基于公共治理理论的我国应用型院校去行政化思路与对策

[摘要]受行政化影响，我国应用型院校的办学自主权严重缺失，政府指令式的办学方式和“一对多”的及时性政策无法满足现代大学发展的需求，同时，这种将学术与行政挂钩的行为也是滋生校园腐败和引发学术不端行为的主要原因。因此，去行政化是当前应用型院校管理体制改革的重要内容。在公共治理理论视域下，为推动我国应用型院校去行政化的进程，应当合理定位政府与应用型院校的关系，切实落实办学自主权；实现应用型院校“管、评、办”分离，加快人事制度改革；实现治理主体的多元化，完善治理结构与权力制约机制；提升大学章程的实施效力，完善高等教育法律法规体系。

[关键词]公共治理理论 应用型院校 去行政化 高校管理 高等教育 行政权力

[作者简介]熊志灵（1983- ），男，广西桂林人，广西师范大学漓江学院，讲师，硕士。（广西 桂林 541006）

[课题项目]本文系2017年度广西高等教育本科教学改革工程一般项目B类“转型发展背景下民办高校内部教学质量保障体系的构建与实践研究”的阶段性成果。（项目编号：2017JGB486）

[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）14-0060-05

當前，我国应用型院校行政化现象日益严重，政府对应用型院校治理结构的权力渗透使得其办学自主权逐渐受到削弱，造成了我国应用型院校“千校一面”的尴尬局面，同时校园贪腐、学术不端等乱象层出不穷。此外，应用型院校行政化不仅背离了高等教育的发展规律，还破坏了教育的生态环境。因此，加快我国应用型院校管理体制改革，推进应用型院校去行政化进程势在必行，这是焕发应用型院校办学活力、丰富应用型院校内涵以及促进应用型院校自我发展的现实要求，同时也是促进应用型院校回归教育本质、重塑大学精神的必要手段。

一、理论基础

1.公共治理理论。公共治理理论是在治理理论的基础上通过对公共行政学的不断发展与完善而形成的，其实质是社会多元化主体对政府治理模式与市场机制的有益补充。公共治理理论的形成与发展标志着公共行政学进入了一个新的阶段，同时也是对传统公共行政和公共管理范式的继承与超越。公共治理理论主要包括治理主体多元化、治理手段多样化以及治理结构网络化三个方面。首先，政府在社会事务治理中仍发挥主导作用，但却不再是权力中心，其管理职能逐渐向社会组织转移，并构建多元化治理模式。其次，公共治理更加注重治理的效率与质量，其不仅要求政府学习企业的先进管理模式与理念，还要引导社会组织积极参与到公共治理中来，以实现治理手段的多样化。最后，各方治理主体要在相互认同的基础上树立网络化治理权威，以取代政府的权威。

中华人民共和国成立后，我国按照苏联模式对高校实行中央集权制的管理体制，加之长期受计划经济体制的影响，国内应用型院校官僚气息浓厚，校内行政机构过于臃肿，过度的行政化严重阻碍了院校管理体制的改革与发展。公共治理理论对应用型院校行政化改革至关重要。一方面，由于我国应用型院校的治理主体主要还是各级政府，导致先进的治理理念与模式无法被高等教育的深化改革所利用。而公共治理理论强调治理主体的多元化，要求政府实现职能转变，这与应用型院校去行政化的要求相一致。另一方面，公共治理理论强调治理手段的多样化，这为教授参与课程设计、学科建设、校务决策等治理工作提供了重要的平台。教授治校是促进应用型院校发展及去行政化的重要手段，因此，应用型院校要将教授治校作为去行政化改革的重要切入点。

