脱贫攻坚新形势下贫困地区推进“救急难”工作的思考

封志武 黄忠敏 黄双

摘要：《社会救助暂行办法》首次将“托底线、救急难、可持续”明确为社会救助工作的方针，推动了“救急难”开展。在打赢脱贫攻坚战的大扶贫开发形势下，必须做好“救急难”，切实发挥好补短板、托底线作用，避免或减少脱贫攻坚过程中一些冲击社会道德和心理底线的事件发生。文章以广西百色市为例，对“救急难”实施情况进行调查，剖析推进“救急难”实践过程中存在的问题，针对问题提出相应的政策建议。

关键词：脱贫攻坚；救急难；管理体制；运行机制；政策研究；广西百色

中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1004-1494（2018）02-0098-010

在打赢脱贫攻坚战的大扶贫开发形势下，如何持续深入开展“救急难”，充分发挥社会救助政策对脱贫攻坚的兜底作用，我们专题调研了广西百色市“救急难”实施情况、取得的成效，剖析存在的问题及原因，并提出了有针对性的政策建議。

一、“救急难”工作的概念及百色市实施“救急难”概况

（一）“救急难”工作的概念

2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）（以下简称《办法》），将“救急难”列为《办法》的基本工作方针和制度目标之一[1]。由此可以看出，“救急难”包括所有的社会救助工作，就是指国家和社会向年老体弱、罹患疾病，或者丧失劳动能力、遭遇突发紧急事件、意外事故而造成基本生活陷入困境，乃至生存面临危机的公民提供必要的物质、精神帮助的制度安排。

（二）脱贫攻坚背景下“救急难”工作新要求

党中央、国务院对做好“救急难”工作高度重视。习近平总书记强调，只要还有一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题，我们就不能安之若素；李克强总理要求编织一张兜住困难群众基本生活的安全网，确保网底不破，保障困难群众的基本生存权利和人格尊严，防止发生冲击社会道德和心理底线的事件。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出要“实行社保政策兜底脱贫”“实行农村最低生活保障制度兜底脱贫”“加大临时救助制度在贫困地区落实力度”[2]；党的十九大报告提出在决胜全面建成小康社会进程中要按照兜底线、织密网、建机制的要求，统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，完善社会救助制度；《中共广西壮族自治区委员会关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定》（桂发〔2015〕55号）提出“低保政策兜底一批”“医疗救助解困一批”[3]。这些政策方针都显示了“救急难”对兜底脱贫攻坚的重要作用，也说明了“救急难”是脱贫攻坚不可或缺的重要组成部分。

《办法》颁布实施后，我国社会救助制度框架基本形成，但要在打赢脱贫攻坚战的大扶贫开发形势下开展“救急难”，社会救助体系建设也需要转型升级，才能充分发挥社会救助政策对脱贫攻坚的兜底作用。例如，在百色市，2016年以来，积极推动农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，截至2016年底，农村低保对象与贫困人口重合率达到了76%，低保贫困户人数44.3万人，但全市还有近24万贫困人口没有纳入低保范围，加上20%左右的低保边缘户，按照农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，这些对象依靠扶贫开发暂时不能脱贫或脱贫后再返贫，符合救助条件的要及时纳入农村低保、特困人员救助供养或住房救助、教育救助，特别是对一些遭遇突发事件、意外伤害等而造成断崖式返贫群众需要及时开展临时救助、疾病应急救助或重特大疾病医疗救助等。因此，对如何加强“救急难”管理体制，进一步完善其运行机制，强化社会救助各主管部门之间的协调配合，推动各项救助制度有效衔接，进一步提升“救急难”整体合力等都提出了更高更新的要求。

（三）百色市近年来“救急难”工作推进概况

《办法》颁布实施以来，特别是2014年平果县被确定为全区“救急难”工作试点、2016年那坡县和乐业县被列为全国“救急难”综合试点以来[4]，全市各级民政部门积极探索，城乡困难群众“救急难”工作健康持续开展。

1.政策制度不断完善。近年来，百色先后制定出台了《百色市人民政府贯彻落实〈社会救助暂行办法〉的通知》（百政发〔2015〕9号）、《百色市临时救助实施办法》（百政办发〔2015〕56号）、《百色市疾病应急救助基金管理暂行办法》（百卫医〔2015〕8号）和《百色市农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接实施方案》（百政办发〔2016〕62号），为开展“救急难”工作提供了政策遵循。目前，全市基本形成了以城乡低保和特困人员供养制度为基础，以医疗救助等专项救助制度为辅助，以临时救助等为补充的覆盖城乡困难群众的保障民生安全网。

2.协调机制不断健全。2014年，市、县两级均成立了社会救助局际联席会议制度，明确了联席会议成员单位的工作职责，定期或不定期召开会议，商讨推进“救急难”工作过程中遇到的一些困难和问题。各县（市、区）及时对协调机制进行完善，2016年初全部成立由政府负责人为组长（召集人）的困难群众基本生活保障领导小组（或联席会议制度），进一步提升了“救急难”统筹协调能力。

