宁夏政府法律顾问制度实施问题研究

薛小蕙

(华东政法大学法律学院，上海200042)

在当前依法治国、建设法治政府的大背景之下，政府法律顾问制度的建立和完善成为彰显政府法治建设水平的一个重要试金石。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“积极推行政府法律顾问制度”；中共中央办公厅和国务院办公厅在2016年联合印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》中进一步提出：“建立以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍。”以政策为指引，各地各级政府及其工作部门开始积极地建立和完善政府法律顾问制度。在学术界，学者们对该制度也有诸多论述：有学者在政府法律顾问制度尚未得到国家层面的总体规划和顶层设计之前，便已经提出普遍建立政府法律顾问制度的思路[1]；有学者着重从政府法律顾问的价值定位出发，衍生出其功能维度[2]；更多学者是从实务角度，对政府法律顾问的选聘、保障、激励等问题进行探讨[3]，剖析该制度现存的问题并提出解决路径。本文以宁夏回族自治区(本文其他处简称“宁夏”)政府法律顾问制度实施作为研究主题，结合西部地区实际，并借鉴中国东部地区的有效经验，对完善宁夏政府法律顾问制度提出相关路径选择。

一、宁夏政府法律顾问制度的运作实践

宁夏作为中国西北部省份之一，历来就十分重视政府法律顾问工作。政府法律顾问制度在法治宁夏的建设中发挥了重要作用，并取得了一定成效。

(一)宏观角度：力求规范管理，助力政府法治建设

1.将政府法律顾问制度纳入法治政府建设轨道。在党的十八届四中全会要求“普遍建立政府法律顾问制度”之前，宁夏的政府法律顾问只存在于自治区、市、县三层政府机构，整体上发展不规范。2007年，宁夏政府印发了《关于加强政府法律顾问工作的通知》，并颁布《宁夏回族自治区政府法律顾问工作规则》[注]该规则在2015年被新的《宁夏回族自治区政府法律顾问工作规则》(政办发〔2015〕35号)所替代。，从宏观角度对政府法律顾问工作作出相关规定。2009年，宁夏政府针对市、县(市、区)政府依法行政工作相对比较薄弱、整体水平不高的情况，在同年7月颁布了《宁夏回族自治区人民政府办公厅关于加强市县(市区)政府法律顾问工作的实施意见》，该意见结合宁夏地区实际，确定了建立首批政府法律顾问室的试点市、县(市、区)，包括银川市、石嘴山市、吴忠市、彭阳县、盐池县和大武口区等。这两份文件是宁夏政府第一次专门针对规范政府法律顾问制度颁布的规范性文件，为宁夏政府法律顾问制度由不规范走向规范化管理奠定了基础，并正式将政府法律顾问制度纳入法治政府建设的轨道。

2.对政府法律顾问制度进行规范化管理。2014年，党的十八届四中全会提出要“普遍建立政府法律顾问制度”。在此大背景之下，2015年宁夏政府发布了新的《宁夏回族自治区政府法律顾问工作规则》(后文简称《工作规则》)，该规则对政府法律顾问的职责、选聘条件、选聘程序和期限、履职方式等内容进行详细的规定，并创新性地规定了政府法律顾问的“提前参与”制度，为地方政府选聘法律顾问提供了法律依据和法律保障；2016年5月，宁夏政府法制办、司法厅和财政厅又联合出台《政府购买法律服务暂行办法》。这两个文件的出台，标志着宁夏政府法律顾问制度进入规范管理阶段。实践中，政府法律顾问在为宁夏政府重大战略决策提供法律服务保障方面的成绩也十分突出。如为宁夏政府与阿曼、迪拜和世界贸促会等国家和机构的战略合作、与央企的合作协议、黄河金岸的投资协议等重大事项提供法律意见书40余件，排除了宁夏政府参与经济社会事务的法律风险；为2015中阿博览会提供专项法律服务，审查各类协议40余件，圆满完成了中阿博览会各项法律服务保障工作；等等。