2.学术自由理论。学术自由是现代大学制度建设的核心价值追求，其最初之意是指教师的教学自由，但随着社会的发展，其在一定程度上意味着大学的自治。当前，学术界尚未对学术自由的概念界定达成统一意见，但可将其理解为学术范畴内的自由。从积极和消极的学术自由层面上来讲，积极的学术自由是指学者在宽松、自由的科研环境中进行学术研究，在没有外界权力介入的条件下最大限度地发挥创造力。消极的学术自由是指使学者在规范的学术氛围内专心地进行学术研究，而不受权力分配、人际关系等外界因素的影响。同时，还可根据学者在学术研究中是否受到法律规定的制约而划分为精神与权利的学术自由。学术自由理论体现在三个方面：第一，思想自由是学术自由的本源。虽然学术自由的概念随着人类社会的发展而不断变化，但其本源仍是思想自由，思想自由是实现学术自由的前提。第二，表达自由是学术自由的必要条件。学者之间的相互交流是促进科研水平提高的重要手段，而学术交流只有在表达自由的前提下才能实现，同时这也是对思想自由的最佳阐述方式。第三，学术自由的目的在于推动人类对知识和真理的掌握。人类对世界的认识有利于促进人类自身的发展，而知识是人类认识和改造世界的支撑，学术自由是人类知识生产和科学研究的保障。

二、应用型院校去行政化的意义

1.焕发应用型院校办学活力的必由之路。我国应用型院校内部一直以来都存在体制僵化、管理理念落后、发展活力不足等诸多弊病，导致我国高等教育发展进程缓慢。应用型院校发展活力是指应用型院校与外部其他系统进行物质、信息交换的能力。由于我国的教育资源是由政府掌控的，使得应用型院校的发展不得不依附于政府部门，发展活力也随之逐渐丧失，导致应用型院校的行政化问题越来越严重。受行政化影响，应用型院校在办学过程中缺乏明确的发展目标，其办学自主权、学科设置等是由政府决定的，这种指令式的办学方式和一对多的及时性政策难以适应现代大学的发展需求，同时这种将学术与行政挂钩的行为也是滋生校园腐败和引发学术不端行为的主要原因。

2.丰富应用型院校内涵的客观需要。党的十九大要求高等教育发展应当立足教学质量的提升、学科结构的优化、公平正义的彰显，同时还要求应用型院校完善创新人才培养机制，明确高等教育内涵式发展目标。我国高等教育水平已进入世界中上行列，但与世界高等教育强国相比还有较大差距。同时，我国应用型院校的发展模式已不再适应当前经济社会发展需要，加之受行政化的影响，导致应用型院校贪污腐败、学术造假现象层出不穷。应用型院校是进行知识生产和科学研究的地方，只有形成自由、公平的学术氛围，才能使应用型院校回归教育的本质，重塑大学精神。但由于长期受计划经济的影响，使得政府在应用型院校的内部管理中扮演着重要的角色，应用型院校在学科设置、学术研究、职称评定等方面缺乏自主权，学校内部机构完全按照政府的模式设置，官僚化倾向严重。因此，应用型院校去行政化是促进高等教育内涵式发展的客观需要。为实现应用型院校去行政化，首先要给予应用型院校充足的办学自主权，使应用型院校拥有独立的大学精神；其次，保障应用型院校的学术自由，使应用型院校重新回归教育的本质。

3.促进应用型院校自我发展的必然需要。应用型院校的发展要遵循一定的客观规律。一方面，教育的发展与社会和人的发展密切相关，理顺并稳定教育與人、教育与社会之间的发展关系是促进教育发展的前提。另一方面，社会变革是教育变革的内在动力，教育与其他因素之间的关系随着社会环境的改变而改变。因此，只有遵循应用型高等教育的发展规律，才能进一步推动应用型院校的发展。其中，根据社会经济发展的需要实施切实可行的教改计划是推动高等教育持续发展的基本原则。

一方面，应用型院校行政化严重违背了高等教育发展规律。政府的行政权力打破了教育与社会之间的平衡关系，使得应用型院校的教育内容无法满足社会发展需要。另一方面，政府的行政权力破坏了高等教育的生态环境，使高等教育脱离了教育的本质，本是追求知识与真理的地方却变得功利与世俗。因此，去行政化是满足应用型院校自我发展的必然要求，而这一切要求应用型院校构建并完善内部治理结构，根据社会经济发展需求进行全面深化改革。

