我国政策议程设置的问题及对策

鲁先锋

[摘  要]政策议程设置内嵌于政治系统，具有历史继承性和时代特色。随着计划经济体制向市场经济体制转变，我国政策议程设置模式也开始从政府主导式、内在创始型向精英发动、多元参与的混合模式转变。当前政策议程设置具有明显的多元化、网络化和复杂化特点，政策议程模式的发展需要突破非理性的政策替代、随机性的政策行为、被动式的政策创新等多方面问题，并在主体行为、程序正义和模式创新等方面有所作为。

[关键词]政策议程设置;多元参与;程序正义;模式创新

[中图分类号]D60  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2018）05-0024-06

政策议程设置是公共政策的一个环节和重要内容，强调特定社会背景下，政府等主体为实现自己的目标而将其诉求纳入政策框架的过程。政策议程是由特定的政策问题引发的，在不同社会结构下，各主体的决策地位和影响政策议程的方式均不相同。在传统决策体制中，政府垄断了资源分配和公共管理事务，强政府与弱社会之间的不均衡导致政策议程设置主体之间的权力失衡。相对于精英决策、闭关决策，公众参与政策过程受到较大限制。随着市场体制的不断完善、社会利益诉求的多元化以及民主决策的发展，我国政策议程设置模式正发生着新的变化。一方面，公民社会的发展、网络社会的兴起，政策制定的多元化、民主化越发明显。另一方面，政策议程设置模式变迁中也出现了非理性参与、政策创新不足、政策行为缺乏规范等诸多问题，这既是新时期政策议程模式发展的挑战，也是政策议程发展的契机。

一、当前我国政策议程设置的特点

政策议程设置作为公共政策过程的一个环节，内嵌于特定的政治制度并受其影响。社会环境是政策议程设置模式变迁的驱动因素，也是约束因素。“如果政府中枢决策系统严格地受制于、并且仅仅反映各种社会势力、经济利益或传统的政策正统思想，那么，政策制定的灵活余地及其对现实的作用在方向上（如果不是在强度上）就会内在地非常有限（即中央政策制定可能在符合占支配地位的经济利益等方向上具有强大的影响，但无力采取其他方向的政策）。”[1]85现阶段，我国政策议程设置的特点主要表现在以下几个方面：

（一）参与主体的多元化

政策议程设置的参与主体是那些对政策议程设置活动产生直接或间接影响的个人、团体和组织。由于权责关系和政治制度安排，立法、行政、司法和执政党在宪政体制内处于核心主体地位，具有政策制定的合法性职能。在体制外，不同的公民团体、利益团体、党派、大众媒介等主体也通过各种方式参与政策议程。与前者相比，体制外主体对政策制定过程的影响是有限的。在法理上，政府与公众的决策权力本质上是一致的，在民主制国家中，政府是由民众直接或间接选举产生的，应代表民众来管理国家和促进社会发展，因此公民拥有决策的权力，否则不是民主的政府。另一方面，政府代表民众治理国家，自身应承担相应的决策职能，否则不是有效的政府。无论西方资本主义国家倡导的“天赋人权”，还是社会主义国家倡导的“人民主权”都将公民置于基础性地位而获得天然合法性。但政府与公众的决策根源的一致性被现实的决策分工所切割，甚至导致现实民主决策的偏离。

决策过程的多元化取决于两方面原因：一是民主不是社会的“悬浮物”，而是扎根于社会现实环境。社会发展必然导致社会的分层，社会分工的发展以及市场竞争导致主体身份的变迁，实际上使公众逐渐形成多层次、多元化的主体，每一类主体由于生存环境、目标、利益诉求的差异，对政策诉求也有所差异，这种差异容易引发主体之间的竞争和冲突。二是多元主体的根本利益或长远利益或许是一致的，但主体的觉悟、认知和目标并不相同，有些主体追求根本利益或长远利益，有些主体关注当前利益最大化。例如，面对经济发展与保护环境，政府、企业、公民等主体目标之间往往存在一定差异。在不同政策过程，参与的主体不相同，甚至在同一政策的不同参与阶段，各主体的地位和作用也存在差异。有些政策制定的开始阶段，公众对事件关注不足，由政府垄断着决策过程。此后，由于媒体的宣传或公众自组织不断加强，公众对政府施加压力，迫使政府在决策方面作出退让，这一阶段公众参与打破了政府的决策垄断，并影响了政策的走向。

