我国城市绿色低碳发展：理论综述及引申

田智宇 杨晶

关键词：城市绿色低碳综述

城市是人类社会工商业活动发展的产物，是人类文明的重要标志。工业革命以后，伴随社会分工和专业化程度增加，劳动力加快由传统农业活动向工业、服务业领域转移，推动城市人口比重快速上升。2015年，全球54%的人口居住在城市，中国城市化率也超过56%。城市发展能够发挥集聚效应、改善社会分工、降低交易成本、促进技术进步，同时，也带来人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、能源浪费等“城市病”。在破解资源环境约束、应对全球气候变化背景下，推动城市绿色低碳发展成为各国面临的共同挑战。我国作为世界上城市化进程最迅速的国家，面临的形势尤为严峻。目前，关于城市绿色低碳发展问题的研究涉及诸多方面，包括对传统城市发展理论的再思考，对绿色、低碳内涵的新认识，以及对我国城市化进程障碍的分析等。现将主要观点综述如下：

一、关于城市发展理论

（一）城市与经济增长

城市的产生是生产力发展的重要标志，城市的发展又进一步促进经济增长。工业化以前，西欧的城市为工业革命的出现提供了必要的前提，包括技术、资本和市场[1]。工业革命以后，城市发展主要源于新的劳动分工、专业化生产、规模经济、集聚效应等[2]。进入现代经济后，城市内部规模经济的作用下降，人力资本积累、知识和技术溢出效益、消费者对多样化的偏好、模仿创新等因素重要性日益提升[3][4]。新兴古典经济学认为城市化导致分工进一步加深，形成专业化经济，降低交易成本，促进新兴产业的形成[5]。新经济地理学理论认为，在不完全竞争市场条件下，人口和经济集中有利于经济活动利用相互间技术和资本的外部性，促进生产效率提升[6]。许多实证研究表明，人均收入与城市化水平之间有明显的正相关性，城市地区人均GDP普遍高于一国的平均水平，城市规模扩大一倍将使全要素生产率增长35%—8%[7]。

（二）城市化与发展阶段

城市是经济增长、生产效率提高和收入水平增加的重要推动力，城市化进程与经济社会发展阶段密切相关。概括来说，可分为四个阶段：经济发展初期，城市人口迅速增加，主要集中在核心区;经济发展中期，农村人口和农业经济下降，城市增长向中等城市、郊区扩展，城市人口增长速度趋缓;经济发展成熟期，城市人口增速进一步放缓，一些城市中心区甚至出现人口负增长;后工业化发展期，城市人口比重平稳，新兴城市人口增长较快，资源性城市、工业城市等人口比例下降。实证研究也表明，随着人均GDP的上升，多数国家城市化轨迹呈S形曲线，经历缓慢发展、快速发展、趋于稳定三个阶段[8]。对于部分国家，由于经济结构、国家战略、产业政策、统计口径等因素影响，城市化进程并不完全符合上述S形发展规律[9]。通过比较城市化进程与工业化、经济发展水平的关系，还可以进一步区分为同步城市化、过度城市化、滞后城市化、逆城市化等[10]。我国由于采取重工业导向的经济发展战略，城市化进程长期滞后于工业发展[11]。

（三）关于城市合理规模

城市的集聚效应有利于经济增长，但城市规模并非越大越好。伴随人口大量集中，城市化可能带来许多负外部性，包括无序蔓延、交通拥挤、环境污染、房地产泡沫、收入差距扩大、社会排斥等。根据城市经济学理论，城市最优规模由两种对立的力量决定，一是大城市带来生产效率和收入水平的提升，二是消费者面临较高的生活成本。少数研究认为，存在最优城市规模[12][13][14]。王小鲁、夏小林（1999）对中国600多个城市数据进行实证分析，发现不同规模的城市具有不同程度的正外部效应，其中，规模在100万到400万人口的大城市，净规模收益最高[12]。

但多数研究认为，由于不同工业部门集聚效益的重要性有很大差异、不同家庭对城市规模的偏好各不相同、以及受负的外部性因素、现实政治变量因素影响等，并不存在完美、最优的城市规模[15][16][17]。从历史上看，西欧国家不同规模的城市，主要是历史上逐步形成的，与区位环境有关，并不是政府规划的结果[1]。从制度经济学角度看，由于存在“路径依赖”，各国城市化的模式、速度和方向受制于工业化、城市化的初始条件、制度安排等，并不存在统一的城市规模或模式[18]。

