国家监察机关的立法思考

摘要：国家监察机关直接由本级人大产生，并受其监督;国家监察机关同时对上一级机关负责并受其监督;国家监察机关在党统一领导下行使反腐败职能;国家监察机关可依法行使国家司法机关的某些权限。国家监察体制改革是一项重大的政治改革，它需要中国宪法学的有效回应。这也引发了我们回顾和反思中国宪法学的研究思路。审慎考虑监察委员会命名或许更符合宪法的民主本质，这也涉及我们要建立何种宪制权力架构。

关键词：国家监察机关;国家监察法;国家监察机关设计

一、国家监察机关的性质与地位

第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）规定，中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）确定，深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。根据上述《决定》和《方案》，国家监察机关的性质与地位可分解为：国家监察机关与“一府两院”一样，是直接由本级人大产生，对本级人大及其常委会负责、受本级人大及其常委会监督的国家机关。

二、国家监察机关履行职责、行使职权的程序

国家监察法除了应规定国家监察机关的职责、权限和监察手段外，还应明确规定国家监察机关履行职责、行使职权的程序，国家监察法特别有必要设计和确立下列几个方面的程序制度：一是監察公开制度。监察机关应坚持在阳光下行使权力，在阳光下办案，防止和杜绝“暗箱操作”。二是公众参与制度。监察工作虽然更多地需要依靠专业技术，但不能神秘化，必须同时依靠广大群众，必须坚持公众参与的原则，从发现案件线索，到调查取证，到审理决定，都必须保证一定方式的公众参与。这不仅是保证办案质量的要求，也是保障当事人人权的法治要求。至于国家监察机关履职运作的具体程序，国家监察法立法可参考中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次会议通过的《中国共产党纪律检查机关执纪工作规则（试行）》中规定的程序，包括线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、审理和作出处分、处理决定的具体步骤、流程和方式。

三、制定《国家监察法》的必要性

（一） 制定《国家监察法》是弥补现行监察制度不足的必然要求

1997 年制定、2010 年修订的《行政监察法》在加强行政监督，促进法治政府和廉洁政府建设，保持政令畅通，提高政府工作效率等方面发挥了重要作用。但随着时代的变化，该法已经不能适应现实的需要，亟待全面修订。在监察机关定位上，《行政监察法》将监察制度定位为政府内部监督机制，在监督对象上仅涵盖国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关等其他行使公权力的公职人员纳入，存在监督空白和盲区。制定全新的《国家监察法》，取代《行政监察法》，对监察制度进行彻底重构，是新形势下弥补现行监察制度不足的必然要求。

（二）制定《国家监察法》是实现反腐制度化、法治化的客观需要

目前，我国行政系统内部监督机制包括行政监察和审计，外部监督机制则包括司法监督和舆论监督。尽管这些监督方式都取得了一定成效，但并未根治腐败问题。这反映出，在现有机制下，单纯加大反腐败治理的力度难以彻底解决腐败问题，必须对反腐体制进行整体性的重构和变革，彻底解决旧有制度中的痼疾，才能从根本上解决腐败问题。从国外反腐败立法的演进过程也可以看出，反腐败是一项系统工程，必须通过立法的方式，建立预防惩治的系列制度，实现标本兼治。

四、 监察机关的宪法设计

（一）监察机关性质的宪法设计是人民监察委员会还是国家监察委员会

监察机关是否应当命名为“人民监察委员会”而非“国家监察委员会”？这关乎宪法确立的社会主义民主形式和监察机关的属性定位。现在推进三省市试点并将在全国推行的都是将监察机关称为“国家监察委员会”，然而，我们去看其他国家机关，大多数皆在名称中带有“人民”字样，比如“大同市人民代表大会常委会”“大同市人民政府”“大同市中级人民法院”“大同市人民检察院”等。根据新中国的政治传统，国家机关冠以“人民”字样，以彰显国家机关的人民性。

（二）监察机关性质的宪法设计是监察权还是行政权

众所周知，划分权力是设计政体、配置权力的基本原理。自孟德斯鸠以降，将权力按照其内容和性质划分为三种——立法权、行政权和司法权，早已成为共识并得到广泛应用，这成为政治文明的重要标志。此种分类尽管遭遇了功能主义的“新分权说”的挑战，但因为其兼具实体性与形式性而具有强大的说服力，尚未动摇。这个框架也成为我们理解宪法工程尤其是宪法设计的重要基础。新设立的监察委员会虽独立于政府部门，但其所行使的权力仍具有强烈的行政权特征，例如它的监督、调查和处置职责中主要就体现了国家机关和相对人之间的不平等关系。不得不指出的是，政党内部治理的权力属性亦具有行政的特征。监察权的属性可否推及于此？在已经成熟的三种行使权力的机构之外架设国家监察机构，必须要从民主形式上进行整体考量，重新加以设计。推行国家监察体制改革，未来所设计的国家权力就区分为四大类别，分别是立法、行政、司法和监察，这里的监察权或许是一种混合型的权力，既包括了代表制民主下的代表责任（传统的议会监督权），又掌握了一定的行政调查处置权，甚至包括了一定的司法性权力。

五、结语

制定《国家监察法》是弥补现行监察制度不足的必然要求，是实现反腐制度化、法治化的客观需要，也是全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。制定《国家监察法》必须坚持正确的立法思想和立法导向，明确监察机关的定位和运作机制，实现对监察对象的全覆盖，完善监察手段和监察程序，强化对监察机关的监督和制约，设计好监察机关与司法机关的衔接机制，确保在法治轨道上推动改革。

参考文献：

[1] 秦前红.困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考[J].中国法律评论，2017（1）.

作者简介：

汤思芹（1993-），女，汉族，湖北荆门人，硕士研究生，研究方向：法律实务。