新时代优化党外干部成长路径探讨

吴美满

(福建江夏学院工商管理学院，福建福州350108)

一、新时代优化党外干部成长路径的意义

党外干部亦称非中共党员干部，特指不具有中国共产党党员身份的干部，如干部队伍中的民主党派成员、无党派代表人士等，是干部队伍的重要组成部分。在新时代中国特色社会主义建设中，党外优秀人才依然是执政兴国不可或缺的力量，培养选拔党外干部是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商基本政治制度、巩固和发展最广泛的爱国统一战线的内在要求。在全面建设社会主义现代化国家的过程中，关注党外干部的成长，探索并优化党外干部成长的路径具有重要的意义。

(一)有利于充分发挥中国特色社会主义政治制度的优势

十九大报告指出，“必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”[1]22。中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度是中国特色会主义的基本政党制度，“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[1]37政党协商是协商民主的重要内容，而政党协商的核心是共产党人和党外干部进行协商。因此，党外干部的政治素养、专业素养以及健康成长对提高协商民主的质量、效率和实效有很大的作用。正因为如此，中国共产党历来高度重视党外干部队伍建设，这是中国共产党治国理政的政治优势，也体现了中国特色社会主义政治制度的优势。新时代要充分发挥社会主义协商民主的重要作用，就得充分重视党外干部作用的发挥和党外干部的健康成长。

(二)有利于为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供人才支撑

党的十九大提出了实现中华民族伟大复兴的梦想。实现伟大梦想，必须要有足够的人才支撑。在实现中华民族伟大复兴的路上存在很多挑战，而“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”，需要“聚天下英才而用之，加快建设人才强国”，需要“把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才聚集到党和人民的伟大奋斗中来”。党外干部往往是现代化建设中各领域的精英，学历层次高、专业技术能力强，在群众中有较高的威信，能够忠诚地跟着中国共产党走。相关制度也规定，符合条件的民主党派和无党派人士，经过考核，可以进入人大、政府、政协、司法机关等国家机关担任相应的领导职务，在工作中拥有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。这些举措调动了党外优秀人才的积极性、主动性和创造性，一方面有利于将他们不断地聚集到实现中华民族伟大复兴的事业之中，另一方面也优化了干部队伍结构，为实现中国梦提供更坚实的人才支撑。

(三)有利于巩固党的执政基础和扩大党的群众基础

新时期也是世界大发展大变革时期，和平发展是主流，国际动荡也很明显。同时，境外敌对势力仍不断对我国进行西化、分化，从政党、民族、宗教等多个领域进行渗透和破坏。而新时期我国发展机遇期与矛盾凸显期交织，在迎来更多发展机会的同时，社会矛盾与社会冲突也可能以新的方式不断显现。党外干部在群众中具有较高威信，其所在的民主党派多年来和共产党早已形成“肝胆相照、荣辱与共”的关系。所以，党外干部的成长不但有利于巩固党的执政基础，还会扩大党的群众基础，在面对群众诉求、强化民主监督、缓和社会矛盾等方面，将发挥不可或缺的作用。

二、党外干部成长面临的主要问题

(一)成长路径相对单一

新一代党外干部主要是以科学技术、文化教育、医药卫生界的中、高级知识分子为主，通常具有学历高、专业知识丰富等特点。目前，党外干部成长路径主要有以下四种类型：一是行政机关成长路径，即学校毕业后，通过招考或选调等渠道进入行政机关工作，逐级晋升成长为领导干部。[2]二是高校成长路径，指的是在高等院校从事教学、科研或其他技术工作，逐级晋升，成为单位管理干部，然后转入行政机关担任领导职务。从目前的情况看，通过大学路径晋升的党外领导干部，在党外干部中所占比例较大。三是研究机构成长路径，指的是在科研机构从事科研工作，逐级晋升，成为管理干部，继而担任民主党派领导职务。四是国有企业成长路径，指的是在国有企业工作，逐级晋升，成为高级管理干部，而后转入行政机关担任管理干部。这部分党外干部主要是国有企业中层以上党外管理干部，数量较少。以上四种党外干部成长路径中，高校成长路径占比最高，在60%以上。这说明党外干部成长路径相对比较单一，且高等院校成为培养党外领导干部最主要的路径。这条路径确实实现了专业化和知识化干部人事制度改革的目的，通过该路径成长起来的党外干部给高层决策带来更多的新鲜血液，使公共政策的理性程度逐步提高，但也使一些从事专业技术工作的党外干部，在转入行政工作后，过于理论化、机械化，难以适应并融入“行政环境”。因此，在党外干部的成长阶段，必须对其进行有意识的培养锻炼，使其适应新时代新形势对领导干部各种能力的要求。