三、基于公共治理理论的我国应用型院校去行政化对策

1.合理定位政府与应用型院校的关系，切实落实办学自主权。政府与应用型院校关系的本质在于应用型院校决策权力的分配与行使。只有合理定位政府与应用型院校之间的关系，才能使应用型院校回归人才培养的本位。从我国高等教育的发展历程来看，完全的政府管制模式和高校自治模式都是不合理的。政府对高校的严格管制会侵害高校的自主权，不利于高校的现代化发展，而政府管制的缺失会导致高校自主权的滥用。因此，合理定位政府与应用型院校的关系是保障应用型院校职能得以实现的必然要求。学术自由是应用型院校职能本位回归的具体表现，而学术自由的实现要求政府与应用型院校之间必须建立一种新型关系，政府应从管理者的身份转变为服务者的身份。（1）加快推进由管制型政府向服务型政府的转变，给予应用型院校更多的办学自主权，保障应用型院校的学术自由，使学术权力占据主导地位。政府应遵循依法治校的理念以及高等教育发展规律，而不是将权力渗透到学校内部的治理结构中，直接干涉应用型院校的内部事务。（2）取消等级划分制度，削弱行政权力。一方面，立足我国当前的实际国情，有计划、有步骤地推进应用型院校的去行政化；另一方面，弱化政府的行政手段，健全应用型院校去行政级别的机制与路径，保障应用型院校去行政化改革的平稳运行。

落实应用型院校的办学自主权是实现高校去行政化的关键。首先，要推行政府权力清单制度，规范行政权力的行使。权力清单制度的核心是要求政府加快职能转变，建立与应用型院校之间的新型关系，规范政府教育行政权力的行使，并保障权力的有效性和权威性。同时，还要向社会公开透明政府教育行政权的执行情况、执行流程，加强对政府教育行政权的社会监督。其次，探索应用型院校办学自主权的权限范围。随着我国应用型院校去行政化进程的推进和政府职能的转变，应用型院校的办学自主权也逐渐扩大。在应用型院校去行政化的同时也要明确其办学自主权的权限范围，以避免权力的滥用。

2.实现应用型院校“管、评、办”分离，加快人事制度改革。应用型院校“管、评、办”分离的实质是构建应用型院校、政府与社会之间的平衡关系，以保障应用型院校有充足的办学自主权，同时还有助于加强对应用型院校内部权力运行的社会监督。实现应用型院校“管、评、办”分离，首先要实现主体的分离。政府应制订促进应用型院校发展的宏观计划，为应用型院校的发展提供有效的服务保障；应用型院校应回归教育的本质，落实依法、自主、独立办学的主体地位；社会应加强对政府教育行政权力的监督，加大对应用型院校腐败犯罪的曝光力度。其次要实现职能的分离，明确三方的具体职责。政府主要承担政策的制定、资源的配置以及监督引导等管理职能，使应用型院校内部治理结构科学合理；应用型院校应充分发挥自身的办学自主权，营造学术自由、表达自由、思想自由的高校氛围，健全民主制度；社会组织要承担相应的监督职责，为应用型院校去行政化提供监督评估服务。最后要实现方式的分离。政府应改变指令式的办学方式和一对多的及时性策略，深入推进依法治校；应用型院校应完善自身的治理体系，着力建设与各利益主体相关的协调治理体系；社会各界要为应用型院校改革提供专业、科学的监督与评价。

应用型院校的人事制度与教学质量密切相关。（1）应用型院校人事制度改革应立足于当前国家人事改革的宏观背景，着力于建立适应现代大学制度的应用型院校人事管理体系；遵循优胜劣汰原则，促进人才的合理流动；扩大人才的引进渠道，提升应用型院校的发展活力。（2）改革教师评价制度。首先，将教师聘用制作为当前人事改革的核心，加强对教师的岗位管理，实行教师评聘分离制度；其次，完善教师考核机制，公平公正地对教师的工作进行评定，加强教师队伍建设，全面提高教师素质。

3.实现治理主体的多元化，完善治理结构与权力制约机制。为实现高等教育治理体系与能力的现代化，还需优化应用型院校治理结构，引导各方相关主体参与到应用型院校治理中来，确保应用型院校权力行使的透明度和公开性。（1）推进校长负责制建设。巩固党委在应用型院校中的领导权，明确校长与党委领导的职权范围，正确处理两者之间的关系，进一步加强对应用型院校领导的思想作风建设，促进党政协调配合。（2）推进学术共同体建设。学术共同体，即院校内部具有相似价值观念、科研方向、专业技能的群体。学术共同体的存在对平衡高校权力、营造学术自由氛围有着重要的意义。加强学术共同体的建设：首先，要明确各方行政权力的范围，保障学术权力的主导地位。行政权力应为学术权力让步，确保学术权力具有真正的决策效力。其次，要充分吸引学术精英参与到学术共同体建设中来。去行政化不仅是对政府教育行政权力行使的规范，同时也是对应用型院校学术共同体的构建和完善，而这些又依赖于学术精英们的积极参与。