3.基层服务能力建设得到加强。目前，全市12个县（市、区）135个乡镇（街道）均配备有1-2名民政助理员，挂牌成立“社会救助工作站（或服务站）”；并依托乡镇“一办三中心”或政务大厅、办事大厅等，在各乡镇（街道）专门建立统一的“一门受理，协同办理”社会救助服务（或办理、受理）窗口，将低保、医疗救助、临时救助政策和工作职责、监督电话公布上墙，并制定社会救助申请分办、转办流程，统一印制社会救助申请表格和有关救助指南资料并摆放在服务窗口，由民政助理员负责受理社会救助申请，为解决困难群众“求助有门、受助及时”打造了“绿色通道”。

4.“救急难”兜底保障脱贫攻坚作用不断显现。2016年，全市共为60.57万城乡低保对象（其中城市2.5万人、农村58.07万人）发放低保补助金8.92亿元；为1.89万农村特困人员（五保对象）发放供养金7733.3万元；支出医疗救助金11219万元，救助36.18万人次；发放临时救助金1334.96万元，救助22217人次；发放疾病应急救助金49.49万元，救助55人次。2016年，百色市实施临时救助22272人次，其中属于支出型贫困救助对象14085人次，占总人数的63.2%。这些支出型贫困救助范围主要集中在重大疾病、子女就学、突发灾祸等原因，其中，因重特大病医疗费支出过重而造成入不敷出家庭陷入困境占支出型贫困救助总人数60%（见表1）。

5.百色市开展全国“救急难”综合试点工作取得的成效。2015年6月，民政部、财政部确定那坡县和乐业县为全国“救急难”综合试点单位[4][5]，两县在地方党委、政府的统一领导和上级民政部门的指导下，加强组织领导，精心组织实施，并取得一定的成效。

那坡县：一是突出托底救助，确保救助网底不破。通过开展“救急难”，使困难群体在遭遇急难问题时，求助有门，受助及时，解决了以往遇到急难问题时无据可依的尴尬，较传统的救助政策更灵活更快捷。二是突出边防稳定，重点关注边境一线，确保国门安全。那坡县与越南接壤的陆地边境线有207公里，该县将0-3公里边民7793户3万人列入重点监测范围，定期了解他们的生产生活情况，及时发现和救助。2016年以来已经对4乡25村的17户次实施救助，发放急难救助资金7.09万元，户均救助4169元。三是整合資源聚合力，提高社会救助效率。县民政局除了与卫计、教育、住建等部门实现困难群众名单共享，还从数字城管获得路面上遭遇突发急难群众的信息，主动发现并实施救助，转换救助思路，变被动为主动。在“救急难”救助对象中，有23户是从卫计部门获得信息并主动联系救助，占整个“救急难”救助比例16.4%。部门间的整合资源，信息共享，极大提高了救助效率。四是突破户籍限制，救助范围更加广泛。将外籍公民在辖区内遇急难事件纳入保障范围，在救助上不受户籍限制，有效扩大了救助的范围。2016年以来，共救助非辖区户籍的急难对象3户12人次。五是丰富救助主体，救助层次更加深入。通过引进社会资本，购买服务等方式，对急难对象实施生活帮扶、心理疏导等，同时发动更多志愿者参与到救助工作中来，一方面使得救助主体更加多元，缓解政府负担；另一方面将救助阵地前移，把主动救助工作做得更加细致和深入，充分体现了“救急难”的工作成效。

乐业县：一是加快完善“救急难”主要制度。制定下发了《乐业县“救急难”工作实施方案》，细化了救助对象，规范了救助程序，明确了临时救助标准，对原有的临时救助制度进行了进一步的完善和规范，进一步健全完善了城乡医疗救助制度，实现民生保障由“生存型”向“发展型”转变。二是着力构建“救急难”工作机制。加强工作协调机制，依托县、镇、村三级社会救助联席会议，加强相关部门、机构等的沟通协调，实现有关信息定期通报、重大事项全面会商、重点个案及时救助；完善“一门受理”机制，打造了功能性全、协同性好、实用性强、融合度高的社会救助“一门受理”工作机制；建立主动发现机制，通过分布城乡互助会、村帮办等基层社会组织，开展入户走访、定期交流，健全“民生台账”，构建主动发现机制，对发现的救助对象在第一时间采取帮扶、疏导和干预措施，有效解决了联系服务群众“最后一公里”问题；构建联动运行机制，将过去单一的、分割的、孤立的社会救助、社会事务和社会组织工作统筹兼顾、互为支撑、整体推进，创造性地采取“部门联动、乡镇联动和村屯联动”的三项联动模式运行，形成“上下贯通、横向交流，信息共享、整体联动”的救助工作服务网络，实现“一门受理、协同办理、统一救助”。

