从全国林改第一县看集体林权制度改革

胡 熠

我国农村集体林地占全国林地面积的63.65%，涉及4亿多农民。农村集体林地不仅是国家重要的生态屏障，也是林区农民赖于生存发展的生产生活资料。2001年发端于福建武平县的集体林权制度改革(本文有些地方简称林改)，被誉为“继家庭联产承包责任制后，中国农村又一场伟大革命”。从落实“四权”到“三个率先”再到“三个统一”，武平县为全国林改起到了探路子、树典型、作示范的重要作用，被誉为全国林改第一县。我国农村集体林权制度改革和其他改革一样，先由试点地区“摸着石头过河”，后经政府肯定并加以复制推广。因此，有必要对武平县林改进行调查，总结其经验，并探索我国集体林权制度的改革走向。

一、集体林权制度改革的缘起

新中国成立到20世纪末，我国集体林权制度改革经过四个阶段：即土改时期实行“分山分林到户”；农业合作化时期实行“山林入社”；人民公社时期实行“山林集体所有、统一经营”；改革开放初期实行“林业三定”方案，即稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制。然而，随着我国社会主义市场经济体制的深入发展，传统计划体制下形成的集体林经营制度越来越不适应时代的发展要求，林区普遍存在产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，农民收益水平低，严重制约了林业生产力的发展，迫切需要进行集体林权制度改革。

地处闽粤赣三省结合部的武平县，是我国南方集体林区县和福建省重点林业县，也是典型的“八山一水一分田”的山区县。该县林业用地面积占全县土地面积的82.3%，有林地面积占全县土地面积的79.7%，人口总数中约有90%人口与林业发生关联。林业发展的好坏直接影响武平老百姓的生计。21世纪之初，武平县和全国大小林区一样，由于山林权属不清、界址不明等原因，纠纷不断，林业发展面临“乱砍滥伐难制止、林火扑救难动员、造林育林难投入、林业产业难发展、望着青山难收益”等“五大难题”。

“问题和解决问题的手段同时产生。”2001年4月，武平县委、县政府清醒地意识到“要换发证必须先明晰产权”。“五难难题”的根源在集体林权制度。2001年6月，在捷文村开展“分山到户”的试点工作。2002年4月12日，武平县召开集体林权制度改革工作试点动员大会，出台《关于深化集体林地、林木产权制度改革的意见》，明确以明晰产权作为改革的切入点和突破口。在这之前，1999年7月龙岩市林委在给市人大的专题报告中提及“林权改革”。这份报告成了武平县开展集体林权制度改革的唯一依据。在既没有上级授权，更没其他地方经验可借鉴的情况下，武平县委、县政府顶着巨大压力推进全县的林改工作。2002年6月21日，时任福建省省长习近平同志到闽西调研时，充分肯定了武平县林改工作，指出“集体林权制度改革要像家庭联产承包责任制那样从山下转向山上”，并作出“林改的方向是对的，要脚踏实地向前推进，让老百姓真正受益”的重要指示。尔后，武平县根据指示大胆探索，推进以落实“四权”(明晰林地使用权、放活经营权、落实处置权、保障收益权)为主要内容的集体林权制度改革，做到“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”。2003年4月，福建省政府正式下发《关于推进集体林权制度改革的意见》，推动福建在全国率先开展集体林权制度改革。至2005年底，福建省基本完成明晰产权的主体改革任务。2008年6月，中共中央、国务院在总结福建等地林改经验的基础上出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，集体林权制度改革由福建向全国辅开，开启了我国林业发展的新篇章。

二、集体林权制度改革的纵深发展

2001年实行“分山到户”后，武平县开展林业分类经营。在管严生态公益林、天然商品林、重点生态区位商品林的同时，放活一般商品林经营权，允许林农以承包、租赁、股份合作、转让等形式经营商品林，依法自主决定经营方向和经营模式，大力扶持发展多元经营主体，推动转型发展，让林农从改革中获得收益。然而，在林业经营中，林农普遍面临贷款难、融资难、林业经营投资回报慢等问题，武平县政府持续推动林改向纵深发展，在全国开展“三个率先”改革。

1.率先开展林权抵押贷款，创新投融资机制。2005年，武平县林业局成立了林权贷款担保公司；2013年，武平县林业局成立了林权收储担保中心，在全国率先开展林权直接抵押贷款。林权贷款担保公司具有林木资产评估、林权流转等多项中介服务功能。在林权贷款发生风险后，担保公司可以将被抵押的林权进行收储，通过采伐或再次流转实现林木资产变现，构建起集“评估、收储、担保、流转、贷款”五位一体的林业金融服务平台，破解林农面临评估难、担保难、收储难、流转难、贷款难的问题，在金融机构、企业、林农之间架起通畅桥梁。2017年7月，武平县又在全国率先推出“普惠金融·惠林卡”金融新产品，拓展林业贷款的范围，解决了林业发展的资金瓶颈问题。