(二)对成长路径认识存在局限性

谈起党外干部成长，大多数干部群众第一反应是提拔或重用，关注的重点在职务和级别的晋升，狭义地理解党外干部成长规律，把职级晋升当成党外干部成长的唯一路径。其实，专业技术职称的晋升也是党外干部成长的重要路径，因为很大一部分党外干部是医院、学校、科研单位等事业单位的学术带头人和领军人物，他们偏爱专业技术工作，在本职工作中钻研业务、精益求精，追求在专业领域取得突出成就，体现自身成长。当然，可以突破传统思维框架，通过人大代表、政协委员、特约监督员等政治安排，或通过聘任专业技术职称，全方位多渠道参政议政、参与民主监督和政治协商，围绕经济社会发展建言献策、提供社会服务，为民办事、为社会作贡献，把成长目标放在实现人生价值这个最高层面上。

(三)选拔任用存在政策误区

当前，党外干部选任过程主要存在两个误区，即认为没人才可用和为用而用。一是认为党外没有人才，以“逐步配备”“争取配备”“尽可能配备”“有一定数量”“加大力度”等弹性措施来落实政策要求，表现为实职和行政正职安排少。按照《中国共产党统一战线工作条例(试行)》的实施细则规定，“设区市政府应当有三分之一以上工作部门配党外领导干部，县级参照执行”[3]，但从目前情况看，很多地区都达不到配备的比例要求。二是为用而用，为落实政策和完成任务，将党外专业人才调配来负责行政管理，不考虑党外干部的专业特长，党外干部的优势和主观能动性未能得到充分发挥。此外，“把一部分优秀人才留在党外”存在宏观政策要求明确与微观措施保障空缺的矛盾。新中国成立后，特别是20世纪80年代以来，中央有关文件和政策不断强调这项要求，2006年中发15号文件和2012年中发4号文件都进行了重申，2015年习近平同志在中央统战工作会议上也再次强调这项要求。但由于中央的要求是总体、宏观和原则性的，在具体实践中还需要更多的细化保障措施。例如，如何科学合理设置留在党外时限及考察使用步骤，如何规范党外人才入党审批程序，如何建立和完善科学培养和使用机制，如何建立健全党外优秀人才的管理机制，如何规范高校优秀学生、选调生和体制内优秀年轻干部中非中共党员的占比等都需要进一步明确细化。

(四)选任培养的机制不完善

一是发现选拔党外干部受限。有些基层党组织争留人才，把已纳入民主党派培养范围的无党派人才吸收加入中国共产党组织，使优秀人才留在党外的空间变窄。二是党外后备干部存量不足，培养机制不健全。比如有的省份在实施细则中规定，各级后备干部队伍，党外干部一般应当占15%以上，但实际上达不到这个比例，有些单位和地区甚至达不到要求的一半。各级民主党派也没有规范制度明确后备干部的培养，更谈不上具体的方法和措施。三是党外领导干部配备受职数限制。基层党组织中许多党员干部包括党员领导干部，对统一战线和多党合作制度缺乏基本知识，对党外人才政策不知晓，不能担负起发现和推荐党外人才的职责。有些地方高校党委委员职数设置也没有充分考虑行政领导班子中的党外干部因素，如有的高校7个职数中安排书记、校长、副书记、纪委书记及3名副校长，以党外副校长配备需另外增加校领导职数为由没有配备。[4]由于基层党组织认识不足，造成实职安排不够，统战政策难以全部落实。

