农产品的风险保障水平，也促进了本省特色产业的发展。

二、吉林省农业保险“供给侧”面临的现实问题

针对吉林省农业保险的供给体系研究发现：供给短缺与供给效率较低是目前吉林省农业保险“供给侧”所暴露的主要问题。

（一）农业保险产品供给短缺问题

首先，高保障的農业保险产品供给不足。现阶段，吉林省主要农业保险产品只承保农作物的“物化成本”，不包括人工、土地流转费用等成本的投入。这种“物化成本”往往不及农业生产总成本的三分之一，这就说明即使出现农业灾害，农户最多只能得到二三百块钱，远不及农户的种植成本，根本不能起到分散风险的作用。而且这种政策所包含的总成本还不包括流转土地所支付的成本，如果流转别人的耕地，则在总成本中还需要增加500—1000元左右的每亩土地流转成本，农业保险过低的保障水平和高额的农业生产成本更是不匹配，高保障的农业保险产品供给不足。

其次，现行的农业保险产品结构单一。主要农业保险产品仅仅保障生产领域的“物化成本”，而对农户在农产品流通中和市场经营中所面临的农业风险确不在保障之内，而有时这些风险恰恰是农户所面临的最大风险因素。现阶段农业保险的供给一方面无法满足农户对农业风险保障的需求，另一方面更无法满足需求主体多样化的农业保险需求，因此，农业保险产品结构单一也在一定程度上遏制了农业保险的有效需求。

第三，缺乏农业巨灾损失保险与巨灾风险保障机制。一方面，近年来吉林省每年均会遭受一种或几种自然灾害，而且这些自然灾害的风险单位都比较大，常常具有系统性特征，这些都使得吉林省的农业生产经营者面临很大的巨灾风险威胁。2014年的旱灾使吉林省943万公顷农业受损，直接经济损失超过45亿元。由于吉林省农业巨灾风险保险产品和巨灾风险保障体系的缺失，不利于农业保险经营的稳健运行与农业巨灾风险的保障。另一方面，由于缺少巨灾风险保险和巨灾风险保障机制，使农业灾害理赔时盛行“协议理赔”，这种“协议理赔”的本质就是不按照保险合同契约事前约定的赔付内容进行赔付，而是根据保险公司和地方政府共同协商的数额进行赔付。实践中，这种“协议赔付”的数额远低于农户的实际损失，不仅损害了农户的合法权益，也降低了其继续投保农业保险的积极性。

（二）农业保险产品供给效率过低

首先，管理机制缺乏使农业保险供给效率过低。一方面，农业保险供给中缺乏专门的管理机构使农业保险经营中供给效率过低。目前，吉林省的农业保险的管理机构是省农业保险工作领导小组，负责统筹全省的农业保险工作。但这一小组既不是专门的管理机构，也没有专门的编制人力去负责农业保险具体经营，这导致农业保险在实际经营中管理效率过低;另一方面，缺乏有效的考核激励机制，个别地方政府积极性不高影响了农业保险供给能力。虽然吉林保监局从农业保险制度设计之初就较为重视政府推动工作，但在实际开展过程中，由于缺乏考核激励机制，且市县需要进行财政资金配套等原因，造成个别基层政府工作推动积极性不高，影响了农业保险工作的顺利开展。如在特色农产品保险试点中，个别县区不重视农险工作，对当地保险公司业务承保支持力度不够，造成承保计划连续多年未完成。

其次，农业保险领域贪腐案件频出。近年来，由于缺少有效监管和制度约束，吉林省农业保险领域贪腐案频发，严重影响了农业保险市场的整体形象。自2006年国家对农业保险实施保费补贴政策以来，在缺失监管和相应法律制度约束的条件下，农业保险领域的违法犯罪事件频出。仅在2013年，吉林省就在农业保险领域查办了多起贪腐案件，几乎涵盖吉林省所有地市，立案300多人，不仅造成了大量财政资金的损失，而且给农业保险的经营带来严重的负面作用，直接降低了农户对农业保险的信任程度，也对其投保产生了消极影响。

三、吉林省农业保险供给侧结构性改革路径

通过上文对吉林省农业保险市场“供给侧”问题的考察不难发现，导致其“供给侧”问题的主要根源是高保障、差异化的农业保险产品缺乏和行政推动式的经营模式亟需变革。应将产品和经营模式创新，调整政府职能定位作为吉林省农业保险供给侧结构性改革的方向和路径。

