城市社区居家养老服务的现状与对策研究

刘惠音

摘要：社区居家养老服务是由社区和社会组织为在家居住的老年人提供生活照料、医疗护理、文化娱乐和精神慰藉等方面服务的一种社会化养老服务形式。我国目前已经进入老龄社会发展的高速路，是世界上人口老龄化程度较高的国家之一，因此，积极打造以居家为主、社区养老服务为依托、福利机构为补充的社区居家养老服务模式是解决我国老龄社会背景下城市养老问题的重要路径和必然选择。以哈尔滨市社区居家养老服务发展现状为例，深度剖析目前制约社区居家养老服务发展的重要因素，有助于对服务瓶颈提出更具科学性和实践性的对策建议。

关键词：社区；居家养老；发展现状；哈爾滨；对策研究

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.05.007

社区居家养老服务是由社区和社会组织为在家居住的老年人提供生活照料、医疗护理、文化娱乐和精神慰藉等方面服务的一种社会化养老服务形式。社区居家养老服务是把社会化养老服务引入家庭，是对传统家庭养老模式的补充和创新。目前主要有两种形式：一是由经过专业培训的服务人员上门为老年人提供照料服务；二是在社区创办老年人日间服务中心，为老年人提供日托服务。我国目前已经进入老龄社会发展的高速路，是世界上人口老龄化程度较高的国家之一，因此，积极打造以居家为主、社区养老服务为依托、福利机构为补充的社区居家养老服务模式将成为解决我国老龄社会背景下养老民生问题的重要路径。

目前，哈尔滨市老龄人口逐年递增，老龄化形势严峻。截至2016年底，哈尔滨市60周岁以上老年人口192.4万人，占总人口的20.20%，预计到2020年，老年人口将达到252万人，占总人口的25%。因此，积极发展社区居家养老是解决目前哈尔滨市老龄社会背景下诸多社会问题的重要途径和必由之路。本文分别选取哈尔滨市道里区新阳社区、南岗区宏泰社区和道外区滨江社区共三个社区作为调研对象，进而掌握哈尔滨市目前社区居家养老服务发展现状的第一手资料。

一、哈尔滨市社区居家养老服务发展现状

在国家养老服务战略、政策与规划的推动下，哈尔滨市积极开展社会养老服务体系建设，以创新养老服务体制机制为核心，在养老服务设施建设、政府购买居家养老服务、医养融合发展、人才队伍建设、养老服务监管等方面积极探索，涵盖多个社区为老服务站点，覆盖城乡、布局合理、功能多元的社区居家养老服务网络，多元化的养老服务供给体系逐步形成，使哈尔滨市居家老年人在家门口就可以享受到衣食住行等各方面的优质便捷服务。

（一）进一步加强政策性引导和顶层设计

2008年，哈尔滨市制定出台了《关于开展居家养老服务工作的实施意见》，标志着哈尔滨市居家和社区养老服务工作正式开启。近几年来，哈尔滨市委、市政府不断加强顶层设计，相继出台了《关于开展居家养老服务工作实施意见的通知》《哈尔滨市加快推进养老服务业发展实施意见的实施细则》和《哈尔滨市养老机构等级服务管理办法（暂行）》等多个政策性文件，为推动哈尔滨市老龄事业发展提供了政策性保障。2017年8月，为进一步规范社区居家养老服务，哈尔滨市又出台了《哈尔滨市居家和社区养老服务规范》，这一标准的出台为哈尔滨市对居家和社区养老服务方式、服务机构、养老服务员、意外事件处理等方面提出了具体要求，成为哈尔滨市落实国家居家和社区养老服务改革试点地区务实工作的新举措，为推进哈尔滨市社区居家养老服务工作规范化、标准化奠定了基础。