（二）政策情境的网络化

公共政策制定依赖于特定的社会环境，网络传播使政策环境趋于复杂化。一方面，网络传播能够突破现境中人与人话语交流的空间局限性，为全国乃至全世界不同民众就共同感兴趣的主题进行交流提供可能，突破了广场民主的现实限制，缔结了易于交流的、讨论的、慎思的公共空间。与电视、报刊等傳统媒体相比，网络传播缺乏“把关人”，公众“原生态”的信息可以在网络上得以传播，个人可以自由地收发信息，具有自我设置议程的功能，改变了传统媒体向公众的单向的、被动的信息传递，带来了传播革命。另一方面，网络既可以消减地理参数障碍、收入差异、职位高低、权力干预等交流壁垒，[2]也提供了网络发泄和网络暴力的场域，且现实生活中的不平等可以迁移到网络空间，如网络媒体巨头可以通过删帖和屏蔽等方式控制信息传播，政治权威、商业巨头、社会达人、民意领袖等强势主体依然能够获得更大的网络话语权，网络空间的“沉默的螺旋”和“群体极化”现象也存在，在消除传统沟通藩篱的同时，以自己独特的方式构建了新的不平等。

总体而言，网络将原子化的个人以交谈的方式重新聚集在同一空间，社会的群体分层在网络条件下变得模糊了。对于政府决策主体而言，应该将网络意见视为社会领域向政治系统信息流动的“传递带”，政府决策者应及时觉察、认识和判断公众关心的社会问题，并作为决策的依据。或者通过网络和其他媒体对相关问题进行回应，引导网络交谈向理性化、慎思发展，培养公民的理性慎思能力、公众民主精神和独立参与的习惯。有些网络事件迅速引发公众的广泛关注，政府如果缺乏应对舆情的态度、能力和技巧，往往造成政策制定的被动，甚至进一步激化社会矛盾，诱发集体上访、“散步”等社会抗争行动，政府的权威、声誉和合法性也因此受到质疑。

（三）运行过程的复杂化

政策议程设置是一个多主体参与的动态过程。信息收集和处理的挑战性、主体认知的限度和差异性、制度化过程的缺陷以及政策环境模糊性都可能对政策议程设置产生影响。从政策议程设置过程看，主要体现在三个环节：首先，政策问题构建的差异。政策问题是客观存在的，如自然灾害、金融危机、通货膨胀、社会犯罪、网络安全、环境污染、战争冲突等问题反映了客观世界矛盾，这些问题必须为相关主体认知后才能得到解决。而不同主体对同一问题的认知并不相同，即不同主体对政策问题的建议存在差异。如社区公众可能将垃圾焚烧发电项目视为影响居民健康安全、财产贬值、地区景观、环境质量等负外部性问题的来源，从而反对这些决策。反之，政府一般承擔本地区垃圾处理的职能，且对项目信息有更多了解，认为垃圾焚烧技术成熟、环境污染可控，是当前人类解决垃圾围城问题的最佳方式，理应推上政策议程。主体在“感知”问题情境后，需要对问题进行自我建构，并主动开展信息“搜索”工作，在认知模式引导下将各种问题和意见汇聚成问题网络，继而探索更具体的规范问题，从而实现感性到理性再到规范的转化过程。其次，政策问题的拓展。有些政策问题在触发机制的作用下，形成持续的影响，引发了越来越多主体的关注，最后成为社会的焦点问题。如SARS、流行感冒等传染疾病起初在少数人之间传播并没有引发社会的关注，等扩散到更多人群和更广地区，便在短期内引起了社会的恐慌。政策的问题拓展也可能消除群体的认知差异和认知冲突，推动政策主体之间的共识过程。一方面，政府各部门和内部人员的共识，包括内部的宣传、教育和讨论活动，以及民主集中制、少数服从多数的制度保障。同时，政府内部的共识并不能替代公众的共识，只有科学的政策才真正地为公众所理解和支持，政策才能发挥实际作用。这需要建立政府与公众之间的沟通桥梁，推进政策民主化过程。另一方面，公众等外部主体的参与所产生的政策认知差异和行为冲突。在缺乏缓解机制条件下，这种分歧容易引发主体的分化，最终导致主体的抗争行为。有些时候，这种认知分歧不是对抗性的，而是竞争性资源分配关系。在一定的社会条件下，有限的资源供给能力成为束缚政府服务能力的“瓶颈”，有些问题不得不被排除在政策议程之外。各种问题及相联系的群体为优先推进政策议程设置，不得不开展开激烈的竞争。