3.打造政府法律顾问制度“全面覆盖”模式。司法部在《关于推进公共法律服务平台建设的意见》中要求：“到2018年底前在全国范围内基本实现村(居)法律顾问全覆盖”；党的十九大报告也提出，要“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调解、居民自治良性互动”。2018年5月，宁夏政府发布了《自治区人民政府办公厅关于开展一村(社区)一法律顾问工作的实施意见》，从制度层面要求到2018年底，全区实现“一村一居一法律顾问”全覆盖、群众不出村(社区)即可享受到法律服务。据笔者了解，目前宁夏五个地级市通过司法行政部门和律师协会的通力协作，主要以聘请律师的方式“包村到户”，基本实现了每个律师都有各自负责的若干村(居)，并通过法治宣讲、提供法律咨询和法律援助等方式，实现了自治区、市、县(区)、乡、村(居)法律顾问全覆盖。

(二)微观角度：运行模式与运行机制不一

宁夏是中国面积最小的省区之一，下辖银川、石嘴山、吴忠、中卫和固原五个地级市。宁夏政府法律顾问制度的运行实践基本呈现以区级政府作为宏观指导、下级政府自主选择运行模式和运行机制的局面。

1.政府法律顾问的选聘模式不一。首先，区级政府是以先建立法律顾问专家库，再从专家库成员中选聘政府法律顾问的模式。2017年4月，宁夏政府颁布了《关于遴选自治区政府法律专家库成员的公告》，根据该规定的评选程序和标准，通过自愿报名、初步审核等程序，经自治区政府同意，遴选出108名专家、学者和律师组成自治区政府法律专家库成员，并在其中聘用32名专家、学者和律师为自治区政府法律咨询委员会委员，同时聘用10名律师为自治区政府法律顾问。目前该模式主要用于自治区级政府法律顾问的选聘。其次，部分地级市政府选择向社会公开选聘政府法律顾问。不同于上述“专家库”选聘模式，该模式是以市场机制为导向，以类似于企业招聘员工的形式面向全社会的法律人才进行招聘。目前选择此招聘模式的政府寥寥可数，只有银川市永宁县政府和中卫市中宁县政府分别在2015年和2018年面向全区选聘政府法律顾问，并在选聘公告中对报名的条件、程序、资质等重要内容作了详细要求。再次，部分地级市政府选择以政府购买法律服务的方式选聘政府法律顾问。该选聘模式在我国经济发达地区已经运作得相当成熟，但是在宁夏，选择以该模式选聘法律顾问的政府却寥寥无几，只有2017年2月吴忠市利通区人民政府在选聘律师事务所担任政府法律顾问时采用了公开招标，并在招标公告中对投标人(律师事务所)的资格作了详细要求，符合要求的律师事务所都可以通过政府招投标的方式参与政府法律顾问的竞标。最后，各县级政府以及其他地级市政府的工作部门选择直接聘请政府法律顾问。除上述三种选聘模式以外，宁夏绝大多数行政机关都选择直接聘请法律顾问。该模式是以政府部门对某位律师的了解程度，以及该律师在当地的知名程度等因素作为参考标准，各级政府及其职能部门与律师所在的律师事务所签订服务协议、约定服务范围和服务报酬等，但实践中基本由律师个人为政府部门提供相关的法律服务工作。此种模式因其成本低、程序简便等优点被各级政府及其职能部门所采用。