（二）社区日间照料场所建设得到了有效完善

近几年来哈尔滨市为了不断提升社区养老服务水平和质量，不断加强日间照料场所建设，城区社区日间照料服务场所总面积将近32万平方米，老年人人均活动面积0.37平方米。城区居家养老服务站已经实现全覆盖，日间照料场所也实现养老服务全覆盖；城郊农村和九县（市）居家养老服务站、日间照料场所均占到当地社区总数的50%以上。城区建立500余个居家养老互助点和200多个老年人休闲驿站并在全市范围内得到推广。

（三）社区养老供给体系更具多元化

近几年来，为适应老龄社会发展的需要哈尔滨市不断增加社区居家养老服务项目，建立起更加多元化的养老服务体系。目前，全市养老服务品种达500多种，各社区根据自身实际情况，有选择性地开展了老年人活动室、图书阅览室、老年餐桌、日间照料室、心理咨询室、服务热线等功能服务，全市超过40万人次的老年人得到了服务。同时，以社区为依托整合利用各类社会资源，一批特色鲜明的运动型、文化类、会馆式等老年人活动场所涌现出来，不断满足了老年人多元化、个性化乃至专业化的需求，极大地丰富了社区养老的活动形式和服务功能。2017年市民政部门引进专业养老服务社会组织和社工机构，为哈尔滨全市180余万社区老人提供助餐、助浴、助医、助急、助洁“五助”居家养老服务。这种“不离家”式的社区居家养老服务新模式已选取哈尔滨市42个社区开展试点，试点成熟后将在全市铺开。

（四）社区居家养老服务智能化和信息化得到有效加强

加强养老服务信息化和智能化的养老服务信息化和智能化，是未来养老产业发展的大势所趋，因此哈尔滨市也积极借鉴国内外先进经验，不断利用物联网、互联网、大数据、云计算等先进技术打造社区养老服务智慧平台。2017年6月，哈市开通了“12349”养老服务热线，为老年人提供居家养老“咨询、转介、跟踪、评估”等一站式服务，实现居家养老服务的信息化和智能化。通过调研得知，哈尔滨市社区居家养老服务将依托“互联网+养老服务”模式，以“12349”公益服务热线作为桥梁和纽带，整合利用全市各类信息资源，把老年人服务需求和社会服务供给更好地衔接起来，从而更好地为老年人提供方便快捷、省心省时的养老服务。

二、哈尔滨市社区居家养老服务建设存在的困难、问题及原因分析

哈尔滨市进入老龄化社会时间不长，从硬件设施、资金、人才等各个方面都缺乏准备而且经验不足。虽然近几年来哈尔滨市政府部门积极谋划养老事业，通过制定各种相关政策有效地推动和规范了社区居家养老服务工作的开展，但养老服务水平、层次和质量还有待提升，很多现实存在的困难和问题亟待解决。

（一）社区居家养老服务水平和质量不高，制约社区居家养老建设的发展

目前，哈尔滨市社区建设整体水平不高，硬件设施和建设水平参差不齐。在养老服务方面，设备简陋、功能单一，很大程度上制约了哈尔滨市社区居家养老服务事业的发展。一方面，目前社区所提供的养老服务供给与庞大的老年群体需求之间存在很大矛盾。随着哈尔滨市老龄化社会的加速发展，老年人口数量急剧增加，因此造成社区提供的养老服务供给很难满足老年人口不断增长的现实情况，造成供求失衡。另一方面，时代的进步使老年人对养老服务需求日渐多样化和个性化，但目前受资金、场所、人才等多种因素的制约，导致很多现实需要的服务项目无法开展。尤其针对特殊老年群体，譬如失能、半失能老人的服務需求就开展得很少。这也是哈尔滨市未来社区居家养老服务建设亟待改进的重要方面。