二、政策议程设置存在的问题

中华人民共和国成立以来，我们逐步建立了以人民代表大会制度为核心的社会主义民主制度，从根本上保障了人民当家作主的基本要求。多党合作和政治协商制度为中国共产党、各民主党派、无党派民主人士、人民团体和各族各界人士参政议政提供了平台。在基层，农村村民自治制度和城市居民自治制度有效地保障了基层群众自主参与决策的需求。同时，听证会、座谈会、征求群众意见等各种具体公众参与形式为相关群体参与政策过程发挥了积极作用。但任何一种民主制度都存在一个渐进的发展过程。在市场经济和社会多元化背景下，公众对政府提出了更多不同的要求，决策者素质、政府回应能力、主体的非理性、政策行为的随意性等因素影响了政策议程设置活动的有序发展。

（一）非理性的政策替代

理性主义是以“经济人”假设和功利主义为基础的一种分析理论，表示政策涉及的相关主体都致力于谋求自身利益的最大化。在理想状态下，政策应满足公共利益和个体利益的共融发展，但更多情形下，两者不是同向度变化的。有时公共利益增加不得不牺牲其他个体利益，或者个人利益增加造成公共利益的减少。因此，理性的公共政策应体现公平、正义等基本原则，即使为了公共利益而损害的个体利益，也应该获得相应的补偿。从形成机制看，非理性的政策议程设置主要表现为几个方面：（1）在追责机制软约束和公众监督乏力的情形下，政府为追求自身利益的最大化，如GDP增长和政绩工程、形象工程，将不符合人民长远利益和有失公允的政策提上政策议程。（2）公众的非理性参与对政策议程的影响。如果政府决策本身存在不合理，那么公众的参与对政府本身来说就是一种约束和监督，有利于推进决策民主化、科学化进程;如果政府决策本身具有合理性，而公众从局部或自身利益出发，通过“舆论风暴”和社会行动对政府施加影响，政府基于维持社会稳定和政府形象考虑，采取不恰当的退让策略也是不符合正义的要求。叶海卡·德洛尔认为决策者的非理性受到情境因素（危机）和时间资源的有限性的影响，“由于社会压力和紧张状态的作用，深重的危机可能导致非理性行为，而且处理危机的重要组织还可能犯许多意想不到的错误。”[1]182决策者或疲于应付，或难以做出缜密的思考。2010年“药家鑫事件”中，广大网民纷纷对“富二代”、“官二代”、“军二代”之称的药家鑫进行谴责和舆论讨伐。在药家鑫死后，被害者家人向药家鑫父母索要20万赠款时，众多网民又开始对被害方“既要命又要钱”的行径进行谴责，有些网友甚至对药家鑫遭遇表示同情。从本质上看，司法审判应保持公正与理性，谨防强权和舆论的干扰。当然，政府也可以采取沟通、宣传、协商等方式引导公众理性参与，保持政策议程设置的合理性。

（二）随机性的政策行为

政策议程设置是政策系统内外部各种因素共同作用的结果。当某一问题或危机事件出现时，客观要求政府作出反应。这种“刺激—反应”具有应急性和有效性要求。随机性政策干预能够在极短时间内将政策问题提上政策议程，从而迅速化解危机，恢复社会正常状态，“危机越是普遍或致命，有效的危机决策就越显得关键。”[1]181这种政策回应的应急性和随机性的特点一般强化了决策核心的地位，同时也缺乏严密的调研，缺少外部主体的参与和协商，因为“公众对政策问题的态度、争论和见解的总体水平颇成问题，尤其表现在复杂和敏感的政策问题上。”[1]205决策更多地依赖于决策者的认知和判断，决策者的素质越高，决策的质量也越高。但是政府主导决策和闭门决策无疑增加了决策的风险。因为决策功能“集中在政府中枢决策系统的核心部位，这个核心保密甚严，不易为外界所观察和探讨”。[1]183

