建设农民集中居住区 呈现乡村振兴新图景

杨加法/江苏省徐州市委副秘书长

张 林/徐州市委办公室

江苏省睢宁县是传统的农业大县，全县近80万人生活在农村，多数村庄布局松散零乱，基础设施配套缺乏，一些旧房土房存在安全隐患，一些自然村呈现“空心化”趋势。如何尽快改变这一面貌，成为睢宁干部群众最关心、最直接、最现实的问题。近年来，睢宁县委、县政府顺应农民群众求富求变的迫切愿望，紧紧抓住不动产登记、农房农宅统一登记、黄河故道流域农村土地综合整治、同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整、多规合一等改革试点机遇，集成政策优势，以新型农民集中居住区建设为抓手，大力实施搬迁扶贫，持续改善人居环境，积极发展现代农业，初步走出了一条符合睢宁实际、具有地域特色的精准扶贫和乡村振兴之路。

新型农民集中居住区建设的“睢宁方案”

系统谋划、科学布局，着力强化城乡发展规划。一是全域化规划。按照“县城近郊的向城区集中、镇区周边的向镇区集中、其他村庄向规划布局点集中”原则，实施全域化规划，推动城乡规划、土地利用规划、产业发展规划、生态保护规划等多规合一。在此基础上，将全县400个行政村、2800多个自然村优化调整为232个农民集中居住点（含50个保留村），全县形成了1个中心县城、5个中心镇、10个管理示范镇、232个新型农村社区组成的“1+5+10+232”城乡布局结构，可实现40%人口在县城集聚，30%人口在镇区生活，30%人口在农村集中居住。二是个性化设计。委托清华大学、南京大学、省城乡规划院等高水平规划编制单位，按照高起点、高品位和适度超前的标准，对“十三五”期间全县规划建设的100个新型农民集中居住区进行个性化规划，县规委会逐个审议修改，确保每个新型农民集中居住区都沿着生态、美丽、宜居的轨迹成长。在展现“共性美”的基础上，充分挖掘文化习俗等方面的“个性美”。魏集镇湖畔槐园社区在规划设计时，保留了当地种槐的传统，将槐文化与现代景观设计相融合，形成一个完整的景观水系，将整个槐园环绕，取名“湖畔槐园”。三是标准化配置。从满足日常生活需要的角度出发，统筹设计建设路网、绿化、供电、通讯、给排水、污水处理厂、沼气站等公共基础设施，以及社区综合服务中心、超市、村史馆、文体中心、幼儿园、议事堂、卫生室、物业管理中心等公共服务设施，形成了完善的功能布局。从尊重农民群众生产生活习惯的角度出发，统一预留相对集中的“家庭田园”，安置房配套设计农具储藏间和房前花园菜地，保留了农民自给自足的生活习惯。

改革牵引、政策集成，着力破解建设瓶颈制约。一是向改革要空间。把争取空间作为一号工程，以创建全省建设用地“减量化”试点县、省土地执法模范县、省节约集约用地“双提升”进步县为目标，统筹推进黄河故道流域农村土地综合整治、同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整等改革试点工作，清理回收村内老学校、破产企业、废弃池塘等低效闲置用地，最大限度挖掘土地资源。近年来，全县共实施土地综合整治项目8万亩，通过复垦验收新增耕地3.6万亩，争取新增建设用地指标和土地流量指标2.8万亩，为城乡融合发展拓展了空间、提供了支撑。二是向资源要效益。用足用活省级重点帮扶县增减挂钩节余指标省内流转交易政策，全力盘活农村集体建设用地资源，有效缓解了集中居住区建设“钱从哪里来”的难题。2017年通过增减挂钩节余指标和占补平衡指标交易土地6000亩，获得资金30多亿元。以姚集镇高党村为例，老村占地720亩，集中居住区占地220亩，新增耕地500亩，货币化安置78户，新建住宅660户，除去房屋差价，建设成本约为1.17亿元。通过增减挂钩指标省内交易和上级各类政策资金整合，县镇村几乎没有负担，保证了资金投入的可持续性。三是向权能要保障。抓住全国不动产登记窗口联系点、省国土资源厅不动产登记和农房农宅统一登记试点县机遇，制定《关于加强农村宅基地管理推进农村不动产登记工作的实施意见》，重点推进新型农民集中居住区登记发证，为农民住房财产权抵押、增加财产性收入提供保障。印发《关于对自愿退出宅基地进城入镇居民实施优惠政策的通知》，对符合条件的农户给予3万～5万元的奖励，并在户籍、教育、就业等方面提供支持帮助。在梁集镇试点开展“三置换”改革，推动农民以宅基地使用权和住房所有权置换城镇住房，以土地承包经营权置换社会保障，以集体资产所有权置换社区股份合作社股权，实现农民的居住空间向城镇转移、社会身份向市民转型。