（二）资金匮乏导致社区养老服务建设发展受阻

社区养老服务资金不足的问题在我国不同城市普遍存在，哈尔滨市也一直处于“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。第一，资金匮乏导致养老基础服务设施不够完善，尤其老城区所辖的社区不仅面积窄小，而且养老服务设施简陋，根本无法为老年人提供完善的养老服务。第二，受资金限制，哈尔滨市一些社区内的敬老院、养老机构面积窄小，设备简陋，一些需要开展的养老服务项目也因资金问题无法正常开展。第三，由于资金匮乏也导致人才流失严重，不仅无法留住优秀的社区管理人才和养老服务人才，而且也很难招聘到优秀的服务和管理人才，从而造成社区养老服务工作一直发展缓慢。

（三）服务主体较单一，社会力量参与不足

社区居家养老服务体系是由社区居家养老服务中心、养老服务机构、社会组织机构以及志愿服务组织等共同合作，为社区老人提供多样化服务供给及全方位服务。但目前哈尔滨市服务主体比较单一，仍然以社区和社区养老机构为主，服务主体过于单一，社会化程度太低，因此造成服务质量不高，效率较低，不能满足老年人多样化的服务需求，极大地制约了社区居家养老服务体系建设的健康发展。一是目前哈市社会组织参与养老服务的政策还不完善，尤其关于鼓励社会力量积极参与社区养老服务建设的优惠政策不够充分，落实情况也不够乐观。二是政府购买居家养老服务机制及配套法规不健全，实际操作起来应用性不强。三是社区志愿者和社会工作者对社区养老服务参与性不强，尤其是为老志愿者服务方面发展得不够充分，有待加强。

（四）社区养老服务人力资源不足，素质有待提升

人才是提高社区居家养老服务水平和质量的有效途径，但目前哈尔滨市社区从事养老服务工作的管理人才和服务人才不仅数量匮乏，而且专业素质较低，主要表现在：第一，人才数量不足。很多社区都因缺少养老服务从业人员而无法开展工作。从事养老服务工作辛苦，待遇还低，而且没有长远的职业规划和发展，因此很难吸引优秀的人才加入此行业，同时流动性很大，人才稳定性差。第二，养老服务人员专业素质较低，服务水平有待提高。目前哈尔滨市从事养老服务工作的主要来自下岗和年龄偏大的“4050”人员，这些人员文化素质较低，缺乏养老服务工作经验，绝大部分都没有经过系统的专业培训，不具备专业的养老服务护理知识，因此服务质量很难保证。第三，社区养老服务志愿者队伍发展缓慢，与国内外先进城市相比差距较大。养老志愿服务队伍是发展养老服务事业的重要组成部分，但目前哈尔滨市养老志愿服务组织发展不够充分，不仅数量不足，而且管理涣散，完全没有发挥出养老志愿服务应有的优势。

（五）宣传不到位，老年群体参与度不高

通过调研了解到，由于宣传不到位，哈尔滨市老年群体对社区居家养老方式认识不足，参与热情不是很高。分析原因：一是开展的养老服务项目少，无法满足老年群体的多样化需求。目前哈尔滨市社区居家养老服务项目大多集中在家政、送餐、文体健身、简单的医疗护理等几方面，但层次和质量较高的的养老服务项目却开展得很少，因此很难吸引更多的老年人参与进来。二是受资金匮乏因素的制约，很多社区的养老机构都存在面积窄小、设备简陋和不足等问题的困扰，因此很难为老年人提供高水平、高质量的服务。三是由于缺乏相关宣传，很多老年人对社区开展的居家养老服务了解不多，因此参与热情不足。这不仅造成社区资源的闲置浪费，而且也极大地阻碍了哈尔滨市养老服务事业的健康发展。

三、大力提升城市社区居家养老服务水平的对策建议

伴随老龄社会的深度发展，社区居家养老已经成为当前和今后主要的养老模式之一。因此，积极推动社区居家养老服务健康发展不仅是应对老龄社会养老问题的必然选择，同时也是实现老有所养目标的重大课题。

（一）拓宽资金来源，构建多元化资金投入机制

社区居家养老服务是政府组织和推动的一项社会福利事业，是社会保障和民生工程的重要组成部分，因此政府部门要积极承担养老事业发展的资金支持和保障工作，同时积极拓宽社会资金来源渠道，构建以政府为主体，社会力量广泛参与的多元化资金投入机制。