2.政府法律顾问制度的运行机制多样化。一是区级政府的“法律咨询委员会+法律顾问”模式。2017年，宁夏政府采取“法律咨询委员会+法律顾问”模式，建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，组建了法律专家库和法律咨询委员会，聘任10名专业律师担任法律顾问。其中，自治区政府法律咨询委员会是为自治区政府的重大行政决策等事项提供法律咨询意见，并对其合法性、可行性以及法律风险进行论证的专家团队，主要负责政府相关法律事务的论证和审查；自治区政府法律顾问是处理具体法律事务的专业律师，主要职责包括：为政府的重大行政决策、重大行政行为提供法律意见；参与合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或者以行政机关为一方当事人的重大合同；对处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务。[4]二是部分地级市的“法律顾问团”模式，该模式主要来自银川市和石嘴山市的实践。2016年，银川市政府首次设立法律顾问团，并发布《银川市人民政府法律顾问团工作规则》，该工作规则明确了法律顾问团是为市政府制定重大行政决策、市政府及市属相关部门对外签订重大经济合同、重大疑难行政案件等的研究、论证、合法性审查、提供法律咨询服务的机构。2015年，石嘴山市发布的《石嘴山市人民政府法律顾问团工作规则》规定，法律顾问团由七名法律专家、执业律师和公职律师组成，在全区范围内聘请，以本市执业律师为主；设团长一名、副团长两名，下设经济类、社会类两个法律服务专业组；法律顾问团组成人员对外统称“石嘴山市法律顾问”。三是部分地级市以律师事务所为顾问核心的模式，该模式主要来自吴忠市的实践。2017年，吴忠市制定《关于聘请吴忠市政府法律顾问的工作方案》，设立了市政府法律顾问办公室，聘请当地的两个律师事务所担任政府法律顾问。不同于以单个律师作为实际顾问主体为政府部门提供法律服务的形式，该种模式是由律师事务所的多名律师组成工作团队开展法律顾问服务，凸显了律师事务所的服务功能和专业性。

3.政府法律顾问制度的工作机制存在差异。一是考核方面，不同级别政府对法律顾问的考核标准不一。据笔者了解，宁夏区级政府法律顾问的具体考核办法尚未制定，地市级政府法律顾问的考核标准也不统一。比如，石嘴山市要求建立政府法律顾问年度综合评价制度，即每年初由市政府法制办公室与市司法局对政府法律顾问所提供法律服务事项的难易程度、专业水平、服务质量、工作效果等方面进行综合评价，评价结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次，以此作为市政府续聘法律顾问和发放单项法律服务绩效补助的依据。二是经费保障方面，虽然《宁夏回族自治区政府法律顾问工作规则》规定，“各级人民政府应当对开展政府法律顾问工作所需经费予以保障”，但是因各地区财政收支的实际情况存在差异，对法律顾问工作的经费安排也略有不同。比如，中卫市海原县的政府法律顾问经费每年按8万元列支，由县财政核拨，列入预算、专款专用，并对经费的适用范围作出明确规定；石嘴山市财政每年安排30万元作为政府法律顾问的基本顾问费、单项法律服务绩效补助和政府法律顾问团工作经费。

二、宁夏政府法律顾问制度实施的问题分析

党的十八届四中全会从顶层设计的角度对政府法律顾问制度进行了定位，宁夏也积极出台相关规定完善和健全宁夏政府法律顾问制度，然而，综观上述内容不难看出，该制度在宁夏的运行实践存在较为复杂的问题，值得具体研究和探讨。

(一)政府法律顾问的遴选机制尚未规范化

根据《工作规则》的要求，政府法律顾问的选聘应“按照公开、公正、竞争择优的原则，在符合条件的人员中选聘”[注]《宁夏回族自治区政府法律顾问工作规则》第十四条规定：“各级人民政府聘请专家和律师担任政府法律顾问的，由政府法律顾问机构按照公开、公正、竞争择优的原则，在符合条件的人员中选聘，报同级人民政府批准。”，但结合前文对选聘方式的总结不难看出，政府法律顾问的遴选机制尚未规范。这种“各自为政”的做法难免会造成政府法律顾问选聘的随意性，进而出现不公正现象。上述第一种模式有其优越性和科学性，但是结合宁夏地区经济发展实际，也只有区级政府才具备这样的人才资源，所以没有推广意义。上述第二种和第三种模式试图明确遴选程序，并对法律顾问的资质作出严格要求，可以规避有关显失公正的问题，但这两种模式依然是少数地区所作的尝试。宁夏大部分地区依然是以第四种模式——政府自主选聘法律顾问为主，各个行政单位(甚至是单位领导)可以自行选聘熟悉的律师或者“知名律师”担任政府法律顾问，对其他相关专业资质并无明确要求，这种选聘模式和程序极有可能将大多数优秀的年轻律师或者真正有能力的律师排除在外。

