检察民事公益诉讼的若干重点问题

●邵世星/文

一、检察民事公益诉讼制度的发展脉络

经过两年的试点工作，检察公益诉讼制度于2017年7月1日全面落地。这项制度的创立，经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个发展阶段的完整历程，是司法改革的一个典型样本。

检察民事公益诉讼是检察公益诉讼的重要内容。制度建设的情况是：2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》的决定。这是《民事诉讼法》第三次修正，是在第55条之后增加一款作为第2款。修改后该条内容是“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。

2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院共同颁布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，这也是检察民事公益诉讼制度的重要内容。

2018年4月27日，中华人民共和国第五号主席令颁布了《中华人民共和国英雄烈士保护法》，自2018年5月1日起施行。该法规定了关于英烈保护的检察公益诉讼内容。它属于检察民事公益诉讼的范畴。

二、检察民事公益诉讼的案件范围

（一）生态环境类

生态环境领域常见的侵害社会公共利益的行为，各种污染比较突出。

1.大气污染：指排放超标的污染颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物或温室气体等进入大气进而对人体健康、生物、气候等产生危害。

2.水污染：指排放、倾倒未处理或未达标处理的废水、废物，污染地表水或地下水。危害性表现在：损害饮用水安全，损害农业生产安全，破坏自然生态环境，损害文化休闲功能。

3.土壤污染：指通过排放污染物，在土地上堆放废弃物或有毒有害物质等方式，造成土壤污染。

4.固体废物污染：是指在生产建设、日常生活和其他活动中产生的污染环境的固态、半固态废弃物质的污染。固体废物分为工业固体废物、城市生活垃圾和危险废物三类。

生态环境类案件还应包括生态破坏类，表现为生态链损害、生物多样性损害等。

（二）资源保护类

1.土地资源类。主要表现为：违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的；占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土或堆放固体物质的；未经批准非法占用土地新建建筑物和其他设施的。

2.矿产资源类。主要表现为：未取得采矿许可证擅自采矿的；超越批准的矿区范围采矿的；采取破坏性的开采方法开采矿产资源的；未办理河道采砂许可证或不按照规定，擅自在河道管理范围内采砂的。

3.林业资源类。主要表现为：盗伐森林或者其他林木的；非法开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的；在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的；拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的；未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的。

4.草原资源类。主要表现为：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原的；未依法收取草原植被恢复费的情况下，违法批准临时占用草原的；非法开垦草原的；在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原，以及生态脆弱区的草原上采挖植物或者从事破坏草原植被的其他活动的；未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的；擅自在草原上开展经营性旅游活动，破坏草原植被的；临时占用草原，占用期届满，未恢复植被的。

（三）食品药品安全类

1．食品：食品类案件涉及范围很广，包括：食品生产和加工；食品销售和餐饮服务；食品添加剂的生产经营；用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；食品的贮存和运输等。

2．药品：主要是指用于预防、治疗、诊断人的疾病的中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等。

（四）英烈保护类

《英雄烈士保护法》第25条规定：“对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。

英雄烈士是民族精神的象征，承载着社会的价值观。侵害英雄烈士的行为，一段时期时有发生，有些行为非常恶劣，严重损害社会公共利益。由检察机关对行为人提起公益诉讼是非常必要的。提起英烈保护的公益诉讼，需要注意的事项包括：英雄烈士的认定、公益诉讼的构成条件、检察机关和和相关部门的关系、适当的诉讼请求、和私诉的关系等。适当的诉讼请求包括停止侵权、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿损失等。

三、检察民事公益诉讼的管辖

第一审检察民事公益诉讼案件，由市（分、州）人民检察院提起，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。这是一般规定，需要改变级别管辖及地域管辖的，需要报上级院和同级法院共同协商。

关于刑事附带民事公益诉讼的管辖。人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。也就是说，刑事附带民事公益诉讼的管辖体现的特点是：一是从属性，附带的民事公益诉讼部分的管辖从属于刑事诉讼的管辖。二是同一性，即民事诉讼部分的审理，由审理刑事部分的审判组织负责。

