对我国农产品目标价格制度的思考

丁雅文

摘 要：在传统农业支持保护体系下我国农业发展面临着一系列问题，需要对农业进行市场化改革。本文以新疆棉花为例，探究农产品目标价格政策的出台背景、政策内涵与操作方式，在对新疆棉花目标价格政策进行综合评价后，提出重视基础信息系统建设、完善目标价格制度的实施办法、加强政策立法等政策建议。

关键词：农产品目标价格；新疆棉花；价补分离；市場机制；补贴方式

一、引言

自加入WTO以来，我国建立了最低收购价格政策、临时收储制度和种粮直补、良种补贴、农机购置补贴与农机购置补贴四大补贴制度，这些农业支持政策在一定时期促进了农业生产的发展，我国粮食产量实现十二连增。但是随着国内外经济社会形势的深刻变化，我国农业发展面临诸多问题，这就要求我国政府改革现有的农业支持保护体系，农产品目标价格制度应运而生。

二、我国农产品市场运行面临的问题

1.价格的复杂性与相关方利益诉求的多样性

与一般商品相比，农产品在价格变化上并不具有很强的周期性和规律性，不同时间、不同地点、不同品种以及不同的质量与等级等都是影响农产品价格变动的重要因素。作为农业生产者希望农产品提高价格，这样可以获得更多的生产经营收入；而作为农产品消费者则希望降低农产品价格，优化自己的恩格尔结构，提高生活质量。在农业生产比较效益越来越低的情况下，价格的变动如果影响了农民的收入甚至不足以维持其最基本的生计，他们生产积极性的下降就不可避免。农民生产积极性的下降会导致农业生产规模下降，特别是农民种粮积极性的降低还会引发粮食安全问题。农产品的这些特性客观上要求形成合理的农产品市场价格，优化农产品市场配置，平衡各方的利益诉求。

2.我国农产品市场价格受国际市场影响较大

改革开放以来，我国逐渐开放了我国的国内市场，农产品市场也不例外。国际农产品市场价格的变化很大程度影响着我国农产品市场的价格变化和供求关系。在当前我国农业劳动生产率和农产品质量相对较低的情况下，我国对玉米、小麦、大豆等粮食作物以及其他重要农产品的国际定价权有限，在国际农产品市场上显得比较被动。为了减少国际农产品市场对我国的冲击，防止农产品价格的大幅波动，维护我国农业生产者的基本物质利益，必须制定合理的农产品价格机制来化解这些问题。

3.农产品支持价格政策的不可持续性

我国从2004年开始对主要粮食品种稻谷和小麦实行最低收购价格政策，从2008年开始对主产区玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖实行临时收储制度。虽然这两项制度在稳定农业生产、保障农民收入等方面发挥过积极作用，但政策性收购占据市场主导地位，农产品市场价格严重扭曲。我国对近几年国际农产品价格的大幅波动情况考虑不足，在制度执行上农产品价格只增不减，造成了自2010年起我国所有粮食品种价格全部高于国际市场价格的“价格倒挂”现象和生产量、进口量、库存量“三量齐增”的现象（卢凌霄等，2015）。政府财政负担沉重，农产品生产过剩与结构性矛盾突出，加上WTO等国际组织的压力，要求必须对农产品价格政策进行市场化改革。

三、农产品目标价格的涵义

农产品目标价格制度从本质上来说是一项具有特殊针对性的农业补贴制度或者农产品市场损失补助制度。其基本内容是价补分离，市场定价与政府补贴相结合，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者。我国实行的农产品目标价格可以分为两种基本类型：一是针对农业生产者的生产目标价格，这种补贴实质上是一种针对生产者“有劳而获和因劳而获”的劳动报酬补助；二是针对农产品消费者的消费目标价格，这种补贴实质上是针对消费者“无劳而获”和低收入群体“因贫而获”的市场损失补助。这项制度充分搭建了农业生产者与消费者，普通消费者与低收入群体之间的利益平衡渠道，从这个意义上来看农产品目标价格制度是我国探索农产品价格机制改革的一大进步。