长期以来，我国城市发展也存在以大城市为主还是以小城镇为主的争论。前者强调大城市容易吸引更多的人才和投资，能够通过城市网络效应刺激经济增长，并且有利于减轻城市系统的压力[19]，部分甚至主张采取集中式、高密度模式发展数十个人口规模上千万的超级城市[20]。后者主张小城镇分布广泛，距离农村近，有利于兼顾三次产业发展，容纳最大数量的农村剩余劳动力，并降低城市化进程中的风险和成本[21][22]。从实践来看，简单依靠特大城市或单纯发展中小城镇这两种模式都走不通，一方面，在现有教育、医疗、土地资源配置模式下，特大城市进入门槛越来越高，限制了城市化进程的进一步推进;另一方面，中小城镇造成土地资源浪费、生态环境污染严重，也难以持续扩大就业机会，造成规模不经济，也不利于服务业发展[23][24]。目前，多数学者强调发展城市群、城市网，利用现代化交通、信息体系推动区域内的特大城市和中小城镇协调发展。

二、城市绿色低碳发展的定义与内涵

（一）绿色低碳发展的定义

绿色、低碳发展是人类为应对生态环境危机、全球气候变化提出的新的发展理念，是对可持续发展理念的继承和创新。绿色发展侧重环境问题，强调发展环境友好型产业，降低能耗和物耗，保护和修复生态环境，使经济社会发展与自然相协调[25];低碳发展侧重气候问题，强调尽可能减少温室气体排放，是以低能耗、低污染、低排放为特征的可持续发展模式。许多学者提出我国能源发展应坚持“科学、绿色、低碳”，其中，“绿色”指实现环境友好的能源开发利用，“低碳”指明显降低温室气体排放强度并控制温室气体排放增长。绿色和低碳概念虽然存在差异，但是内容和方向高度一致，并且存在协同效应。2012年，党的十八大提出绿色发展、循环发展、低碳發展，作为建设生态文明、美丽中国的重要内容。2016年，我国政府公布《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，明确提出创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展”理念，把绿色发展作为“十三五”乃至更长时期我国发展的重要方向和着力点。

（二）城市绿色低碳发展的内涵

目前，关于城市绿色、低碳发展的内涵尚缺少清晰的定义和标准。部分研究把城市作为区域的一部分，主张从整体可持续发展角度，强调城市发展应在自然资源、土地利用和交通、能源、污染和废弃物等四方面实现模式转变[26];部分研究主张以人为中心，从居住、就业、交通活动出发，强调城市发展应改善城市功能，提高宜居性、可持续性[27];一些研究认为新型城市化表现为物质文明、精神文明、政治文明和生态文明一体化，城市发展应实现人与自然的和谐发展，还有许多研究分别从城市土地利用、城市规划、交通出行、居住质量、生态环境等角度，通过建立评价指标体系等方法，提出城市绿色、低碳发展的具体标准。大量文献提出，城市绿色、低碳发展是提升城市质量和水平的应有之义，包含合理规划城市布局、优化城市经济结构、发展高效交通体系、推广绿色低碳建筑、减少化石能源使用量、优化能源结构等减缓污染和排放的措施，以及改善基础设施、提高地方治理能力等适应气候变化的内容[28][29]。

（三）城市发展与能源需求、温室气体排放的关系

城市发展既是生产方式的进步，也意味着一种新的生活方式[30]，会对能源需求、温室气体排放产生直接和间接的影响。城市地区面积仅占地球总面积的24%[31]，但排放的温室气体占全球总量的40%—70%[28]。城市发展对能源需求的影响涉及多方面，既与城市所在国家的整体经济、环境和社会状况有关，也与城市内部的布局、基础设施状况、治理水平等相关[28]。多数研究认为，由于城镇地区人均能耗、单位建筑面积能耗、千人汽车保有量等是农村地区的数倍，城市化发展会带动能源需求增长[32]。OECD数据表明，城市化大大增加了碳排放，英国的城市化率比土耳其高20个百分点，人均二氧化碳排放是土耳其的两倍左右。但也有研究认为，城市发展能够拉近居民距离，使政府以更低的人均成本提供必要的公共服务，因此能够降低能耗，尤其是交通和住房方面的能耗[33]。