第一，积极争取国家扶持资金，同时建立哈尔滨市居家养老服务项目整体财政预算制度，并在现有投入基础上，根据城市经济发展水平争取每年都能适当增长。同时，建议将福利彩票公益金按照一定比例专项拨给社区居家养老服务，缓解目前资金紧缺的困境。第二，要因地制宜、千方百计地吸引社会资金流向养老服务领域。积极调动所辖社区内的企业、社会组织（慈善团体）的积极性，让他们提供更多的资金支持。对于提供资金支持的企业，政府要在税收、用水用电用地等各方面给予支持和优惠，从而吸引更多的爱心企业参与到社区养老服务建设中来。第三，进一步加强养老服务资金监管工作。用于养老服务事业的各项资金在使用上都要保证科学性和透明化，从而得到群众和社会的广泛认可与支持，使多元化的资金投入机制能够在健康、持续的轨道上良性发展。

（二）合理定位社区居家养老服务内容，提高服务效能

目前，哈尔滨市很多社区都存在资金匮乏、设备简陋、养老服务人力不足等困难。因此，在开展居家养老服务时要本着因地制宜的原则，要以老年人的实际需求为导向，调整发展思路，明确政府在提供“兜底”服务保障与面向普通老人服务方面的具体职责，同步、协调推进补缺型居家养老服务与普惠型养老服务，从而更好地满足老年人多样化的服务需求。第一，社区通过评估自身的优势劣势，准确定位服务项目，既不能大而全，也不能脱离实际。要与社区现状相结合，合理定位社区所开展的为老服务。第二，结合社区现实情况合理规划、科学布局。根据社区老年人口数量、身体健康程度、兴趣爱好、服务需求等科学规划服务内容和层次质量，既不浪费人力、物力资源，又能更好地提升社区养老服务效能和质量。第三，随着城市老年人口数量的逐年增加，要积极加强社区医疗服务主体建设，增设康复护理、医疗保健、心理慰藉等功能。尤其针对失能和半失能老人、高龄独居老人开展更具实效性的养老服务，如保健康复、送餐送药、食品配送、保洁服务等，从而更好地满足社区老年人养老服务多元化的需求。

（三）进一步扩大并加强社会组织参与社区养老服务

社区居家养老服务建设不仅需要政府的大力支撑，更需要社会力量的共同参与。积极培育社会组织参与社区居家养老服务，不仅能够减轻政府各方面压力，而且还可以节约资源和成本，是社区居家养老服务建设不可或缺的中坚力量。

第一，政府部门要积极转变观念，充分肯定社会组织在提供社区养老服务中的作用。第二，在用水、用电、土地使用等方面给予一定优惠，同时还可以设立专项基金或奖金，对提供养老服务水平较高、得到老年人普遍欢迎的社会组织进行物质或资金方面的奖励，从而鼓励和吸引更多的投资主体参与社区养老事业。第三，社区要充分利用社区内的资源为社会组织开展养老服务提供更多的资源支持，譬如在场所用地、养老设施等方面，既减少重复建设，又节省资金。第四，帮助社会组织加大宣传，使社区居民对社会组织参与为老服务有更清晰的认识。要不断提升社区组织良好的社会形象，使居民更加乐于接受社会组织举办的养老服务，为社会组织参与养老服务奠定更好的舆论基础。

（四）加强人才队伍建设，大力提升养老服务质量和水平

社区养老服务是一项专业性很强的社会管理和服务工作，对社区的管理者以及从事养老服务的人员都有较高的素质要求。因此，必须尽快在哈尔滨市培养和建立起一支专业化、职业化的从业者队伍，从而更好地提升社区养老服务水平和质量。

