建立健全基层社会矛盾预警机制研究
——基于Q市十一个县市区的实证分析

黄燕翔，施美萍

（中共泉州市委党校，福建泉州，362000）

社会转型期，某些基层社会矛盾纠纷正日渐成为地方治理的难点。党的十八届四中全会明确提出要“建立健全社会矛盾预警机制”，有效实施基层社会矛盾预警、规避社会风险。本文在分析比较Q市11个县市区基层社会矛盾风险要素调研样本的基础上，试图构建基层社会矛盾预警机制的可塑性框架。必须指出的是，我们在这里关注的是中观层面上基层社会矛盾的预警，因为只有该层面上的社会矛盾才是真正意义上的“社会矛盾”，即处于同一社会共同体中不同社会阶层或群体之间的矛盾。

一、基层社会矛盾调研样本的获取与分析

（一）Q市的基本情况介绍

Q市是世界著名侨乡和台湾汉族同胞主要原籍地，地处台海西岸，是福建三大中心城市之一。该市现辖4个区，3个县级市，5个县和经济技术开发区、台商投资区。Q市依山面海，山地一千多万亩，土地总面积的4/5为丘陵和山地，海域覆盖11360平方公里，深水良港多。JIN市为其下辖县级市，三面临海，综合实力强，是中国经济最发达县市之一。DH为Q市下辖山区县，四面接壤，境内山多水足。

Q市既是全国18个改革开放典型地区之一，又被列入国家“一带一路”战略的21世纪海上丝绸之路先行区。这是选择该市构建基层社会矛盾预警机制研究的现实考量，藉先行先试以谋求共享共赢。

（二）Q市社会矛盾风险要素调查

课题组选取相关风险要素，进行“基层社会矛盾风险因素”的问卷调查。群体聚集事件可以反映社会矛盾激化程度，按照科学性与权威性、简便性与敏感性、真实性与精确性并重的原则，选择典型诱因（14个可能引发基层社会矛盾激化的风险要素）作为问卷调查的内容，选项设计是按照可能激发群体聚集事件问题的严重性程度，分为严重、较为严重、一般、较为不严重和不严重5类，依次递减赋值，分别为5、4、3、2、1，低赋值代表高安全度。

本课题的调查对象为参加Q市市委党校与Q市县市区党校学习培训的村（社区）支部书记、村（社区）主任，以及个别科级班和乡镇长班学员。调查问卷的发放对象涵盖Q市11个县市区的村、社区，其中JIN市行政区划共19个街道，调查对象来自17个街道下设社区和村（村居）；DH县辖10镇8乡，调查对象来自13个乡镇下设社区和村（村居）。调查对象来自政府管理和社会治理的第一线，是基层社会矛盾治理工作最具体的参与者和执行者。他们从个人视角提出对基层社会矛盾的各自看法以及对预警指标的不同选择，为课题研究提供必备的数据支持。

问卷调查采取集中填答方式分发回收，共计回收2622份问卷，有效问卷2506份，有效率为95.58%。问卷调查获取的样本对社会矛盾与风险的感知是一种主观感受，与实际矛盾发生的频率无关，更多反映的是对基层社会矛盾与社会风险可能产生的后果、可能造成的影响、可能对社会冲击程度的看法。

（三）调查数据的统计分析比较

调查对象结合工作实际展开思考，在确认指标上做出个人感知程度选择，其统计结果见表1。

从基层社会矛盾风险要素排序统计结果样本比较中可以看出，Q市各县区市基层社会风险要素及社会关注热度确实存在差异：

1.贫富差距是基层社会矛盾风险的最核心问题，也是当前中国面临的重大现实问题。近年来，城镇家庭和农村家庭的收入差距虽有所减小，但仍处于较高水平。2013年、2014年和2015年Q市的人均可支配收入，城镇居民与农村居民依次相差2.66倍、2.39倍和2.35倍。［1］行业间收入差距明显，劳动者与资本所有者的收入差距日渐扩大。目前，贫富差距问题呈现的社会矛盾与风险更多表现为中低收入者、低收入者以及贫苦困难群体对于提高劳动工资水平、实现收入分配公正等基本社会保障的利益诉求，该问题可能带来矛盾的演变和激化，必须重点防范。

2.食品安全是基层社会矛盾风险的关键问题。食品安全问题在县市区统计结果排序中总体居前，说明该问题社会关注度高，必须重视。舌尖上的安全，关系千家万户，舆论燃点低，一旦出问题，很容易引起公众恐慌，形成群体聚集事件。