(二)政府法律顾问实际参与的服务范围有限

《工作规则》第十条明确规定了法律顾问的服务范围，包括但不限于为重大决策、重大行政行为提供法律意见，协助起草重要的法律文书、修改重大合同等法律事务。[注]《宁夏回族自治区政府法律顾问工作规则》第十条规定：“政府法律顾问为下列事务提供法律服务：(一)为重大行政决策提供法律意见；(二)为政府立法或规范性文件制定提供法律意见；(三)为行政执法、执法监督、行政复议等方面的重要行政行为提供法律意见；(四)代理政府行政复议、诉讼、仲裁、执行等诉讼事务和其他非诉讼法律事务，参与处理涉及政府的非诉讼民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷；(五)参与重大项目的洽谈，协助草拟、修改、审查重要的法律文书；(六)审查以政府或者其工作部门为一方当事人的重大合同；(七)办理需要参与的其他法律事务。”但在实际操作中，因受“官本位”文化根源的影响，政府行政机关并未将所有政府法律事务交由法律顾问处理，政府法律顾问提供的仍然是诸如参加复议或者诉讼等传统法律服务，其“顾问”作用并未得到有效发挥。[5]再者，政府法律顾问需要具备专业的法律素养和法律经验，新时代的政府法律顾问甚至需要懂经济、懂外语[6]，然而大多数政府法律顾问的综合素质已无法满足新时代行政机构改革的实际需要，所以在具体的实务操作中，政府法律顾问也因为自身能力欠缺而无法全程介入政府的相关工作，致使法律服务范围的规定流于形式，法律顾问并未发挥实际的作用。

(三)区级以下的政府法律顾问“提前参与”制度形同虚设

作为政府法律顾问，其作用主要体现在保障政府行政行为的合法性、对政府参与的民事活动和行政活动进行风险防控等方面，以避免政府诉累。也就是说，政府法律顾问的作用应以“预防为主”。《工作规则》第十一条创新地规定了政府法律顾问“提前参与”制度[注]《宁夏回族自治区政府法律顾问工作规则》第十一条规定：“有下列情形之一的，应当有政府法律顾问提前参与：(一)重大行政决策、重要行政行为的论证阶段；(二)重大项目和重大合同的洽谈阶段；(三)涉及政府或者其工作部门的诉讼、仲裁案件的诉前协商调解阶段及立案阶段；(四)需要提前参与的其他事务。”，然而在实践中，区级以下的政府法律顾问对上述事宜的介入度依然不够，甚至根本未能参与其中。不少政府部门及相关领导仍未转变固有观念，将法律顾问定位为政府事务的“救火员”，倾向“事后补救”，致使法律顾问工作难以开展并常常陷入被动局面。

(四)不同行政级别的政府法律顾问制度发展不均衡

由于不同行政级别政府的法治政府建设水平存在差异，宁夏政府法律顾问制度在四级政府中的发展梯度总体呈现自上而下逐级递减的趋势。首先，自治区政府作为地方政府建设法律顾问制度的“领头羊”，为实施政府法律顾问制度制定了一系列规范性文件，在全区起到引领作用。宁夏五个地级市政府根据自治区政府的相关文件规定，为落实政府法律顾问制度出台了相关指导性意见，但是大部分规定太过宏观，缺乏实践意义。其次，自治区政府法律顾问的素质相对较高，法律顾问成员不仅包括经验丰富的律师，也有高校和研究机构的学者；法律顾问不仅可以提供传统的法律服务，还可以从学术角度为政府重大行政决策提供专业法律意见，参与地方立法。市县乡级别的政府法律顾问基本由当地律师事务所的律师担任，他们提供的法律服务大多是审查合同、代理政府行政复议或行政诉讼等，但在对专业素质要求更高的法律服务上，大多数律师无法胜任。最后，政府法律顾问所发挥的实际作用也呈现由上至下逐级递减的趋势。自治区政府走在法治政府建设的最前端，从“法律咨询委员会+法律顾问”的组建模式也可看出，政府法律顾问通过法制宣讲、参加座谈会、为自治区政府的重大战略决策提供法律保障等方面，确实发挥了法律顾问作用。在市县级政府，因为政府法律顾问实际参与的法律服务有限，而且传统行政纠纷的解决在实践中大多由司法机关主导，所以，无论是提供传统法律服务，还是参与地方立法或者参与政府与社会资本有关重大项目的谈判签约等新型政府法律服务，市县两级的政府法律顾问都未发挥实际作用。随着“一村一居一法律顾问”制度的全面实施，村(居)级别的政府法律顾问所起的作用更是微乎其微，大多数律师只需按照司法行政部门的要求加入相关微信联系群，定期下乡开展若干次法制宣讲，并未对基层政府法治建设起到实质性的作用。