四、我国农产品目标价格制度的相关探索——以新疆棉花为例

2014年中央“一号文件”提出要完善粮食等重要农产品价格形成机制。目前我国农产品目标价格制度还处于试点阶段，试点的农产品涉及棉花、大豆、生猪、绿菜叶、水稻等多种农产品。农产品目标价格制度试点的有序展开为我国调整优化农产品价格形成机制开辟了新的思路，本文将以新疆棉花目标价格为例具体阐述农产品目标价格的运行机制。

1.政策出台背景

新疆作为我国棉花的主产区，棉花种植收入在农民收入中占很大比重，推进棉花目标价格制度改革对新疆甚至全国棉产区意义重大。资料显示，新疆原棉产值超过700亿元，占全区农业产值的50%左右，农民人均纯收入35%来自植棉收入，主产区更占到50%-70%。棉花作为一种大宗农产品，其价格变动不仅受国内市场的影响，而且受国际市场的影响。国际石油价格下跌、世界经济的不景气等原因共同导致了近年来国际市场上棉花价格的一路走低，而我国临时收储的棉花价格远远高于进口棉。为减少生产成本，国内的纺织企业更倾向购买质优价廉的进口棉。为保护棉农的种植收益，国家进一步加大收储棉花的力度，国家收储压力不断增大。棉花临时收储制度并不能从根本上解决棉花滞销问题，唯有改变对农民的保护机制，使棉花重新回归市场定价机制，才能从根本上摆脱困境。

2.新疆棉花目标价格改革的具体做法

新疆棉花目标价格改革试点于2014年正式启动，经国务院批准，确定2014年棉花目标价格为每吨19800元，取消临时收储政策，生产者按照市场价格出售棉花。国家预先提供一个“参考价格”来指导农民调节棉花种植规模；棉花交易价格由买卖双方协商，将棉花价格交给市场决定。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价和种植面积、产量、销售量等因素对试点地区的生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时则不发放补贴（冯海发，2014）。

3.新疆棉花目标价格制度的特点

（1）合理定性

该制度作为一项“农产品市场损失补助制度”，以棉花生产者发生市场损失作为补贴的前提，而是否补贴以及补贴多少与棉花种植面积、交售籽棉量以及种植品种等方面挂钩，而且能够享受补贴的农民也有特定的条件。

与以往按面积发放的挂钩补贴不同，棉花目标价格补贴要综合考虑诸多因素，不僅仅是种植面积，而且还有产量、销售量等。以往的补贴政策数额相对固定，只增不减，而目标价格补贴因为以市场发挥在价格调控中的决定性作用而变得不确定起来，农民不再是年年有补贴。

（2）尊重差异

新疆维吾尔自治区的棉花种植方式是大量分散经营的小农户和少量大农户以及各种农场的结合，而新疆生产建设兵团则以团场为生产中心。由此在具体方案制订上要兼顾不同的生产模式，实行既有内在一致性又有一定差异性的多种方案。比如在自治区内划分基本农户和农业生产经营单位，在兵团内基本就不需要区分。

五、对现行农产品目标价格制度的总体评价

我国农产品目标价格制度的探索内容丰富，虽然棉花、大豆、生猪等农产品各有不同的特性，政策执行上也采取了差异化的办法，但是该制度的总体思路是一致的。因此本文将从总体上对现行的目标价格制度做出评价。

1.进步创新

（1）市场机制的作用得到进一步的发挥

实行农产品目标价格制度后，政府的强力干预大幅取消，农产品价位回归市场正常的价格状态，这将产生两方面的帕累托改进：一是促进农业生产效率提高。把农产品价格交给市场决定，同质农产品市场上生产者之间的激烈竞争就不可避免，这就倒逼农业生产者提高农业生产率，淘汰低质量、低水平的农业生产经营模式，促进农业资源的配置效率的提高。二是促进下游产业的发展。将棉花临时收储制度变为目标价格补贴后，可缓解国内外棉花价差较大的情况（柳苏芸等，2015），进而降低企业生产经营成本，促进产业结构调整。