进一步研究发现，城市人口密度、布局规划是影响能源消耗和温室气体排放的重要因素。人口密度增加时，交通产生的二氧化碳排放下降。奥地利城市地区人口密度是澳大利亚的5倍，其人均交通运输二氧化碳排放仅是后者的60%[10]。不同的城市发展模式会影响能源需求和效率水平。研究表明，与分散式发展模式相比，集中式城市发展模式能够节约耕地，使轨道交通更有效、污染控制更有利，更容易发挥人才优势。与前者相比，后者人均GDP能够提高20%以上，能源利用效率提高20%[20]。我国历史经验也表明，遍地开花的中小城镇造成能源效率低下，不利于可持续发展[24]。

城市治理水平、管理政策等因素，也会影响能源需求和碳排放。在许多发展中国家，由于缺乏合理规划，公共管理水平落后，造成城市过度膨胀，能源需求增长并没有带来生活质量的普遍提升。2010年，全球发展中国家住在贫民窟的城镇人口比例虽然有所下降，但绝对人口数量仍在增加，达828亿[34]。一些以往实行计划经济的国家（中国、波兰等），由于实施户籍政策，造成公共服务不均等化，也对城市化进程和能源需求增长产生影响[9]。

三、我国城市绿色低碳发展面临的挑战

改革开放以前，受体制等因素制约，我国工业化与城市化进程相互分离，城市化滞后于工业化。改革开放以后，受经济发展推动，以及外国投资、出口贸易、大型项目建设、行政区划变动等因素驱动，我国城市加快发展[35][36]。近年来，城镇化被视为扩大内需的最大潜力[37]，作為缩小区域和收入差距的重要途径，发展进程进一步加快。按照目前的趋势，到2025年，我国城市人口将超过10亿，城市地区GDP占全国的比重将超过90%[20]。我国城市发展要实现绿色低碳，必须按照科学发展的要求，走节约集约、绿色低碳发展的路子[38]，在发展模式、能源系统、治理方式三方面实现重大转型。

（一）城市发展模式亟待转型

我国城市发展质量和水平普遍不高，包括经济发展方式粗放、形态与布局不合理、“半城市化”矛盾突出、户籍管理制度落后、城乡差距扩大、资源环境代价较大、城市运营效率低等[39][40][41]。1990—2005年，我国城镇人口增长了88%，而城市建成区面积扩大了140%，远高于人口增长幅度。在耕地被占的农户中，仅有15%的人得以安置就业，5%的人转为城市居民[42]。未来一段较长时期，我国城市还将快速发展，城镇化率会进一步提高20—30个百分点[43]，城市发展转型成为关系我国可持续发展的重大问题。

城市发展模式转变涉及城市形态、布局、规模等问题，包括以大城市为主还是中小城镇为主，以东部地区为主还是地区均衡发展，以城市内部功能分区为主还是融合发展为主等。虽然越来越多学者强调，城市发展要更多依靠市场机制力量，依靠市场规律促进城市规模和产业结构合理化，政府只是因势利导地进行规划引导[40][43][44]，但在具体讨论中，关于城市“合理规模”的争议仍然较多，关于主体功能区和城市布局的协调还主要集中在理念层面，关于如何发挥市场机制力量还缺少清晰、一致的认识。

城市发展模式转变还涉及经济结构调整、布局优化等问题，这也是我国加快转变发展方式的重要内容。受多种因素影响，我国城市地区仍集中了大量高耗能、高排放企业，它们是推动经济增长、解决就业的重要支撑。在新形势下，如何发挥城市地区在人力、资本、创新方面的“领头羊”作用，加快促进工业转型升级，推动中小城市向高度专业化方向发展，仍是尚待解决的难题[39]。许多研究主张，城市地区应重点发展服务业和新兴产业，包括生产性服务业、金融业、高新技术产业等。但也有部分研究认为，实体经济部门创造的就业是推进城镇化的关键，工业化支持的城镇化才是我国长期发展的正途[45]，需要通过城镇化发展消化工业过剩产能，支撑未来经济的增长[46]。