三、完善宁夏政府法律顾问制度的路径选择

不可否认，政府法律顾问制度在实践中已经显现出广阔的发展前景。但是，政府不应当只是政府法律顾问制度规则的制定者，也应当是规则的落实者和监督者。要实现政府法律顾问制度的功能期许，宁夏应通过以下路径解决政府法律顾问制度运行中的困厄，完善政府法律顾问制度。

(一)优化政府法律顾问人员遴选渠道

在政府法律顾问的选聘模式上，宁夏已经出现了类似于中卫市面向全社会公开招聘和吴忠市以政府购买方式进行选聘的新颖形式，这些形式对选聘对象的资质有更加明确和具体的规定，有利于拓宽政府法律顾问的遴选渠道。但是，宁夏大部分地区的政府和行政机构依然采取自行选聘法律顾问的形式，这种方式无法为遴选者提供一个公平公正的渠道，使一些优秀的青年律师得不到机会。政府法律顾问是为政府及其行政机构提供专业法律服务的主体，理应在公平公正、充分竞争的环境中产生。只要这样，才能充分发挥法律顾问的专业作用，保证政府和行政机构的重大决策的合法化和科学化。笔者认为，宁夏吴忠市将政府法律顾问的遴选纳入政府采购项目之一的做法是促进公平竞争的一种最佳方式，也是建设法治政府的应有之义。早在2009年6月，深圳市的33家律师事务所便经过政府采购的形式竞标成功，成为首批获准为深圳市政府提供专业法律服务的机构，率先开创了政府法律服务的新模式。宁夏回族自治区应当以深圳等中国东部地区为标杆，借助宁夏个别地区的实践探索，积极将全区政府法律顾问的选聘纳入政府采购范围，激发政府法律顾问队伍的活力，让真正符合条件的优秀律师为政府提供专业的法律服务。

(二)保障政府法律顾问能够跟进政府日常法律工作

《工作规则》虽然对政府法律顾问的工作职责作出详细规定，但在实践中政府法律顾问参与更多的只是常规的法律工作，如重大行政项目确定之前的审查合同、发生行政纠纷时代政府出庭等。建议政府应制定相关制度，以保障政府法律顾问可以全程跟进政府法律事务。例如，安排每周或者每月的定期值班制度，便于政府法律顾问可以随时了解政府的法律工作，解答相关法律咨询，及时反馈意见；因职责原因需要调取其他行政部门的相关资料时，政府法律顾问可以及时获得有关部门的配合和协助，以更好地履行法律服务职能；政府洽谈有关重大项目和前述重大合同时，政府法律顾问应在场，以提出法律意见、防范法律风险。