政策的规范化要求决策者遵守既定的法制和制度、程序要求，从而对决策者的随意行为进行限制，促进决策的民主化和科学化。尽管有些领域，尤其是缺乏制度规范的新兴领域，随机行为有利于解决公共管理的实际需要。因此，有学者认为政策过程“并不取决于僵硬的规章或程式”，[3]而是各种决策倾向互动的结果。政策的随机性与规范性也存在一定的联系。随机性行为中的合理性因素和规律性的东西可以吸纳到制度中去，为制度的规范化进程提供经验积累，成为解决同类问题的依据。反之，如果隔断随机性与规范性之间关系，将本该上升到更高规范性层面的问题纳入随机性决策，则不利于政策议程设置的有序化进程。2017年11月，“红黄蓝幼儿园虐童事件”发生后，公安部门和教育部门迅速做出反应，对幼儿家长反映的虐童事件进行及时处理，国务院相关部门对各地幼儿园规范办园行为开展专项督察，同时教育部也要求从这些事件中吸取教训，积极推进学前教育立法工作。

（三）被动式的政策创新

在某些领域，政策议程设置长期延续过去的决策框架和运行轨迹，不愿意随着决策环境的变化做出相应的模式创新，这种惰性的、保守的特质易于产生决策的路径依赖。例如，1982年5月12日，国务院为了维护城市社会稳定颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，该政策在孙志刚事件发生之前已经运行了21年。随着时代的变迁，这种限制人口流动的政策越来越阻碍了社会发展。根据统计，从1979-2000年，我国城市化水平以年均0.81%的速度快速增长，是1949-1978年的3.24倍。[4]1999年，北京市共收容遣送人员14.9万人次，到次年上半年已达18万人次。2000年，广东省收容遣送的人员达58万人次。这些遣送人员中85%以上是农民工。另外，政策执行过程中，殴打、拘禁等肆意侵犯人权的现象时有发生。显然，这一制度与我国城乡一体化进程和劳动力市场的自由流动背道而驰，但究竟是什么因素又阻碍了这一制度的更新呢？2003年6月，国务院法制部门也坦率承认政府早已觉察到该制度的弊端，“至少有十年我们都在研究这个问题。”[5]而孙志刚事件发生后，仅仅两个月时间，国务院就出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，替代了原有的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，从侧面也证明不是政策问题过于复杂，而是政策创新不足，导致政策议程设置的被动性适应。除决策的路径依赖限制外，政策变革带来的未知风险和既得利益部门的反对都产生了一定的影响。

三、推动政策议程设置科学化发展的对策

政策议程设置的问题既可归结为社会环境整体性变迁所产生的障碍，如社会结构变化带来的主体多元诉求，网络新媒体带来的沟通环境变化，也有决策者自身观念、民主决策制度建设不足等诸多原因。基于此，需要提升政府及社会公众参与政策制定的理性，完善政策制定的程序，推动政策议程设置模式的创新。

（一）提升政策议程设置的理性

首先，需要提高政府主体自身的决策理性。政策问题一般具有客观性，反映了应然与实然之间的差异。政策主体应在正确理论指导下推动问题的识别、判断、建构和解决。在社会主义国家，政策议程的价值评判标准应在根本上维护广大人民群众的利益，“一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点。”[6]为此，既要发挥党对决策的引导作用，制定总的路线、方针、政策，同时要积极发挥群众的参与作用，坚持群众路线，做到“从群众中来，到群众中去”。[7]2006年国务院在新医改政策制定过程中，先后两次公开征求网民意见，2009年国务院在出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要》过程中，通过专设邮箱、教育部门户网站等方式向社会公开征求意见。政府在制定这些政策过程中，通过开门决策方式，积极吸纳各界群众意见，并收到良好的社会效果。

其次，需要提高公众参与决策的理性。基本的素质、合适的知识和判断能力是公众参与政策议程的基本条件。这些素质能力包括“对公共事务的关心”“资讯和知识的掌握”“稳定的政治原则或道德准则”“准确观察的能力”“对交流和讨论的参与”“理性的行为”“对公共体利益的考虑”等诸多方面。[8]获取及时、充分的决策信息是公众参与的必要前提。政府承担着信息供给的责任，除国家机密外，政府应有义务向公众提供必需的信息及参与机会。媒体也遵循“必须刊载”原则，保持客观、公正地传播信息，防止公众“逐渐变成被误导而且坏脾气的选民”。政府要规范媒体的运行规则，又要恪守媒体独立监督作用，减少过多干涉行为。在政策制定初期，公众对决策事项知之甚少，基于好奇心理和减少信息模糊性的动机，公众对那些尤其与自身利益密切相关的决策具有深切的关怀，这一阶段，政府应对公众的信息需求进行及时回应;此后，公众已经从原来信息探知转向问题建构，形成自己的认知和主张，并为影响政策议程设置进行社会动员和施压，在此阶段，政府应对公众关心的重点问题进行回应，并进行沟通、协商、指导，引导公众从非理性参与向理性参与转化。