精致建设、精细管理，着力提高居民生活品质。一是保障建筑质量。严格履行规划选址、用地审查、项目立项、图纸审查、招投标及竣工验收等工程建设手续，强化工程质量管理。对工程设计、施工队伍、监理单位、材料检测、质量监督、安全生产等各个环节从严要求、从严把关，切实保障安置房建设质量。建立村民代表参与监督机制，定期组织德高望重、有责任心、有一定专业基础的村民观摩施工现场，力求让群众全程知情、全面监督，确保把集中居住区建成民心工程、放心工程、样板工程。目前全县已启动建设农民集中居住区80个，34个已建成上房，7万余人入住新居。二是擦亮生态底色。创新实施垃圾分类处理和再生资源定向回收“两网协同”工程，积极推进城乡环卫一体化保洁、市场化运营，推动镇村环境整治制度化、常态化。目前全县已建成11个再生资源回收站，实现了垃圾减量化、资源节约化的良性循环。大力实施“百村万树”工程，坚持生态化、珍贵化、彩色化、效益化“四化”标准，全力打造 “三横一纵一环”生态走廊。近两年全县累计栽植各类树木1200万株，成片造林栽植面积超过4万亩，相当于“十二五”期间全县成片造林面积的6倍。姚集镇高党村入选“全国美丽乡村示范村”，双沟镇官路社区入选全省唯一“中国最美乡村”。三是创新社会治理。实施村委会领办物业公司管理模式，推动基本公共服务事项向社区便民服务中心下沉。拓展“1+18+400”社会治理体系外延，建立“镇村组户”四级网格治理架构。依托“报纸户户送”“喇叭村村响”工程，传递党委政府声音和身边“正能量”。开展“星级文明户”“美丽家庭”“好婆婆”“好媳妇”评选，激发社区居民见贤思齐、崇德向善的精神自觉和互帮互助的良好风尚。大力弘扬优秀传统文化，全面推进新乡贤文化建设，制定完善村规民约，积极营造健康淳朴的文明乡风。

就业优先、致富为要，着力保障居民稳定生活。一是拓宽增收渠道。大力实施“家门口就业”工程，在集中居住区附近建设1000～1500平方米标准厂房，招引饰品、服装、电子加工等劳动密集型企业入驻，大力发展来料加工、计件加工等产业，为集中居住居民提供充足的就业岗位，让居民在家门口就能实现增收致富。安排部分有劳动能力的老人到物业公司从事保安、保洁工作，有效增加工资性收入。对无劳动能力的低收入农户，通过整合扶贫小额贷款、扶贫资金，因地制宜推广分布式光伏发电、农光互补等光伏扶贫项目，为低收入农户带来分红收益。创新开设扶贫超市、特色街区、特色餐饮及适销对路的特色文化旅游产品，全方位拓展低收入农户增收渠道。二是壮大集体经济。深化农村集体产权制度改革，鼓励村集体积极开辟资产租赁、企业股份、农业开发、生产服务、联合发展等多种发展路径，引导农民以资金、土地、技术、房屋等多种形式入股村级合作社、镇级农业公司，推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，全面提高村集体和农户收入。充分发挥基层党组织强村富民“主心骨”作用，变“支部建在合作社上”为“合作社建在支部里”。成立以村集体为主体的农业合作社，采取“集体合作社+产业+农户”模式，鼓励村集体牵头带领村民共同致富。目前全县已累计成立集体合作社466个，集体经营面积41.3万亩，53个经济薄弱村村均集体收入26万元。三是落实兜底措施。在搬迁安置过程中，对低收入农户给予1万～2万元搬迁补贴，对特别困难家庭实行政府兜底、全额减免搬迁上房费用，老年人和“五保户”统一住进免费老年公寓。将低收入农户全部纳入医疗救助范围，全额代缴医保费用，免除挂号费诊疗费，减免70%检查费，提高10%的大病保险报销标准，切实织牢民生保障网。去年全县为低收入农户代缴医保资金1152万元，增补医疗救助和保险资金2357万元。