四、检察民事公益诉讼的诉前程序公告

关于公告的对象。一是法律规定的机关。属于损害海洋生态环境方面的案件，公告的对象是行使海洋环境监督管理权的部门。非海洋生态环境方面的损害，公告的对象为省级、市地级政府等。依据是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》。其中规定：“国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。……省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。”二是社会组织属于生态环境和资源保护类的案件，公告的社会组织是环保组织。该环保组织指依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动且连续五年以上且无违法记录的社会组织。属于食品药品侵害广大消费者权益的案件，公告的对象是消费者协会。该消费者协会指中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会。

关于公告的内容包括案件基本事实、建议、公告期、联系事宜等。

关于公告的程序在全国范围的媒体上公告。公告期为三十日。人民检察院已在诉前程序予以公告的，人民法院立案后不再进行公告。刑事附带民事公益诉讼的案件，不进行诉前程序的公告。

五、检察民事公益诉讼的支持起诉

（一）启动程序

公告后，有关法律规定的机关或者社会组织愿意提起诉讼，但请求检察机关支持起诉的，检察机关可以支持起诉。支持起诉应报检察长决定，并制作支持起诉意见书送达法院。支持起诉人可视情况出庭支持起诉。

（二）支持起诉书的内容

支持起诉书一般应具备下列内容：案件基本事实及证据情况、法律关系与责任、支持起诉机关的法律依据及理由等。

（三）支持起诉的方式

支持起诉的方式包括：提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等。如出庭的，可以发表支持起诉的意见。

六、刑事附带民事公益诉讼

刑事附带民事公益诉讼具有积极的意义：鉴于刑事诉讼和民事公益诉讼的诉讼主体一致，基本事实相同，有助于节约诉讼资源，提高诉讼效率，妥善确定犯罪嫌疑人的刑事责任和民事责任。

对于办理刑事附带民事公益诉讼案件而言，也要注意一些问题：一是案件范围应按照《民事诉讼法》第55条把握，不能擅自扩大；二是责任的认定上，民事被告和刑事被告人可能并不完全一致。对于共同行为人，可能存在部分构罪部分不构罪的情况，但在民事方面其是共同责任人，需承担连带责任；三是刑事的证明标准要高于民事证明标准，不能用犯罪构成条件取代民事责任构成条件；四是公益诉讼的诉讼请求不同于普通的附带民事案件。普通的刑附民只能要求被告承担直接物质损失，而刑事附带民事公益诉讼的诉讼请求应遵循公益诉讼的原理和规定，实际上广于普通的刑事附带民事案件。在损失赔偿的问题上，环境类公益诉讼重点关注修复费用，消费类公益诉讼重点关注惩罚性赔偿；五是工作方法上的差异。刑事责任重在定性，附带的民事公益诉讼部分更需要在定量上下功夫。

七、检察民事公益诉讼的诉讼请求

检察民事公益诉讼的诉讼请求有停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等。诉讼请求关联民事责任方式，虽然公益诉讼和私益诉讼的责任方式形式上是一致的，但内涵上却大不相同，这一点在赔偿损失责任上表现得非常明显。

公益诉讼的赔偿，项目基本上有三项：一是直接物资或者经济损失的赔偿，如毁坏国有林木的，对林木本身的损失要予以赔偿；倾倒危险废物的，要承担移除费用。二是修复费用的赔偿，如毁坏林木造成生态破坏的，应承担修复费用；倾倒危险废物造成污染的，应承担修复费用。三是侵害广大消费者权益的，应承担惩罚性的赔偿。

公益诉讼中的赔礼道歉，和私益诉讼中的也有不同，主要是面向的受众不一样，公益诉讼中的赔礼道歉是面向公众的。

八、检察民事公益诉讼的审理

公益诉讼案件的审理适用人民陪审制。由于人民陪审制的适用，检察机关作为公益诉讼起诉人出庭支持起诉的，应做好充分准备，要有预案。必要的情况下，可对案件的庭审事前进行推演。对于焦点问题和可能的争点，应有详细的对策。检察民事公益诉讼的工作流程总结如下：