（二）城市能源生产和消费方式亟待变革

我国能源需求增长主要来自于城市地区，特别是建筑、交通和居民生活领域，保障能源高效、清洁、安全供应的压力较大。研究表明，今后20年，我国城市地区将占全球石油需求增量的25%和能源总需求的20%[20]。另一方面，受能源资源禀赋影响，煤炭仍然在我国能源结构中占据主要地位，对城市大气环境质量带来严重不利影响。

能源利用方面，我国城市地区整体能源利用效率不高。调研显示，2005—2008年，我国112个重点城市整体单位GDP电耗水平呈明显上升趋势，并且远高于发达国家甚至发展中国家水平[47]。除技术水平差距外，我国城市经济结构不合理、工业和重化工业比重过高是主要原因。以钢铁行业为例，2009年，我国共有39家城市钢厂，总产能达228亿吨，占行业总产能的395%。此外，城市能源利用水平还与收入与财富分配不均、生活方式不合理等有关。以建筑能耗为例，2011年，除采暖外，我国人均能耗约为美国的1/8，经合组织国家的1/2。但调研显示，部分高收入群体的人均、户均建筑能耗水平已经达到或超过发达国家水平[42]。

能源供应方面，我国能源供应仍然以化石能源为主，清洁能源在城市能源结构中的比例还很低。由于供应能力有限、供应成本相对较高、输配管道和储气调峰等基础设施严重不足，天然气在替代城市煤炭消费方面的作用尚待发挥;受资源条件、市场需求、技术水平等制约，风电、太阳能、生物质等可再生能源短时期内还难以发挥大规模替代作用。未来一段时期，为满足城市发展带来的能源需求增长，如何发挥地区资源条件优势，扩大电力、天然气、可再生能源在能源供应中的比例，促进分布式能源发展与电动汽车等需求有效衔接，仍然是亟待解决的重大难题。

（三）城市治理方式亟待创新

长期以来，在“以经济建设为中心”引导下，我国各级政府呈明显的“发展型”政府特征，在城市治理过程中，过于重视经济增长和经营城市，对住房、交通、教育、医疗、环保等公共服务职能普遍重视不够[39][40]。近年来，在“土地财政”的进一步推动下，城市盲目扩张出现愈演愈烈趋势，造成土地资源浪费、房地产泡沫，以及对实体部门的挤压等[40][48]。2013年以来，我国北方地区出现大范围、长时间灰霾事件，带来严重的公共环境危机，对公众生命健康造成重大危害，这意味着传统经济增长方式难以为继，也对改善城市治理提出了新的要求。

从绿色、低碳发展角度看，节能高效的住房、舒适便捷的公共交通体系、优美洁净的生态环境质量，理应成为政府公共服务的基本内容，这是缩小地区和城乡差距、实现城市均衡发展的重要前提，是促进各级政府职能向服务型政府转变的重要内容。当前，我国虽然出台了节能减排约束性目标，实施了年度考核、监督监察、问责奖惩等措施，但还没有从根本上扭转各级政府的行为方式。受我国行政主导城市化进程和城市等级结构的影响，已有政策措施对改善城市治理方式的作用相当有限，亟待结合当前供给侧结构性改革和政府职能转变，进一步探索有利于绿色低碳发展的城市治理方式。

四、启示与思考

未来相当长时期，我国城市化进程迅速推进将对经济、社会、环境各方面带来深刻影响。在新的发展形势下，绿色、低碳已经成为城市经济转型发展的内在要求，成为破解日益严峻的资源、环境约束的根本途径，对我国加快转变发展方式、全面实现小康社会、推动可持续发展等具有重要意义。作为人口众多、经济水平落后、区域和城乡差距大的发展中大国，我国城市发展面临的挑战更为严峻，需要在加快发展的过程中，按照以人为本和国土功能区的要求，统筹东中西部、大中小城市均衡发展。同时，结合各地区实际情况，积极探索转变城市经济系统、能源生产和消费体系、公共治理方式的具体途径，着力提高城市发展质量，实现绿色、低碳发展目标。

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（田智宇、杨晶，国家发展改革委能源所能效中心。）