3.征地拆迁激化的基层社会矛盾仍亟待解决。正在建设开发中的FZ区、TT区和YC县，由于征地拆迁引发的矛盾较为突出，矛盾有所激化的县区行政执法问题也较严重，已经完成基本建设的县市区此类风险明显降低。在2014年关于可能激发基层社会风险的相关调研中，征地拆迁问题曾高居全市风险要素首位。［2］

4.生态环境问题不容忽视。除DH、YC、AN等典型山区县“青山绿水”依旧，生态环境问题无疑已成为基层社会矛盾中主要的风险因素。Q市有县市区近几年就因为生态环境问题引发过矛盾纠纷，有些甚至上升为较大规模的群体聚集事件。伴随着社会进步和科技发展，区域性、流域性、复合性的生态环境问题特征日益明显，分散化管理难以为继。

5.教育、社会保障、失业等问题可能引发的基层社会矛盾风险，在以DH县为代表的典型山区县和欠发达地区比较突出。目前，由于区域特征的复杂性与时滞性，教育、社会保障、就业政策方面不可避免地存在不足，人员调动及资金配给的解决途径仍处于初级探索阶段。

二、基层社会矛盾预警的监测、研判与处置

要及时有效防范社会矛盾，就必须监测潜在的风险因素。建立具有普适性的基层社会矛盾预警机制，需要及时准确发现、辨别、评估和研判基层社会矛盾风险的严重程度，并采取相应处置措施。

（一）确定可能形成社会风险的危险源

基层社会矛盾的预警管理效率，取决于对基层社会矛盾风险性因素的准确把握。要客观反映可能引发基层社会风险的成因全貌，设计涵盖社会发展与管控、社会安全与保障等相关因素的预警系统指标体系，需结合基层干部和群众的看法，尤其要听取村（社区）工作人员的反馈意见，重点监控可能加剧社会矛盾的风险信息及潜在影响。预警的首要任务就是要确定可能形成社会风险的危险源，准确地估计和衡量矛盾冲突发生的可能性和严重程度，辨识风险最初状况，掌握主动，及时决断处置。

（二）采集整合动态可靠的基层社会矛盾风险信息

风险信息的可靠性直接决定预警体系的效用。动态可靠的基层社会矛盾风险信息的采集，离不开科学高效的信息收集系统。拓展信息收集渠道，充分调动包括网格员在内的基层工作人员信息采集的积极性，发挥基层各地已建成的治安和道路视频监控、地理信息、网格、网络、通信等系统资源优势，借力互联网云计算大数据等技术整合基层社会矛盾的动态风险信息，建立系统统一标准，提供职能部门预警信息共享，避免信息孤岛。

表1 基层社会矛盾风险要素排序统计结果

（三）划分界定基层社会矛盾警度和辨识社会风险

及时捕捉和收集社会风险和前兆信息，分类整理后，再进行分析比较，恰当评估可能发生的社会风险类型、性质及危害程度，辨识风险级别。按“危险程度”划分区间，以区分社会风险程度大小。在有限时间内尽快得出准确结果，在此环节谨防犹豫不决。区间赋值即警度，警度可借助信号形式显示。如下列图表，选取的是重警、中警和轻警的三级警度。也可以依不同需要选择有警和无警两级警度或更为细化的四级或五级警度等。

依照主次因素分析法，按重要性的选择频数（即选择非常严重和较为严重的人数之和）列出图表（表2为Q市、JIN市及DH县基层社会矛盾风险关键指标帕累托列表，图1、2、3为帕累托图）。

图1 Q市基层社会矛盾风险因素关键指标分析（帕累托图）

表2 基层社会矛盾风险关键指标分析（帕累托表）（左：Q市、中：JIN市、右：DH县）

图2 JIN市基层社会矛盾风险因素关键指标分析（帕累托图）

图3 DH县基层社会矛盾风险因素关键指标分析（帕累托图）

以此设定社会风险的预警阈值。依照帕累托原则（20/80原则），贫富差距问题无疑是最有可能激发基层社会矛盾风险纠纷的关键因素，该指标累计频率低于20%，预警阈值设定重警；处于21%～80%的8个指标预警阈值设为中警；累计频率超出80%的5个指标预警阈值为轻警。（表3为Q市、JIN市及DH县基层社会矛盾风险预警阈值设定）。