加强应用型院校理事会建设。理事会是应用型院校与社会相互联系的重要纽带，是应用型院校实施民主监督、科学决策的重要组织形式。大学内部治理结构的调整必然会涉及理事会建设。西方国家的高校理事会拥有较大的决策权，我国应用型院校理事会的职能仅限于咨询和监督功能，而加强高校理事会建设是实现治理能力和治理体系现代化的必然要求。因此，应从我国实际出发建设具有中国特色的应用型院校理事会。此外，要向公众加强理事会议程、主题及结果的透明度和公开性，完善理事会会议制度和规则，调整理事会的成员结构。

应用型院校去行政化的关键在于平衡行政权力与学术权力的关系，而当前我国应用型院校内部治理主体权责不明，缺乏权力制衡的机制。因此，健全多元治理主体的权力制约机制、规范治理主体权力的运行是应用型院校去行政化的必然要求。（1）构建保障学术权力运行的制度体系。一方面，划分行政权力和学术权力的职能范围，确保学术权力在有效的载体上运行，提升学术委员会的地位并给予其充足的发言权，使其承担管理学校学术研究的职责；另一方面，努力营造学术自由、表达自由、思想自由的学术氛围，降低行政职能人员在学术委员会中的比例，在应用型院校内部形成清晰民主的决策模式。（2）发挥教职工代表大会的监督职能。一方面，健全应用型院校教职工代表大会制度，引导教职工积极进入院校内部治理体系，并给予教职工一定的决策权；另一方面，使教师主导学科发展、学术研究以及其他学术活动，提升教师在教职工代表中的占比，尊重教师的重要意见。

4.提升大学章程的实施效力，完善高等教育法律法规体系。大学章程是应用型院校管理的重要依据，对应用型院校摆脱行政权力制约、重塑应用型院校治理结构至关重要。首先，丰富大学章程的内容。大学章程的内容要立足当前的实际国情，做到既不拘泥于形式又不脱离国家法律体系。因此，可以适当借鉴国外的相关经验，从大纲和细则两方面充实大学章程的内容。其次，完善大学章程的执行机制。不仅要提高大学章程的可操作性，还要加强对大学章程执行的有效监督，使应用型院校的权力始终处于大学章程的管辖中。最后，維护大学章程的效力。不仅要给予应用型院校足够的大学章程制定权，还要通过法律程序审议大学章程。

当前，学术界尚未对依法治校理念的实施达成一致意见，同时我国的现行法律体系对高校的法律地位并没有明确规定。所以难以实现通过法律途径解决高校的纠纷问题，这对应用型院校的体制改革造成了巨大障碍。因此，首先，要在法律层面上对应用型院校进行重新定位，明确应用型院校的法人地位，完善行政法律理论，为应用型院校法律地位的确立提供法律支持。其次，明确教育主管部门管理应用型院校的权力。虽然我国法律法规明确了应用型院校的办学自主权，但教育主管部门的行政权力范畴却受到了人们的质疑。因此，通过法律的途径明确教育主管部门的权利是推进应用型院校管理体制改革的必要条件。与此同时，还要加强对国内教育资源的整合，推行政府权力清单制度，明确教育行政行为的依据和责任，规范行政权力的行使。

四、结语

高等教育是推进我国特色社会主义建设的重要力量，而行政化使得我国应用型院校的发展脱离了教育的本质，使得应用型院校的发展模式已不再适应当前经济社会发展的需要，因而应用型院校去行政化改革迫在眉睫。基于我国当前的实际情况，为促进应用型院校去行政化改革，还应重新定位应用型院校与政府之间的关系，给予应用型院校更多的办学自主权，完善应用型院校的治理结构、权力制约机制以及高等教育法律法规体系，唯有如此才能使应用型院校重新回归人才培养和学术自由的本位。

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