二、“救急难”工作推进过程中存在的问题及原因分析

（一）“救急难”工作运行机制存在的问题

1.政策措施配套不到位。近年来，国家制定出台并相继实施了城乡低保、特困人员供养、医疗救助和就业、教育、住房等救助制度，但都是专门为特定的困难群众量身定制的。综观这些制度，虽然有“救急难”功能，但申请程序较为复杂而且耗时，因而“救急难”作用不很明显。2014年以来，国家、自治区层面相继制定出台了临时救助制度，明确了要对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人给予的应急性、过渡性的救助（见图1）[6]，但制度建设滞后，特别是在申请程序上没有实质性突破，临时救助申请程序和低保救助程序大同小异，且救助标准较低，“救急难”效能有限。同时，人社部门管理的职工医疗保险、卫计部门管理的城乡居民医疗保险、发改部门牵头推进的大病医疗保险和民政部门管理的城乡医疗救助制度衔接措施不到位，疾病应急救助没有系统化、规范化，应急救助效果不明显，甚至在工作中出现重复救助或有求无助的现象。

2.管理体制仍然“碎片化”。《办法》的出台，统筹了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助。但从管理体制上看，“救急难”仍然是碎片化管理，不仅体系“碎”，而且分支“碎”；不仅面上“碎”，而且点上“碎”。从主管部门看，现阶段，各类救助由多个部门分头负责，仍然是各自为政的现状。其中，最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助这5类由民政部门负责，教育救助由教育部门负责，住房救助由房产部门负责，就业救助由人社部门负责。医疗、住房、教育救助等资源不能统筹运用。从部门内部分工来看，比如，在民政部门分散在多个科室，最低生活保障、特困人员供养中的城市“三无”对象和农村特困人员（五保户）基本生活和照料护理、医疗救助、临时救助中的因遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境基本生活救助由社会救助部门负责；受灾人员救助由救灾救济部门负责；特困人员供养中的孤儿保障、临时救助中的流浪乞讨人员救助，以及困境儿童救助由社会福利和社会事务部门负责（见图2）。社会救助的“碎片化”，导致社会救助政策九龙治水、政出多门，难以从经济社会发展全局和困难群众生活实际的双重角度来考虑与实施救助工作，救助的对象、标准、程序、目标等诸多方面也难以有效衔接，多头救助、遗漏救助、重复救助等现象不可避免，没有形成“救急难”的良好效果，“托底线、救急难、可持续”的救助原则也受到了一定程度的冲击和影响。

3.运行机制不够规范。《办法》明确“县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制”，2013年以来，从民政部到自治区、市、县四级均建立社会救助联席会议制度。从实践情况看，由于很多地方联席会议召集人是当地民政部门负责人，部门统筹协调作用有限，协调机制还处于比较松散的状态。按照国务院第162次常务会议和国办发〔2017〕15号文件精神，2017年初，县级政府成立了以政府负责人为组长（或召集人）的困难群众基本生活保障领导小组（或联席会议制度），但一些地方是为完成上级要求的绩效工作任务而仓促成立了协调机构，机构运转还处于试行阶段，短期内很难发挥应有的作用；同时，由于多年来自上而下形成的民政部门是“弱势”部门的影响，协调落实“救急难”实效低，整合救助资源不到位，难以发挥“救急难”助推脱贫攻坚的最大化。

4.“救急”效能不明显。从目前的工作实践情况看，“救急难”工作主要体现在救难，救急效果不明显，特别是通过“救急”遏制群众因病返贫或因病致贫等工作成效有待加强。例如，百色市2016年度全市社会救助累计救助699.79万人次，支出救助金109536.45万元。其中，属于常年困难救助的最低生活保障、医疗救助、特困人员救助697.56万人次、108152万元，属于应急救助的临时救助、疾病应急救助22272人次、1384.45万元，仅占全年度“救急难”总人数0.3%和资金总额的1.3%。

5.救助时效性不高。从调查看，“救急难”工作存在救助手续烦杂，资金拨付慢等问题。例如，临时救助申请审批程序繁杂，按一般程序要求，申请审批至少需要30个工作日，大致需要4个工作环节，即提出申请1日—乡镇受理、审核10到15日—县级民政部门审批10到15日—通过银行代发拨到救助对象账号5到10日。紧急救助申请程序需15个工作日，即提出申请1日—乡镇受理、审核3到5日—县级民政部门审批3到5日—通过银行代发拨到救助对象账号5到10日。救助资金支出手续繁琐，从开始申请拨款到发放到对象账号一般需要15个工作日左右，即县民政局业务股室作拟审方案提交局班子讨论需2到5日—向财政局申请用款需3到5日—县人民政府分管领导签字1到3日—财政局拨款1到3日—通过银行代发到对象账号3日。