1.加强人才培养，加快推动哈尔滨市养老从业人员职业发展体系建设

积极在哈尔滨市高等院校、中等职业技术学院开设养老护理、老年服务管理、护理康复、心理咨询等专业，以定向培养、订单培养等方式为城市输送养老服务业发展所需的人才。同时还可以通过助学、奖学、委托培养等方式吸引更多学生学习和从事养老服务工作，既缓解城市目前人才短缺的情况，又能更好地为提升哈尔滨市养老服务质量和能力水平奠定基础。

2.加大培训力度，实行岗前和岗位培训

社区可在政府部门牵头引导下与大专院校、卫生院校联合开展技术培训，定期为社区养老服务人员举办知识讲座和技能培训。专业性较强的如医疗保健、康复护理、精神慰藉等可实行职业资质等级认证。养老服务人员要做到持证上岗，实行执业资质和技术等级认证制度，同时，政府部门要定期组织养老机构和养老护理员进行专业培训，从而不断提高服务质量和技术水平，这也是实现我市社区养老服务健康发展的最有效途径。

3.提高养老服务人员的待遇，全面落实社会保障政策

通过设置特殊岗位津贴、社会保险补贴、培训补贴、开发公益性岗位等方式确保哈尔滨市养老服务人才队伍的稳定性和健康发展。建议政府部门将养老机构和社区居家养老服务中心（站） 提供的服务型岗位和协助管理岗位纳入公益性岗位，落实公益性岗位补贴和社保补贴。对符合条件的养老服务从业人员按照规定给予就业创业扶持、一次性入职奖励和特殊岗位津贴等。

（五）大力推进社区养老智能化建设，科技助力社区养老服务

随着我国城市“互联网+”等信息技术的快速发展，其强大的功能在养老服务业方面得到越来越广泛的应用，已经成为推动城市社区养老服务发展的重要动力，是解决传统社区居家养老服务模式诸多弊端的重要路径。目前，我国北京、上海、成都、南宁等多座城市都已经开始探索并将“互联网+”与社区居家养老服务深度融合，取得了很好的效果。因此，哈尔滨市也要跟随时代发展的步伐，积极推进城市社区养老智能化建设，助力社区居家养老服务的健康发展。第一，大力支持哈尔滨市科技企业进军养老产业，为老年人开发更便利、人性化的科技产品，从而节约养老成本，提高养老效率和服务。第二，加快社区养老信息网络建设，建立市、区县多层级的、相对接的、资源共享的养老服务信息网络平台，为市场服务资源进入社区居家养老服务提供通道。通过引进智能养老服务手段，可以为社区老年人提供紧急呼叫、家政預约、健康咨询、商品代购、服务缴费等服务项目，既快捷省时，又节约成本。第三，依托互联网信息平台开展预约挂号、远程会诊、在线咨询、网上购药等服务，更加方便快捷地为老年人提供就医服务。

（六）以开展老龄社会国情教育为契机，加大社区居家养老服务宣传

面对严峻的人口老龄化问题，哈尔滨市委、市政府要积极响应国家号召，在全市范围内积极开展老龄化国情教育，这既是新时期老龄社会背景下做好老龄工作的前提和基础性工作，又是推进老龄社会下经济、社会全面发展的重要举措。与此同时，要以老龄化国情教育活动为平台，积极宣传社区居家养老服务，使社会各界对社区居家养老服务的重要性、必要性有充分的了解和认识。第一，利用哈尔滨市报刊、电视、网站、微信等媒体开展内容丰富、形式多样的宣传教育活动，在全社会营造关心老年人，服务老年人的舆论氛围。第二，积极向全社会介绍哈尔滨市开展社区居家养老服务发展现状，推广优秀社区的先进经验和做法，让更多的群众能够了解社区养老服务的内容、优势，提升全社会参与社区居家养老服务的意识，吸引更多的老年人参加。第三，通过宣传教育，让老年人逐步改变养老观念和消费理念，增强对社区养老的认同感和信任感，从而形成世人皆知、广泛参与的良好局面。

责任编辑：许 丹