（一）不断完善吉林省农业保险创新体系

首先，要强化对农业保险经营模式的创新[3]。考虑到吉林省新型农业经营主体整体发展较好的背景，保险公司应积极考虑“新型经营主体+直销” 和“种子公司+农业保险”的经营模式，可以有效推进吉林省农业保险发展。在此基础上，吉林省政府也应当利用农业保险的精准属性，开展“扶贫+农业保险”的试点工作，推进全省扶贫攻坚战略的有效开展。

其次，要强化农业保险产品创新工作。积极引导本省的保险机构开展对目标价格保险、天气指数保险以及区域产量保险的试点工作，探索收入保险，逐步取消以“物化成本”为保障水平的保险产品，提升保险保障水平，引导农业保险10向40转型，满足农户实际农业风险的转嫁需求。

再次，政府应建立农业保险创新的扶持机制，针对产品、经营模式等创新给予扶持政策，鼓励保险公司开展一系列的创新工作，尤其是扶持建立巨灾保险和再保险体系[4]，以提升巨灾产品的供给能力，构建完善的农业巨灾风险保障机制，以保障吉林省农业保险经营的稳定性和连续性。

（二）不断优化农业保险市场中政府职能定位

首先，加大财政补贴农业保险的力度，不断完善农业保险补贴方式。一方面吉林省要加强补贴力度，增加农业保险的补贴比例和补贴范围，以切实的财政资金来激励保险公司提高农业保险产品的保障额度和丰富农业保险产品的种类;另一方面，吉林省要创新农业保险补贴方式，除向农户提供保费补贴外，还应增加对农业保险经营机构的经营费用提供补贴，以提高农业保险机构经营的积极性，从而增加吉林省农业保险产品的供给能力。

其次，强化吉林省农业保险市场法制建设。一方面要以《农业保险条例》为核心，结合吉林省实际情况，制定有利于吉林省农业保险发展的实施细则，以规范和约束吉林省农业保险经营主体的行为;另一方面要加强市场监管，使农业保险经营逐步合理化和规范化;最后，完善吉林省农业保险标准体系建设，重点要加强农业保险的服务标准体系建设，提升吉林省农业保险发展质量。

第三，提高政府的基础信息服务提供能力。因为同其他保险业一样，农业保险经營的数理基础是大数法则，而大量、详实的基层信息数据是实现大数法则的基础。由于基础信息服务是准公共物品，所以要不断增加地方政府提供基础信息服务的能力，促进吉林省农业保险水平提升。另外，地方政府要求所属各部门通力协作，共同做好农业保险的经营工作，要不断强化政府基础信息服务的提供能力[5]。

（三）重视农业保险创新型人才的培养

创新型人才是吉林省农业保险持续发展的动力源泉，应重视农业保险创新型人才的培养。引导高校保险专业人才投向农业保险领域，使更多院校、更多企业共同投入到农业保险创新型人才的培养工作中;拓宽人才引进的渠道，高度重视人才培养，定期开展农业保险讲座，不断提高农业保险经营管理技能，为农业保险的发展提供优质人才奠定基础。同时，不仅要注重专业能力和实践能力的培养，还应加强创新型人才的自身素养，坚守以德为先、德才兼备的用人标准，培养能够服务“三农”发展的创新型人才。

因此，通过完善创新机制、优化政府职能、加强人才培养等改革举措可以推进吉林省农业保险市场供给侧结构性改革，促进吉林省农业保险的健康可持续发展。

参考文献：

[1]许梦博，李新光，王明赫国内农业保险市场的政府定位：守夜人还是主导者？[J].农村经济，2016（3）：78—82

[2]庹国柱中国农业保险的发展成就、障碍与前景[J].保险研究，2012（12）：21—29

[3]朱俊生顺应农业发展趋势创新农险经营模式[N].中国城乡金融报，2016—2—16（2）

[4]尹成杰关于推进农业保险创新发展的理性思考[J].农业经济问题，2015 （6）：4—8

[5]庹国柱正确处理政府与市场的关系[N].中国保险报，2014—6—9（5）

[6]许梦博，李新光，翁钰栋中国农业保险发展改革路径研究——基于吉林省农业保险市场购买者意愿的实证研究[J].现代管理科学，2016（7）：64—66

〔本文系吉林财经大学博士基金项目“供给侧改革背景下吉林省农业现代化改革路径研究”（项目编号：2017B23），吉林省保险学会项目“吉林省财政补贴农业保险绩效评价研究”（项目编号：JLBX2017005）阶段性成果。〕

（李新光，吉林财经大学金融学院。戚振宇，吉林大学经济学院。蔡珊珊，长春工业大学人文信息学院。）