6.群众知晓率低。基层政府领导对“救急难”认识有待提高，基层干部不了解政策，具体负责“救急难”业务工作人员对政策学习不够，没有深刻理解其精神實质，群众对政策法规特别是对临时救助申请条件、办理程序、救助标准等不了解，社会不支持等。

（二）百色市开展“救急难”工作推进不顺利的主要原因分析

1.对“救急难”认识有待提高。从市往下到县、乡级，无论是领导或者是一般干部对“救急难”机制了解少，把“救急难”理解为一种政策创制；甚至统筹“救急难”工作的基层县级民政部门的一些领导、干部职工也不了解“救急难”工作，没有从机制创制理解“救急难”，普遍认为“救急难”就是临时救助，只要加强临时救助就是做好了“救急难”。

2.一些地方政府重视不够。由于脱贫攻坚中心工作任务重，民政部门主动向地方党委政府专题汇报“救急难”工作少，领导特别是基层党政主要领导对“救急难”过问很少，对如何推动“救急难”融入脱贫攻坚大局研究不多。从调查情况看，一些县（市、区）级政府普遍只关注“救急难”的一些个案的解决，对建立“救急难”规范化机制研究不够，更别说经常抓和长期抓了。

3.创新驱动不足。由于怕事后检查、审计等，基层在开展工作时都要求有上级政策依据，因此基层各社会救助主管部门普遍抱着多一事不如可少一事的心态，在工作实践中不敢创新，不敢担当责任，循规蹈矩，部门间衔接不上，在工作实践中常常出现一些因政策界定模糊造成部门相互推诿而救助不到位的现象。

4.求助渠道不通畅。目前，“救急难”渠道主要有困难群众自己申请、通过村居委会干部或驻村工作队成员代为申请。但是基层特别是乡镇一级怕麻烦，不愿作为，甚至怕担当责任，不愿受理临时救助申请；村（居）干部因为工资待遇低，协助乡镇（街道）开展“救急难”不积极，不愿意为困难群众协调申请临时救助、医疗救助等。

5.“一门受理、协同办理”窗口作用没有得到充分发挥。基层特别是乡镇一级认识还不到位，普遍把“一门受理、协同办理”认为是民政部门一家的事，“一门受理、协同办理”没有真正纳入政务服务系统进行管理，“一门受理、协同办理”机制有待改善和提高，相关救助管理部门的配合也有待加强和理顺。同时，由于基层力量不足，“一门受理、协同办理”工作效果还不明显。甚至一些乡镇只是为了完成工作任务或是应付上级绩效考评检查而挂牌而已，运行不正常。

6.救助资金管理不规范。上级政府部门还没有制定出台专门的临时救助资金管理实施细则。比如，《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47号）、《广西壮族自治区人民政府关于全面建立完善临时救助制度的通知》（桂政发〔2014〕76号）都明确规定了“救助金额较小的，县级人民政府民政部门可以委托乡镇人民政府（街道办事处）审批”[7]，但在工作实践中，由于受财政管理体制限制，乡镇没有资金，而县财政需要县民政部门提交资金审批并附救助名单才能拨付资金，由此而造成群众需求多与资金结余率高的矛盾。例如，百色市2015年年终临时救助资金结余率（滚存结余额占支出总额比例）达276%、2016年年终达392%。

7.基层力量薄弱。从调查和工作实践情况看，基层特别是乡（镇）一级的“救急难”工作基本由民政助理员组织实施。经统计，全市135个乡镇（街道）直接从事民政工作人员共400人，平均每个乡镇（街道）2.9人，而全市常年需要服务的民政对象有120万多人，乡镇民政工作人员与服务对象比例达到1：3000。同时，乡镇经办人员变动频繁，新手较多，不熟悉业务，受理审批临时救助等“救急难”问题不及时，上报材料不符合要求或过于简单。

8.把握“救急难”程度难。一方面，就政府职责面言，对公民需要救助的急难事项的义务是无限的；另一方面，政府责任是有限的，救助又是适度的，按照现行政策规定要求和经济发展现状，我国的社会救助制度只能是满足生存需求，既要做到于法有据、依法行政，而且要经过一定的程序，按照规定的标准进行救助。因而，“救急难”既要确保托底线，又不搞过度救助，让一些对象“因祸得福”，基层经办人员往往陷入两难境地，难以适从。

9.政策宣传不够。一方面，政府各职能部门对“救急难”各项制度政策宣传不够，宣传形式缺乏灵活性，没有形成横向到边纵向到底和常态化的宣传格局；另一方面，群众对“救急难”工作支持不够，多是紧急需要时才突击性咨询政策。同时，各种新闻媒体更多关注的是社会救助工作的一些个案，特别是一些负面的个案，正面宣传不够。