(三)落实政府法律顾问“提前参与”制度，从源头把控法律风险

政府法律顾问“提前参与”制度并不是宁夏首创和独有的。查阅相关资料发现，浙江温岭和广东广州等地的政府法律顾问工作规则中都有关于政府法律顾问“提前参与”制度的详细规定。在实践中，宁夏的政府法律顾问“提前参与”制度有名无实，使得大多数政府法律顾问陷入“顾而不问”的尴尬境地。有的省份对政府法律顾问“提前参与”制度配备了相关保障机制，不失为一种有效的做法。比如，广东省在2015年颁布的《广东省政府法律顾问工作规定》中就将法律顾问参与政府重大项目、重大立法等实际情况纳入依法行政考评中，倒逼各级政府及其行政部门进一步加强对政府法律顾问工作的领导，积极落实相关制度。由此，政府部门应当转变对政府法律顾问的传统刻板认识。以往的观念都认为政府法律顾问是没有实质约束力的咨询角色，这既缩小了政府法律顾问行政参与的广度，也削弱了政府法律顾问促进政府依法行政的力度。政府法律顾问制度运行实践中暴露的问题，表明政府法律顾问在新时代的角色定位有待进一步明确。在法治政府基本建成的目标即将实现之际，政府应当站在国家治理现代化的高度全面审视政府法律顾问制度的特殊作用。[7]宁夏既然已经创新性地制定了政府法律顾问“提前参与”制度，各级政府及其行政机关应当积极转变观念，在重大行政决策的论证阶段和重大项目的洽谈阶段，邀请政府法律顾问提前参与，同时各部门互相协作并向法律顾问提供充分的资料，保证相关行政决策或重大项目全程置于法律的规范之下，从源头上控制法律风险。

2018年5月，宁夏中卫沙坡头区政府特邀政府法律顾问列席政府常务会议，为上会的涉法议题材料进行审查、提供法律方面的意见和建议，为参会领导解读相关法律法规依据。建议积极推广此类形式，力求更好地将“提前参与”制度落到实处，使政府法律顾问从“消防员”角色转换为“守门员”角色，最大程度地发挥法律顾问作用。

(四)加大政策倾斜，促使政府法律顾问制度在不同级别政府间均衡发展

首先，针对法律资源匮乏和法治观念落后的地级市、县、乡等区域，宁夏政府应在财政资源和法律资源上有所倾斜。比如，加大财政转移支付力度，促进落后地区经济发展；鼓励优秀律师事务所在贫困地区设立分支机构，将优秀法律人才纳入重点开发人才资源项目，有计划地加强对复合型、高层次律师的培养和引进。[8]在自治区政府的指导下，市、县、乡政府也应当建立并完善政府法律顾问制度和机制。

其次，欠发达地区和县乡两级政府应加强对当地律师等法律人才的培养，借助高校阵地吸纳专家学者等优秀法学法律人才，加强培训，提高法律人才的专业素养和综合素质，促进政府部门建立专业的法律顾问团队。

最后，政府层级不同，政府法律顾问所担任的角色及其承担的法律服务应当有所区别。自治区政府法律顾问除具备专业素养之外，还应具有一定的战略眼光以及解读和分析国家政策的能力，扮演好政府“智囊团”的角色；市级(设区的市)政府作为当前法治政府建设的排头兵，政府法律顾问除了提供日常法律服务之外，还应具有审查合同、参与重大项目谈判的工作能力和经验；县、乡级政府法律顾问，因其身处基层，应以化解“官民”纠纷、缓解“官民”矛盾为主要工作，并借助基层优势做好法制宣传。质言之，政府应当尝试改变对政府法律顾问的传统刻板认识，优化执政理念，并结合实际工作，最大程度地发挥政府法律顾问制度在法治政府建设中的作用。

四、结 语

从改革开放之初的实验性尝试到党的十八大以后的顶层设计，我国的政府法律顾问制度建设经过了一个漫长的过程。当前，政府法律顾问制度正处于蓬勃发展时期，全国各省市开始如火如荼地建立“一村一居一法律顾问”制度，推进政府法律顾问制度全覆盖。

我国少数民族地区经济发展相对滞后，交通和信息都不够发达，法治环境受宗教和习俗影响较深。在法治政府的建设过程中，西部省份尤其要受到上述因素的挑战。宁夏作为少数民族自治省份之一，在党的十八大之后积极推动政府法律顾问制度建设，但受制于法治环境和经济发展等诸多内外因素的影响，政府法律顾问制度在实践中依然困难重重。法治政府建设任重道远，宁夏各级政府只有充分扎根西部实际，转变观念，从社会治理角度充分认识政府法律顾问制度对于提高政府决策水平、建设法治政府的意义，并在实践中借鉴我国东部发达地区的宝贵经验，完善政府法律顾问制度建设，才能极大地提高本地区政府法治观念，推动西部地区法治进程。