可见，贫富差距问题属于重警预警指标；不同县区市中警和轻警预警指标各有差异。

（四）搭建基层社会矛盾分级管理预警系统

基层社会矛盾分级管理预警系统与预警支持系统有机结合，方能实现科学运作。搭建基层社会矛盾分级管理预警系统（见图4），预警系统亮黄灯，需留意核查分析问题，寻找警源所在；预警系统亮橙灯，则着手实施排查隐患，引导社会良性运行；当预警系统亮红灯时，果断采取措施，火速控制事态，重启稳定运行秩序。

图4 基层社会矛盾分级管理预警系统图

表3 基层社会矛盾风险预警阈值设定（左：Q市、中：JIN市、右：DH县）

（五）细化规范化操作流程

一个完整的社会矛盾预警工作机制至少应由预警决策、预警信息、预警控制和预警执行系统等构成。科学和精细化的预警处置，应细化行政与战略战术两个层面规范化的操作流程。成立危机管理、意外防护及民事保护等培训机构，对各级政府官员、业务主管部门人员和基层组织工作者进行培训，保证及时有效启动应急机制。

三、健全基层社会矛盾预警机制的策略选择

普适性基层社会矛盾预警机制的建立，只是对基层社会矛盾风险有了最基本的辨别、评估和研判，基层社会矛盾预警机制构建的制度规范、主体构成及发展趋向等仍需顺应时代的要求。

第一，依法治理，加强基层社会矛盾预警机制构建的制度建设。制度的重要性不言而喻。社会治理体系由一系列规范社会权力运行、维护公共秩序的制度与程序构成。［3］制度是最牢靠最有效的基层社会矛盾风险治理手段，制度建设是构建基层社会矛盾预警机制的基础。健全基层社会矛盾预警机制，关键是要让基层社会矛盾风险预警制度化和规范化，最终实现常态化。从制度上明确基层社会矛盾预警是化解基层社会矛盾纠纷的前提，规范基层社会风险预警监测、研判与处置，将贫富差距、食品安全、征地拆迁和生态环境等问题引发的基层社会矛盾预警纳入依法治理的制度化发展轨道。应对预警领域、预警环节、预警形式等相关事项做出详细规定，使得基层社会矛盾风险预警有法可依。

第二，多元共治，建立多元主体共同参与的基层社会矛盾风险预警体系。当下社会发展可谓“问题倒逼”，社会多元化的客观存在，决定了政府已经不可能是解决公共问题的唯一权力中心和唯一主体。“社会治理创新是重心和突破口，需要适应社会治理主体多元化的现实要求。”［4］健全基层社会矛盾风险预警机制，单独部门机构无法独立完成，需多方协调配合。必须建立主辅交叉、全方位的基层社会矛盾风险预警体系，通过协商、赋权和集体行动，党委政府、公民、社区、基层组织等多元主体共同参与基层社会矛盾预警，达成信息共享，实现共识凝聚。

第三，与时俱进，建设开放发展的基层社会矛盾预警机制。健全基层社会矛盾风险预警机制，必须紧随时代发展与社会变迁进行调整。参照社会关注的热点难点问题，或补充或删减基层社会矛盾风险信息的设置指标，结合专项分析与实证研究，充分利用现代科技技术，采集整合与经济社会发展相协调的相关信息。学习自然科学与社会科学领域的各种成果，借鉴各地预警化解基层社会矛盾的成功经验，听取社会各行各业的意见建议，将基层社会矛盾风险预警机制建设成为开放的机制、不断发展的机制。

处于社会转型期和现代化进程中的中国，基层社会的问题与矛盾具有相似性。基层社会当前面临的社会矛盾仍主要为人民内部矛盾，其表现形式尽管以多样化呈现，但都可预警可化解。建立健全基层社会矛盾预警机制，是预防化解基层社会矛盾、维护基层社会稳定的重要之举。

注：预警的指标分析及警度设定仅列举JIN市与DH县，JIN市为沿海及较发达县市区代表，DH县为山区及欠发达县市区代表。

［1］Q市统计局，国家统计局Q市调查队.Q市统计年鉴 -2016［EB/OL］.（201-08-09）.http：//www.qztj.gov.cn/tsys/UpLoadFiles/43sjfb/129ndsj/qztjnj2016/index-cn.htm.

［2］黄燕翔，施美萍.治理现代化视域下预防化解基层社会矛盾机制研究［J］.南京航空航天大学学报：社会科学版，2015（6）：39-43.

［3］俞可平.论国家治理现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2015：21.

［4］张康之.论主体多元化条件下的社会治理［J］.中国人民大学学报，2014（2）：2-13.