三、大力推进“急救难”工作的对策建议

从调查情况看，基层盼望首先要从顶层设计做起，重点要认真研究配套政策措施、建立健全运行机制、优化申请审核审批程序、规范工作管理等，解决好当前存在的问题，制定出台一些便于操作和简单易行的具体措施或工作细则，确保基层开展工作有上级政策文件依据，以解决困扰基层的害怕审计的后顾之忧，放心大胆工作。

（一）要主动融入脱贫攻坚大局，切实提高做好“救急难”助推脱贫攻坚的认识

“救急难”工作既要遵循其内在原则常态化推进，促进其可持续健康发展，也要顺势而为，主动融入脱贫攻坚大局，以推进低保制度与脱贫攻坚有效衔接为切入点，积极争取基层党委政府对“救急难”的重视和相关部门的支持，及时调整工作思路，着力在机制建设和运行机制上探索创新，才能取得“救急难”的突破。比如，在自治区和市級层面上，要用好制定出台每一项脱贫政策制度的征求意见环节，争取最大限度地把“救急难”相关制度规定纳入脱贫攻坚相关政策当中，发挥好“救急难”助推脱贫攻坚的积极作用。

（二）要从顶层设计上完善制度，健全配套“救急难”政策措施

完善现有救助政策制度，自上而下督促社会救助横向各管理部门尽快出台相关配套措施，纵向各业务部门尽快出台相应的方案或细则，将专项救助延伸至低收入家庭，对象范围扩展到低收入家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者，以及因病致贫家庭，积极推动社会救助“一体化”。当前，要对最能体现“救急难”主体功能制度的临时救助、疾病应急救助、重特大疾病医疗救助等进行完善，健全相关配套措施，既要制定好宏观政策设计，明确原则性；又要做好微观制度设计，有灵活性，特别要细化各类急难事项的类别和救助标准，确保基层开展工作具有操作性。

（三）要从管理体制上打破“碎片化”管理模式，发挥好“救急难”工作整体合力

《办法》统筹了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助，而且首次将临时救助等列为主体制度之一，并将疾病应急救助纳入法制安排，为“救急难”开展提供了政策保障和工作遵循。但从“救急难”工作实践中看，单靠《办法》明确的八项救助是不够的，一些急难救助是覆盖不到位的，还存在一定的短板和不足。目前，除了民政、教育、住建（房产）、人社、卫计部门主管的各项救助外，残联、工会、妇联、共青团和组织等部门也掌握较多的救助资源，只有统筹好散落于各部门的救助资源，才能发挥好“救急难”整体合力。

解决“碎片化”管理的关键在于理顺机制。各级应着眼在现行体制内不断建立和完善打破“碎片化”的运行机制，逐步推动体制改革，才能发挥救助工作的最大效用，最终实现社会救助“一体化”，形成“救急难”整体合力。当前，一是要理顺工作协调机制。自治区到市、县级应该贯彻落实国务院第162次常务会议精神，进一步做好困难群众基本生活保障工作，把已经成立的保障困难群众基本生活保障协调机制做实，明确成员单位职责，定期召开会议通报有关情况、协调工作矛盾、研究解决棘手问题，不断把“救急难”“碎片化”向“一体化”转型发展。二是建立急难救助协调机制。“救急难”是《办法》的重点内容，政策上涉及到救助工作的方方面面，对象上既包括低保对象，也包括非低保对象，需统筹规划，合力施救，持续推进。目前，“救急难”主要通过临时救助、疾病应急救助来实施。因此，应逐步将县级困难群众基本生活保障协调机制打造成解决急难个案的重要平台并在乡镇建立实体性质的社会救助经办机构社会救助工作站，明确为独立法人的机构和相应的级别，落实编制和人员。三是加强分类整合机制。首先，要解决好急难救助资源散落各部门的问题。比如，把散落于人社部门管理的职工医疗保险、卫计部门管理的城乡居民医疗保险、疾病应急救助和民政部门管理的城乡医疗救助，以及发改部门牵头推动的大病保险整合归卫计或人社进行管理，努力化“大碎”为“小碎”、化“多片”为“少片”，才能落实好脱贫攻坚过程中的卫生帮扶作用，真正实现“医疗救助解困一批”脱贫攻坚的目标。其次，要解决社会救助各管理部门内部“碎”的问题。比如，对民政部门负责的最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助中的各项业务，应采取科学有效的办法，逐步进行整合，不断推进内部救助“一体化”，不断强化“一体化”意识，凝聚“一体化”合力，努力使社会救助在政策上、对象上、程序上、目标上、措施上相互衔接，逐步达到宏观统、微观分，面上统、点上分，主体统、个体分。四是健全监督管理机制。《办法》要求：“县级以上人民政府及其社会救助管理部门应当加强对社会救助工作的监督检查，完善相关监督管理制度。”为此，县级以上人民政府应按照这一要求，尽快建立统筹监管机制，适时组织财政、监察、审计等部门依法对社会救助资金、物资筹集、分配、管理使用等情况进行监督；社会救助各管理部门应分类建立监管机制，适时对职能内救助情况进行监管。同时，还应将救助条件、标准、程序以及受助对象等公布于众，自觉接受社会监督，促进社会救助阳光透明、公平公正，切实为推动“一体化”提供良好的外部氛围。前百色市各县（市、区）正在推行的救助资金发放查询机制，在“一办三中心”设立惠民资金发放查询机，群众通过居民身份证即可查询享受低保等社会救助待遇，进一步提高了社会救助惠民效果的透明度。