(五)培训锻炼的力度不够

从总体看，党外干部大多为专业技术型人才，他们思想活跃、创新能力较强，但也存在着基层经历和行政经验不足等问题。他们工作经历相对单一，经验阅历欠缺，任职单位集中在“科教文卫体”，而且实职和正职少，轮岗交流少，重要岗位更少。[5]有些单位不支持党外干部挂职锻炼、参加业务培训和实践锻炼，从这些岗位直接提任的领导干部，往往缺乏行政领导岗位的经验积累和实践磨炼。随着科技的进步、知识的更新，许多党外干部由于缺乏继续充电和学习深造的机会，原有的知识结构和知识容量跟不上新形势、新任务的要求，缺乏发展后劲。此外，作为党外人才培训基地的社会主义学院，在教学方式和课程设置方面与党外干部的成长需求也存在一定的差距。

三、优化党外干部成长路径的建议

(一)转变思路：用“五大发展理念”推进党外干部工作

党的十九大报告鲜明指出中国特色社会主义进入了新时代，并将“坚持新发展理念”作为中国特色社会主义的基本方略之一。用“五大发展理念”来指导党外干部工作是全面贯彻新发展理念的具体行动。一是以创新理念完善党外干部成长体制。党中央提出创新驱动发展的理念，不只是强调技术创新，更重要的是要进行制度创新、体制创新和理念创新。创新理念给党的干部工作带来新的思路，这就要求各级党政干部要摆正思想，不能把党外干部的使用作为一种“政治需要”和“政治安排”[6]，要做到根据工作需要，把新理念注入到干部的举荐选拔、培训任用和审核考察三个阶段，以创新的思维确定举荐主体和选拔对象，打破身份及行业的界限，公开举荐选拔过程，凝聚社会共识。对任用干部的培训，要打破老观念，建立行之有效的现场教学基地，设置符合党外干部能力培养的课程体系，同时拓宽培训交流领域，增加交流锻炼的机会。二是用协调的理念处理多元主体关系。党外干部的成长需要多元主体的介入和协同，如何处理好发展过程中各主体、各领域间的不平衡问题，要求各级领导要统筹兼顾、协同发展。坚持中国共产党领导的多党合作制度是我国的政治体制，各党派必须始终坚持以人民为中心，保持价值取向和共同利益相一致，维系良好的政治生态。因此，需要党内、党外、统战部门、组织部门进行横向协调，也需要上级部门和下级部门进行纵向协调，才能处理好党外干部在各地域、多主体、多层次的问题，使党外干部的成长路径更为顺畅。三是用绿色理念赋予干部历史使命。绿色发展理念提出的目的是为了可持续发展，它需要不同领域、不同主体共同贯彻执行。党外干部作为干部的一个群体，聚集着大量的高级知识分子，应该创造条件，让其发挥自身独特的优势，为人民谋福利。四是用开放理念拓展成长空间。应用开放理念，做到“引进来”与“走出去”，搭建国内交流平台，并借鉴党内干部成长经验，将平台延伸到国际市场，求同存异、兼收并容，促成内外联动。五是用共享理念促使成果释放。很多党外干部是某一个领域的专业技术人员，加入政府公务人员队伍后，他们运用专业技能促进社会体系的良好运转和新陈代谢，同时，作为一个政治群体，按照政治原则和法律规范，对执政当局进行有益的监督，这有利于促进政治生态的建设，也有利于社会治理体系的良性运作。