高位指挥、上下联动，着力推动各项工作落实。一是建立一个强有力的领导机构。把集中居住区建设作为一把手工程，实行县、镇、村“三级书记”抓集中居住的领导体制。成立高规格的农业现代化建设指挥部，县委、县政府主要负责同志任政委和总指挥，分管负责同志任副总指挥，财政、国土、审计、农委、建设、规划、扶贫等17个职能部门主要负责同志为成员。领导小组下设一办三处，即指挥部办公室、高标准农田规划建设处、集中居住区规划建设处、资金运行处，具体负责规划方案审查、项目审批、进度调度、工作考核、资金保障等，形成高位推动、高位协调的组织架构。二是打造一支会落实的干部队伍。着力提振干部队伍精气神，破旧立新、破繁立简、破虚立实、破安立危，始终引导党员干部“干”字当头、“歇”不下来，打造新时期睢宁精神，镇村党员干部精神面貌焕然一新。用好容错免责机制，旗帜鲜明地为担当者担当、为负责者负责、为干事者撑腰，去年为10名敢闯敢干的村支书容错免责。定期组织现场观摩，推动镇村干部把观摩中的感性认识升华为理性行动，把观摩中的思想触动转化为落实工作的举措激情，切实营造大干快上、比学赶超的发展氛围。三是形成一套立得住的推进机制。把集中居住区建设列入县对镇重点经济工作目标考核和“比学赶超”主题季考，实行定期调度、督查、通报制度。打造县镇两级融资平台体系，积极引入PPP建设运营模式，用好用活社会资本，为项目建设提供资金保障。尊重群众意愿，90%的群众同意、85%的群众签定协议才能启动项目建设；顺应群众意愿，集中居住区房屋以两层为主、多层为辅，最大限度地保留原始庭院结构。突出典型引路，高水平打造向镇区集中居住的“官路模式”和就地集中安置的“高党模式”，组织镇村干部和农民群众现场参观学习，通过成功案例示范和生活品质改善引导群众集中居住，通过典型样板引路和成熟模式推广推动全域集中居住。

睢宁县姚集镇高党村集中居住区

“睢宁方案”让农民幸福感、获得感显著增强

改善了农村面貌。通过推进农民集中居住，农村居住条件明显改善，农民群众搬进了功能齐备、设施完善、服务便捷、生活便利的新型社区，生活品质明显提高，基本实现了“购物在家门、上学不出村、种植有专区、议事有场地”。通过开展“百村万树”工程，农村再现了杨柳依依、绿树成荫的生态美景；通过实施“两网协同”工程，农村垃圾得到了有效处理，社区居民观察并感受到了从“颜值”到“品质”的全新蜕变。

推动了城乡融合。通过引导农民集中居住，促进了城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，全县先后新建改建农村公路1000公里、桥梁350座，新型农村社区全部配套卫生室、幼儿园和微动力污水处理系统，42项基础设施达到省基层基本公共服务功能配置标准。通过土地向规模经营集中、人口向城镇和新型社区集中、产业向园区集中，实现了土地、人口、资金三要素的城乡重构，迸发出解构城乡“二元体制”的巨大能量。2015年以来县城新集聚人口13.9万，镇区新集聚人口9.8万，全县城镇化率三年提高了16个百分点。

提升了农业质效。通过旧村复垦、土地整治，使原来被村庄分割的地块相连成片，为建设高标准农田、推进适度规模经营、优化农业产业结构、提高农业比较效益提供了有利条件，加速了农业现代化进程。近年来全县累计建成高标准农田25万亩，土地规模经营面积达到51.6万亩。集中居住改变了农民传统的耕种习惯，为转变农业发展方式奠定了基础。睢宁县以此为契机，创新“县镇村户”四级农业经营机制，全力打造“11841”新型农业经营联合体（1个县农业公司、18个镇农业公司、400个村集体股份合作社和1万名新型职业农民），目前县农业公司完成注资2.2亿元，镇村农业公司全面运营，已累计培育新型职业农民1262人。

增加了收入水平。村集体通过新增耕地租赁、规模经营种植、门面房出租、物业服务、代办收费、农资代理销售、外出收割植保等，大大增加了集体收入。农户通过土地流转、土地承包经营权入股分红、外出务工、自主创业、到村集体股份合作社和家庭农场打工等，获得了更多的财产性、工资性、经营性收入。去年全县村集体平均收入达到25万元，农村居民人均可支配收入达到15094元、增长9.2%；低收入户人均可支配收入达到6995元、增长30.8%，比苏北五市平均增速高出7.8个百分点，连续两年进入全省扶贫考核第一方阵。□