（四）要完善运行机制，切实提高工作效率

当前，基层不敢创新开展“救急难”，其中主要原因是怕事后审计追究责任。因此，建议及时研究制定出台“救急难”操作规程（或工作指导意见），确保基层在具体工作实践中有章可循。

1.探索急难救助审批权限下放乡镇，从根本上解决基层乡镇“救急难”工作力量不足等诸多矛盾问题。急难救助工作重心在基层，能否及时为遭遇突发事件、意外事故、罹患重病等困难群众解决急难问题，基层是关键。从调查情况看，乡镇（街道）承担的受理申请和审核工作已占了急难救助90%左右的工作量，而对于乡镇（街道）审核通过后上报的各类社会救助，县级社会救助主管部门基本同意审批，极少否定，间或有退回乡镇（街道）的也多是要求补齐完善材料而已，因而实质上是乡镇（街道）“说了算”，县级社会救助主管部门是“假审批”。因而，可以结合当前的“放管服”改革，将急难救助审批权限下放乡镇人民政府（街道办事处）。急难救助审批权限下放乡镇（街道），必将有效解决当前制约“救急难”的一些瓶颈问题。例如，下放乡镇（街道）审批后，由于权责一致，不仅乡镇（街道）可以统筹力量，从根本上解决基层“救急难”工作力量不足问题，而且乡镇作为一级政府，比县级社会救助主管部门也更容易化解因部门行业壁垒造成“救急难”协调难、落实难的短板问题，而对于“救急难”运营机制“碎片化”管理问题也必将迎刃而解；同时，可以优化急难救助受理申请审核环节，进一步缩短审批周期，提高工作效率，增强“救急难”的时效性。可以借鉴百色市田阳县、田林县采取通过县政府授权形式将最低生活保障审批权限下放乡（镇）人民政府工作试点的成功经验和做法，将各类急难救助特别是临时救助审批权限下放乡镇（街道）审批。田林县将低保审批权下放乡镇，优化办理流程，低保审核审批时限由原来60个工作日（不含30%抽查时间）减少到25个工作日，切实提高服务惠民水平，打通低保政策兜底脱贫攻坚“最后一公里”。

2.着眼平台建设，完善快速响应机制。借鉴类似物价上涨联动响应机制，搭建县、乡两级行政区域范围内的“救急难”联动响应机制，明确相关部门的工作职责，科学界定急难个案启动“救急难”的条件，确定一旦启动“救急难”预案后相关部门能够对照工作职责开展相关救助工作。做实县级社会救助部门协调机制，将县级社会救助部门协调机制打造成解决急难个案的重要平台，以信息化为基础，充分利用精准识别贫困人口的成果，探索建立基于个人及家庭信息的困难人群數据库，为资源统筹提供便利；并尽快建立健全社会救助申请“一门受理、协同办理”服务窗口，争取将社会救助申请“一门受理、协同办理”服务纳入政务服务管理系统进行管理，切实畅通救助申请和受理渠道，完善部门间分办、转接流程，及时受理、转办申请救助事项，确保困难群众“求助有门、受助及时”，并完善首问负责制和催办落实制度，限时办结，及时告知或公开转办进度，形成“一门受理、协同办理”的部门高效合作机制，确保“救急难”件件有落实，事事有回音。

3.畅通发现渠道，完善主动发现机制。首先，要健全急难对象主动发现和救助机制。要紧紧依托城乡村（居）党组织、村（居）委会、红十字会、社工服务站等服务机构，以及利用脱贫攻坚驻村第一书记和“一对一”结对帮扶干部，充分发挥村（社区）、特别是社区网格员、社会组织、社会工作者和志愿者作用，建立县、乡镇、村（社区）和服务组织“四级联网”急难对象主动发现、及时救助响应机制，加大主动救助或协调救助力度，通过政府、社会组织等及时采取帮扶、疏导和监护干预措施，切实做到早发现、早核查、早干预、早救助，并健全周报信息统计和逐级报送机制。其次，健全急难对象利益诉求表达机制。建立完善“急难对象利益有所呼、党委政府和社会力量积极办”和急难对象利益诉求“向谁说、谁来办”两大急难对象利益诉求表达及解决机制，明确以急难对象家庭为核心的利益诉求由县、乡镇社会救助窗口受理解决。同时，建立健全走访急难对象、征求意见、社会调查、舆情分析、民情信息综合研判等方面制度，形成问政于民、问需于民、问计于民的社会救助工作规范和制度机制，疏通和拓宽民意反映渠道，真诚倾听急难对象呼声，真实反映急难对象意愿，主动关心急难对象疾苦，积极满足急难对象需求，准确把握社情民意。再次，健全急难对象利益诉求保障机制。综合运用城乡低保、特困人员供养、医疗救助、临时救助、住房、教育、就业等急难对象社会救助政策，开通社会救助热线，畅通困难群众申请救助和有关人员报告急难情况渠道，面向群众提供政策咨询等服务。县、乡配备专职人员和救助专车、电脑、摄像机和数码相机等设备，确保第一时间内受理急难对象诉求，重要的或者紧急的求助事项，县、乡镇共同承办，一个工作日内赶到现场，特事特办，当场给予救助，切实保障好急难对象的基本生活权益。