2.率先探索“借林”扶贫模式，创新收益机制。武平县以“国家林下经济示范基地”建设为抓手，聚焦林下经济、生态旅游和林产品精深加工三大产业扶贫模式，通过“政府引导、种养结合，创建基地、培育特色，拓宽路子、精准到户”，建立政府、企业和农民等林下经济的多元化投入机制，实现“不砍树也致富”。同时，武平县创新激励性扶贫模式，依靠百香果或者象洞鸡等优良品种，在扶贫项目支持中引入激励机制，让符合条件的贫困对象竞争择优上岗，在实施效果考评中引入优胜劣汰机制，引导贫困户掌握一门技术，增加人力资本，增强脱贫致富能力。2016年，武平县扶贫办荣获“全国扶贫系统先进集体”称号，成为福建省唯一获此殊荣的单位。

3.率先开展商品林赎买改革，创新生态产品价值实现机制。早在2009年，武平县就开展重点生态区位商品林赎买工作，政府将县城饮用水源捷文水库周边约2 467万平方米商品林纳入重点区位林，每年向林农支付租金，形成长效的生态补偿机制。2015年，武平县全面启动了重点生态区位商品林赎买试点工作，并被列为全省首批重点生态区位商品林赎买试点县。截至2017年3月，武平全县共完成重点生态区位商品林赎买面积约267万平方米，签订合同6份；完成重点生态区位商品林租赁面积约1 016万平方米，签订租赁合同82份，有效化解了重点生态区位商品林保护与林农利益的矛盾。

以集体林权制度改革为突破口的农村生产关系的变革，让林业资源转变成可以增殖的资产、转化成可带来利润回报的生态资本，促进了生态效益、经济效益和社会效益的有机统一，调动了广大林农爱林护林的积极性。2016年，武平县造林面积达5万平方米，超过林改前25年总和，森林覆盖率达79.7%；农村居民人均可支配收入增加11 993元，农民人均林业纯收入3 560元，比2001年增加8.8倍。林改这一个关键齿轮的变革，推动其他相关领域的改革，促进了武平县域经济发展和社会事业的巨大进步，显著提高了人民群众的获得感、幸福感和安全感。

三、深化集体林权制度改革的展望

我国农村集体林权制度改革的精髓在于尊重农民的愿望和利益，尊重农民的首创精神，找到国家利益与农民利益的均衡点，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一。森林是陆域生态系统的主体，具有涵养水源、防风固沙、固碳释氧等多种功能，习近平同志形象地指出“森林是水库、钱库、粮库”，并深刻地认识利益关系在林业改革中的核心地位。他曾经与福建省林业厅同志说：“我们干林业，很多人只见林，不见人。但林是人种出来的，人对林的关注、感受、利益关联却往往被忽略。”改革没有完成时，只有进行时。当前我国农村集体林权制度改革的基本方向是，在坚持集体林地所有权性质不变和提供森林生态服务为主的前提下，深化体制机制改革，努力提高林农收入。

1.深化林业经营体制改革。推广林业发展的PPP模式，大力支持社会资本投入林业，培育家庭林场、股份制林场、行业合作组织等新型经营主体，促进林业集约经营、适度规模经营，提高林业经营效益。推行在保障村集体、林农林权收益基础上逐年递增收益的“保底+递增”“集体资金+民间资本参股”等林改模式。鼓励林农将林地、树木等森林资源租赁给林业企业，或者以林地、林木折价入股，形成“企业+基地+林农”的合作模式。建议适当放宽商品林采伐期限，增加林农经济效益。稳步推进林权信息建设，推进林业资源信息共享。

2.深化林权流转机制改革。在明晰产权基础上放活生产经营。积极探索转包、出租、入股等方式，鼓励集权林地经营权和林木所有权的流转，扩大林地经营流转规模。支持推进林地承包权和经营权分离，推进林权分置再创新，切实保护林农的实际利益。持续完善林业要素市场。因地制宜开展多种形式的重点区位商品林赎买机制，探索长期租赁、合同管理方式；签订10年以上中长期协议，政府每年支付租金，是农民比较接受的公私合作方式。建立天然阔叶林、人工用材林、经济林、毛竹林等分类补偿机制。

3.深化林业金融体制改革。持续探索创新林业金融产品和贷款模式。完善林权流转中介服务体系，扩大集体林权抵押率，减免林权证抵押登记费用，将林权抵押登记按照林权登记的宗地收费改为按照贷款笔数收费，减少企业和农民林权抵押的交易成本。鉴于林业投资收益期限较长、风险较大的特点，金融部门对林业发展实行长期限(10年以上)低利息、灵活便捷的信贷扶持政策，对林权抵押贷款工作开展比较好的国家贫困县给予专项资金扶持。