（二）实现政策制定的程序正义

公共政策的合理性涉及“实体正义”和“程序正义”，前者注重政策结果和价值的最终分配，后者关注于政策活动的过程。政策议程设置关注于不同各主体对政策问题的分析、厘定和方案设计的过程，只有“当纯粹正当性的合法性得到承认时”，[9]才具有规范的操作性。仅仅从单项政策实施的后果无法逆向评估程序的合理性，因为每一项政策都受到程序之外的多种因素共同影响。至于哪些因素应赋予普遍标准的特质则是一个复杂的探索过程。如中华人民共和国成立初期，我国实施的高度集中的计划经济体制对促进经济社会的发展发挥了积极作用，在社会主义市场经济体制建立后，市场主体在自由竞争中获得充分发展，个人和国家利益也得到保障。至于发挥政府的“公共人”理性，还是崇尚市场规律的“经济人”理性，确实需要结合不同的社会发展情境进行综合评判。当前政策设计需要关注于精英决策基础上的多元表达机制，确保决策过程每个人应享有平等的、自由的参与权，确保社会合作的利益和负担得到适当分配，以及社会的和经济的不平等应谨慎地受到一定条件的限制。参与政策制定的主體应保持足够的理性，不受自身的志趣、爱好、观念以及自身在社会结构中的地位和预期收益的影响。[10]通过政府、专家、公众等多主体参与，培育公民精神、提高决策参与理性、推进政策议程设置中的主体合作。

（三）推动政策议程设置的模式创新

中华人民共和国成立后相当长的时期内，我国实施了高度集中的计划经济体制，计划的理性依赖于政府的理性。一方面单一经济制度和社会结构，政策趋于单一化，客观有利于实施全国一体化的政策;另一方面，缺少自下而上的多元利益诉求，使政府更有利于实施自上而下的内创型政策发动。改革开放之后，我国政策环境发生了很大变化，在市场经济体制下，各种生产要素自由流动，政府计划作用大大缩减，原有单一的社会结构逐渐趋于解体，社会分层由“金字塔式”向“扁平式”过渡。与之对应，政策议程模式逐渐从强政府的计划整合向多元参与式的决策过渡。从内部驱动机制看，政府的政策模式创新是为适应资源有限性和政策能力不足与日益增长的社会总需求之间的矛盾，这种政策供给失衡势必导致社会多元主体为获取政策议程设置的优势地位而进行竞争，而大多数政策制定的弊端在于排斥了社会大多数人的参与，且回应更加局部性。[11]为此，需要推动内创型政策议程设置模式向开放式政策议程设置模式转变。党和政府在制定公共政策过程中需要依法保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，建立民主、科学的决策制度。建立多主体参与的利益表达机制，扩大公民的多层次决策参与，鼓励和支持公民、社会团体、利益组织、民主党派通过座谈会、协商会、听证会、恳谈会等多种形式沟通，疏通公众决策诉求渠道，形成政府决策者与外部参与者之间良性互动的新型决策模式。

参考文献：

[1][以]叶海卡·德洛尔.逆境中的政策制定[M].上海：上海远东出版社，1996.

[2]李莉.西方对话理论视域下的网络传播研究[J].新闻知识，2010，（1）.

[3][美]J.W.迪林，E.M.罗杰斯.传播概念Agenda-Setting[M].上海：复旦大学出版社，2009：108.

[4]钟宜.论西部农民市民化进程中的地方政府责任[J].重庆工商大学学报（西部论坛），2009，（6）.

[5]“谁都没想到这么快”——流乞救助办法决策历程[N].南方周末，2003-6-27.

[6]毛澤东选集：（3）[M].北京：人民出版社，1991：1094-1095.

[7]毛泽东文集：（3）[M].北京：人民出版社，1996：71.

[8]Bernard Berelson.Democratic Theory and Public Opinion[J].Public Opinion Quarterly 1952 （3）.

[9][德]尤尔根·哈贝马斯.合法性危机[M].上海：上海世纪出版集团，2009：107.

[10][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988：15-47.

[11][美]布莱恩·琼斯.再思民主政治中的决策制定？押注意力、选择和公共政策[M].北京：北京大学出版社，2010：197.

责任编辑  宋桂祝