(二)完善制度：健全党外干部的选拔培养机制

一是健全组织领导机制。各级党委在制定人才和干部队伍建设的总体规划时，应把党外干部队伍建设与党内干部通盘考虑，加强党委、组织部门、统战部门和党外干部所在的民主党派、单位之间的沟通配合，形成良好的动态管理模式，促进党外干部的成长。二是健全灵活的选拔机制。从源头上增加党外干部的储备量，在每年录用的选调生中，提高非中共党员的比率；同时，要强化高校统战部门的责任意识，注重培养党外优秀学生，并给予优先推荐。三是健全教育培训机制。落实党外干部教育培训工作责任，确保培训时间和培训经费。将党外干部培训任务的落实情况纳入单位考核内容，与党内干部培训一样，将培训经费纳入财政预算。发挥社会主义学院等培训基地的作用，突出“专业、小型、短期”，采取“菜单式”教学、“大讲堂”辅导等形式，邀请高层次专家、学者授课，加强行政管理能力培训，提高党外干部的综合素质，兼顾政治引导和干部业务培训，鼓励党外干部以进修、研讨、调研等多种方式，提升学历层次和业务水平。四是搞活实践锻炼机制。首先是挂职锻炼。挂职可以下派，也可以上挂或者横挂。挂职单位可以在不同地区、不同部门，也可以到国有企业、高等院校，甚至到有代表性的民营企业；挂职时限可根据实际情况来定，挂职期满可回原单位，也可就地任职等。其次是选派到环境艰苦的地方磨炼。根据党外干部不同的经历和特点，有意识地将他们放到急难险重的环境磨炼，比如选派一些优秀党外干部参加重大项目工程、招商引资、征地拆迁等一线工作。再次是交流轮岗。在省直单位之间、市直单位之间、县(市、区)级单位之间、县级部门之间进行交流轮岗，通过多岗位锻炼，丰富党外干部的工作阅历，提升领导干部必备的能力。[7]五是形成竞争有序、不拘一格的任用机制。培养干部的目的就是使用，而干部的使用也是更高一层次的培养。党外干部的使用，同样必须遵循干部成长规律，既要严格按照标准和条件，不能为用而用，又要避免求全责备，实现科学安排、合理使用、发挥潜力。在实际的干部调配工作中，应在各级政府部门、司法机关、高等院校等配备党外领导干部，落实好实职安排，积极推荐他们担任各级人大代表、政协委员和特约人员，发挥他们在参政议政、民主监督中的作用；同时，应疏通专业技术职称聘任渠道，对基层一线的学术带头人、领军人物，要突破传统思维和论资排辈的限制，创造条件，做到人尽其才，让他们脱颖而出。

(三)拓宽举荐渠道，充分发挥统战作用

在党外干部队伍的选拔过程中，党委要充分重视并发挥好统战部门的作用。一是树立“三个意识”。各级党委特别是主要领导要充分重视，站在统一战线的高度，树立助推党外干部成长的政治意识，认识党外干部选拔、培养和任用的政治意义；要树立助推党外干部成长的责任意识和紧迫意识，充分发挥党外干部在新时代中国特色社会主义建设中的作用。二是统战部门要发挥举荐人才的作用。统战部门要及时发现、掌握和储备党外人才，加大力度培养党外干部，并把握时机积极推荐。越早培养起来的党外干部在政治意识、理论素养、从政经验和个人的综合能力上越能够与其身份相“匹配”，更能够实现有质量有高度有深度有广度的“政治协商”[8]。有的地方在党外干部的使用上出现“无人可选”的情况，其原因是没有“早发现、早培养”。三是统战部门要开辟渠道汇集党外干部信息。各级统战部门要拓宽视野、开辟渠道做好发现和储备人才工作；通过规模培训，不断提高党外干部的政治意识和理论素养；通过轮岗挂职，丰富党外干部的工作经验，提高领导能力。四是统战部门要提前部署，避免“突击入党”现象。在党外干部的成长过程中，要充分尊重民主党派组织的培养意图和培养方向，在干部培养任用上如果要突出其党外干部身份，必须要考虑其在民主党派或群众中的影响力和号召力，提前培养，为其成长路径做好安排，而不能搞“突击入党”。

(四)营造爱护关心、积极宽松的成长环境

党外干部也是党的干部，同党内干部一样，是社会主义现代化建设的生力军。党外干部成长路径的优化，一方面要坚持从各条战线、复杂环境、艰苦岗位、关键时刻发现，另一方面还要做好党外干部良好成长环境的营造。一是党委要高度重视。要通过递进式培养，压担子、多磨炼，营造有利于党外干部脱颖而出的政治和政策环境。二是做好党外干部的思想教育和政治建设工作，突出政治意识的培养，同时加强民主党派章程、理想信念、廉政等教育，营造党外干部积极进取的思想环境。三是加强对党外干部的动态管理和跟踪指导。按照“政治上一视同仁，工作上放手使用，生活上关心照顾”[9]的工作原则，加强监督，进行动态管理，让党外干部健康成长。