4.强化工作责任，完善首问负责制。要结合当前深入开展民政扶贫领域监督执纪问责工作，积极推行“谁接案、谁调查、谁负责”的首问负责制，首次接到急难对象诉求的部门或单位为责任部门，并及时明确牵头相关工作人员，负责协调监督办理结果，对推诿扯皮、办事拖拉者将追究相关责任。同时，应该伴随建立“容错”制度，明确区分诸如“人情保”“关系保”“骗保”和工作创新、工作规范间的区别，明晰正常救助程序和应急救助程序的工作责任，全力为“救急难”服务。

5.立足精细服务，规范资金管理。民政部门要加强与财政部门联系沟通，完善救助资金管理，既要坚持救助资金社会化发放主渠道，也要积极争取纪检监察、财政、审计部门的支持和认可，研究在开展“救急难”中基层经办人员在应急救助过程中个人垫付救助资金的管理细则，确保基层部门大胆工作，经办人员不用担心因个人垫付资金等应急措施而造成相关部门秋后算账问题。

（五）要不断创新救助模式，不断提升工作实效

1.破解支出型贫困救助难度。李克强总理在国务院第34次常务会议上指出，救助涉及全国老百姓当中的任何一个人，需要救助就得救助，而不是仅仅救助低收入的人。目前，社会救助制度基本以收入型贫困为主要对象，但“救急难”更多的是支出性贫困对象。一直以来，绝大多数的贫困都是收入型贫困，因而我们在实施社会救助各项工作上，大多数是以收入为标准认定的，低于一定的收入标准，政府有关部门才给予救助。但随着社会的发展，随着最低生活保障、最低工资、养老金等保障制度的日趋完善，贫困家庭的生活水平也得到了相应的改善，“收入型”贫困问题已没有过去那么突出了，因而仅仅以收入标准认定贫困进行救助已明显不适应脱贫攻坚新形势的要求，也难以满足困难群众利益诉求多样化的需要。从调查情况看，急难问题主要集中在因突发灾祸、重大医疗、教育支出和住房支出等造成入不敷出而申请临时救助，也是造成群众返贫致贫的主要原因，因此，推进“救急难”必须要关注支出型贫困家庭。可以从医疗救助方面切入支出型贫困救助工作，利用完善医疗救助制度，制定重特困疾病医疗救助实施方案之机，探索合规家庭医疗费用支出超过家庭可支配收入，或虽未超过家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除家庭合规高额医疗费用支出后，月人均可支配收入低于城乡居民最低生活保障标准，家庭资产（货币财产和除基本住房、基本生活必需品之外的实物财产）总值低于户口所在地规定上限而不足以支付刚性支出，基本生活出现严重困难的因病致贫、因病返贫家庭重病患者。

2.提高社会力量参与度。我国政府是社会救助的主导，但并不意味着由政府包揽一切社会救助急难事务，帮扶困难群众是全社会的共同责任。因此，健全完善的社会救助应该是包含政府与企事业单位、社会组织和爱心人士等构成的社会力量方面的救助。例如，民政部门既是社会组织登记管理的部门（建立方），也是需要社会组织参与社会救助的统筹协调部门（需求方），因而应该自上而下探索制定需求方与建立方的统筹机制，努力取得社会力量参与“救急难”的突破。

（六）推动“救急难”供给侧改革，改善救助需求与救助资源不对称状况

1.推进“‘救急难+”平台改革。当前，社会救助体系建设正进入转型升级阶段，特别是在脱贫攻坚大背景下开展“救急难”工作，对制度衔接、完善机制、能力提升和部门协调配合、社会力量参与，以及统筹各类救助资源、整合社会力量等都提出了新的更高要求。从调查情况看，“救急难”不仅局限于《社会救助暂行办法》规定的八项救助，还有残联负责的特困残疾人救助、工会开展的关心困难职工生活、妇联开展的困难妇女、儿童关怀救助，共青团开展的困难青少年关怀救助等。因此，各级各部门要探索搭建“‘救急难+”平台，整合社会组织救助项目用于“救急难”需求，引导支持慈善组织、企事业单位和爱心人士为遇到急难的群众提供救助。