（2）创新了利益平衡的新机制

相对之前的农业补贴政策所采取的“全面撒网”的补助方式，农产品目标价格在补贴对象上准确抓住了农业生产者与农产品消费者这一对矛盾统一体，而目标价格制度则很好的兼顾了这一对矛盾体的利益分配。一方面消费者从市场上获得农产品消费价格的好处，消费者福利增加；另一方面，农业生产者从转移支付中得到损失补助，农业生产经营风险大大下降。

（3）维护了农产品市场的相对稳定

必须注意的是农产品目标价格制度是针对关心国计民生和社会安全的棉花、粮食、生猪等农产品。农产品需求价格弹性小，容易引发“谷贱伤农”的增产减收问题。目标价格的实施符合劳动价值论的理论原则，极大的降低了农业经营的风险，激发了农业生产的积极性，这对稳定整个农业发展、维护我国的粮食安全起着非常重要的作用。

2.存在的问题

（1）制度配套措施不完善

实行目标价格制度并不意味着完全交给市场，要考虑到市场失灵的情况。世界上并不存在一个完美无瑕的制度，要想让制度发挥最大功效，就需要实施相应的配套措施。比如目标价格制度核心是解决农产品交易利益分配不均的问题，但并不能解决农产品物流中转失灵的问题。农业基础设施不完善、农产品流通物流体系不健全，目标价格制度的实施就存在着一定的障碍。

（2）对补贴峰值和财政风险缺乏考虑

政府不是社会的生产者，其主要收入渠道就是税收，因此政府的财力是有限的，为了保证政府功能的有效发挥，必须合理平衡政府总支出和实际补贴支出之间的比例关系。而农产品市场价格具有不确定性，在当前目标价格制度未规定补贴峰值的情况下，补贴的数量也就有不确定性，这就加大了政府的财政风险。而且我国加入WTO后承诺遵守黄箱政策的补贴要求（朱满德等，2015），如果不对补贴峰值加以规定很可能就会违背国际农产品贸易规则协定，使我国在农产品国际市场上更加被动。

六、对农产品目标价格制度的相关建议

1.重视基础数据建设，并将数据规范化、电子化管理

系统的基础数据是进行科学决策和有效管理的基础。有关部门应建立完善农业基础信息系统，在推进土地确权的基础上做好农户的土地承包面积、种植品种与产量等情况统计，以提高国家农业政策的科学性与有效性。此外，基础数据的建设、管理、运营本身是有成本的，因此必须对数据进行规范化、电子化管理，提高决策效率和科学性。

2.完善农产品目标价格政策的实施办法

从各国农业政策实践来看，确定合理的目标价格水平需要遵循合理补偿成本、保障收益，根据质量与供求确定品质差价与等级差价等原则（田聪颖等，2016）。就棉花目标价格补贴政策而言，对补贴峰值、补贴对象范围的界定需要进一步明确，否则政策执行的效果会大打折扣。

3.将现行的政策性文件逐步转化为法律文件

虽然现在目标价格制度还处于试点阶段，制度本身也不成熟，但是有必要对其进行法律化的改造。目前社会上有些人利用目标价格制度的漏洞做一些损农害农、投机寻租的事情，严重影响了政策执行的效果。应当依法建立相应的法律，将责任确权到人，依法追究法律责任，净化政策实施的环境。

参考文献：

[1]冯海发.对建立我国粮食目标价格制度的思考[J].农业经济问题，2014（8）：4-6.

[2]卢凌宵，刘慧，秦富，赵一夫.我国农产品目标价格补贴试点研究[J].农业经济问题，2015，36（07）：46-51+111.

[3]朱满德，程国强.中国农业的黄箱政策支持水平评估：源于WTO规则一致性[J].改革，2015（5）：58-66.

[4]柳苏芸，韩一军，李雪.中国农产品目标价格补贴政策效应分析--以大豆和棉花为例[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2015（10）：34-39.

[5]田聪颖，肖海峰.农产品目标价格补贴政策的国际比较与启示[J].经济纵横，2016（01）：123-128.