2.探索建设社会救助大数据平台。采取自上而下方式，民政部门要发挥好牵头作用，掌握救助资源分布情况，提出资源统筹方案，探索搭建一个跨部门的互联互通、公开透明、资源共享的信息平台，切实把各类“信息孤岛”有机连接起来，形成一套全面系统、互联互通、资源共享共用的“信息体系”，实现救助信息“一体化”，为社会救助各管理部门科学、有效、精准施救提供基本依据。一是要建立社会救助管理信息系统。《社会救助暂行办法》明确：“县级以上人民政府应当按照国家统一规划建立社会救助管理信息系统，实现社会救助信息互联互通、资源共享。”[1]为此，县级以上人民政府应提早谋划建立覆盖各救助类别的信息系统，力争尽快建成横向互联社会救助各管理部门、纵向互通社会救助各业务部门的信息系统。二是要健全社会救助申请核对信息系统。要加强居民家庭经济状况核对机构建设力度，确保有人办事。2012年以来，百色市已积极推动在市、县（区）成立居民家庭经济状况核对机构，建立市、县（区）两级居民家庭经济状况核对信息系统，并与自治区系统联网互通，目前，正在建设二期平台系统。一定要强化核对合力，变各类“信息孤岛”成为“一体化信息库”，增强核对实效，为实现社会救助信息互通共享奠定基础。并加强信息管理动态化，努力提高救助信息的准确性、时效性和权威性。同时，要加快落实对救助对象家庭成员的个人银行存款等货币财产的核对，杜绝有大额存款人员申请最低生活保障、临时救助等救助。

3.探索搭建救助需求与救助资源的对接机制。通过建立社会救助与慈善资源信息对接机制，搭建救助资源、救助项目和救助意愿与救助需求对接平台，妥善解决日益增长的救助需求与救助资源不对称问题，切实提高“救急难”效率。同时，应自上而下与已成功建立的全国个人信用评分系统和正在建设的新一代居民身份证等个人信用系统有效衔接，探索建立申请人不诚信填报相关救助信息而骗取或套取临时救助等救助资金的惩戒制度。百色、河池等贫困地区，应按照党的十九大报告提出的“坚决打赢脱贫攻坚战”“深入实施东西部扶贫协作”要求，充分利用深圳对口扶贫协作有利机遇，民政部门要主动对接深圳市民政部门，协商建立对口扶贫协作联络小组，建立便捷的联络机制和沟通渠道，加强与深圳市慈善部门、社会组织管理部门的联系沟通，引导沿海发达地区企业甚至是国外企业关注革命老区脱贫攻坚中“救急难”工作，搭建脱贫攻坚过程“救急难”需求与企业反哺社会而开展救助资源的连心桥。

（七）加大政策宣传力度，提高各级领导和干部群众支持和参与“救急难”工作的热情

1.向领导干部宣传，争取各级领导的高度重视。各级民政部门要充分利用统筹协调社会救助工作之职能，积极主动向地方党委、政府汇报“救急难”工作开展情况，把政策摆到领导工作桌面上，让各级党政领导对“救急难”重要性内化于心，争取党政领导重视和支持“救急难”工作，外化于形，帮助协调解决基层在开展“救急难”工作遇到的困难和问题。

2.加强业务培训力度，提高基层“救急难”經办人员工作能力。通过强化对基层“救急难”经办人员的培训，提高基层经办人员对政策的深刻理解，熟练掌握办理“救急难”工作技巧，不断提高办事工作效率，提高基层办理“救急难”业务水平。

3.向群众广泛宣传，提高群众知晓率。充分利用各种新闻媒体大力宣传临时救助等政策，提高群众对“救急难”工作的知晓度，努力营造群众热情参与和自觉接受社会监督的良好工作氛围。

参考文献：

[1]社会救助暂行办法（国务院令第649号）[EB/OL]http：//www.mca.gov.cn/.

[2]中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL].http：//cache.baiducontent.com/.

[3]中共广西壮族自治区委员会关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定（桂发〔2015〕55号）[EB/OL]. http：//www.gxcounty.com/.

[4]民政部办公厅财政部办公厅关于确定全国“救急难”综合试点单位的通知（民办函〔2015〕244号）[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/.

[5]广西壮族自治区民政厅关于印发《关于开展“救急难”工作试点的实施方案》的通知（桂民函〔2014〕594号）[EB/OL].http：//www.gxmzt.gov.cn/.

[6]国务院关于全面建立临时救助制度的通知（国发〔2014〕47号）[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/.

[7]广西壮族自治区人民政府关于全面建立完善临时救助制度的通知（桂政发〔2014〕76号）[EB/ OL].http：//www.gxmzt.gov.cn/.