省级城市规划管理信息系统建设研究
——以福建省城市规划管理信息系统为例

薛祥成

(福建省城乡规划设计研究院 福建福州 350008)

0 引言

十八大以来，随着“互联网+”行动的不断推进，城乡规划管理的信息化水平不断提高。2017年，福建省住房和城乡建设厅提出要建立全省城乡规划信息系统，要将信息技术贯穿于规划编制、管理、实施和动态监管评估的每个环节，加强规划实施情况动态监管，提高城市规划管理水平。

基于此，本文以福建省城市规划管理信息系统建设为实例，初步总结分析省级城市规划管理信息系统建设的路径，并结合当前机构改革背景下的新变化，提出省级城市规划管理信息平台的应变思路。

1 城市规划管理信息系统综述

1.1 市县级城市规划管理信息系统发展现状

我国的规划信息化建设，大致经历了探索和应用阶段、办公自动化阶段以及全面规划信息化阶段。在以上海、北京、广州、杭州为代表的规划信息化起步较早的城市，通过多年的积累，现阶段汇聚了大量的业务数据和空间资源，更多地将目光关注在对数据资源的整合和集中利用上，纷纷着手建设“一张图”、三维辅助审批系统、规划决策支持系统及移动办公等为核心的信息化系统建设，利用丰富、动态、现实的规划数据服务城乡规划、实施和监督工作的各环节，为规划管理和决策提供客观、量化的依据。总体而言，这些城市的规划信息系统建设，主要包括4个方面的内容：一是标准建设方面，制定了涵盖法定城乡规划体系的各类型规划的计算机辅助制图及成果规范，实现要素表达格式统一；二是系统建设方面，着重建设“一张图”数据管理平台；三是数据建设方面，基于时间维度实现各类数据的动态更新；四是网络建设方面，实现了上下级的联动和资源共享[1-4]。

1.2 省级城市规划管理信息系统发展现状

相比市县级规划管理信息系统相对成熟的建设体系，省级的城乡规划管理信息系统仍处在起步阶段。从数据资源整合及应用的广度出发，主要有以下两种代表性的探索模式：

(1)以单项应用为目标的安徽模式

安徽省级的规划管理信息系统，是围绕“一书两证”的监督管理为核心，建设了“安徽省城市规划许可管理系统”。 是一套用于安徽全省建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(简称“一书两证”) 发放管理的信息系统，并逐步加入了红线对比等环节，实现从数字管理进入图形管理，从数据统计进入红线对比， 达到了对城市建设用地规划许可情况的动态监管目的[5]。

(2)以数据资源统筹为核心的江苏模式

江苏省制订了“全省数字城乡规划”信息化基本框架建设思路，已基本建立起了基础数据一张图、省市级规划编制一张图、省市级规划实施管理一张图的数据体系，省级数字城乡规划管理信息系统已开始正式运行。具体成果包括：完成了法定城乡规划成果数据标准的编制；建成省级城乡规划数据资源体系；在此基础上实现了“一书三证”全省网络申报等管理、规划编制成果审查、城市总体规划编制、规划编制进省备案、行业信息管理等规划编制管理功能。

如果说，安徽的做法是以应用目标为导向的数据资源管理模式，即“一书两证”管理需要什么数据就对什么数据进行建库；那么，江苏的做法则是以数据资源的全域统筹为基础，应对不确定的应用目标，即先把全省的规划数据资源进行统筹建库，在此基础上再进行数据的挖掘、分析、应用。从实施成效上看，安徽做法见效快，但后期功能拓展余地相对小；江苏做法，前期的数据建库工作相对繁杂，且后期对新型数据支撑由于在建系统时难以预料，缺乏相关数据标准研究，可能导致系统难以应用新型数据。

1.3 省级城市规划管理信息系统建设难点

省、市(县)级规划管理信息系统建设的主要内容差异，以及省级规划管理信息系统建设的不同探索路径，主要基于省级规划管理信息系统建设，相比市县级规划管理信息系统，具有更大的建设难度。

(1)客观上，省级层面要处理的多样性与标准化矛盾更加复杂。信息化管理的前提是标准化，省级层面，由于地域范围的扩大，其面临的差异性更加复杂，如坐标体系不一致、标准适用不一致、甚至经济发展阶段、信息化水平等差异，都造成了规划数据质量的巨大差异，很难从全省层面进行标准化统一，需要做大量的协调工作。

(2)技术上，省级规划管理信息系统，必须处理省级与市县级的层级联系问题，而市县级规划管理信息系统往往只需关注本级规划建设情况。省级规划管理信息系统的大量数据资源需要市县级提供，再由省级进行监督使用，其作用的对象是市县级，这必然涉及上下级联动的问题，其数据交换的准确与否、及时与否，关系着省级系统的成功与否。

(3)在实际操作上，当前简政放权的大背景下，地方在追求更高的行政效率，往往不希望受到太多上级部门的制约，意味着不会主动对上级部门实行完全及时的信息透明公开。但是，省级规划管理信息系统发挥作用的基础是全面准确地掌握市县规划数据资源，因此，在数据资源获取上省市的配合不够顺畅，这就对省级规划管理部门在越位与失位间尺度的把握提出更高要求。

2 省级城市规划管理信息系统建设思路

基于上述情况，既要克服省级规管系统的建设难点，又能有效规避安徽和江苏等传统省级规管系统建设的不足，福建省省级规管系统建设提出以下新的解决思路。

(1)事权统一，确定功能应用

省级规划管理信息系统做什么，要基于省级规划管理事权，围绕规划数据资源管理、规划实施监督、辅助决策等方面确定应用场景，避开具体项目审批等地方事权，要把规划管理信息系统作为一只无形的手，一旦规划实施偏差，能及时预警、溯源、纠正。

(2)标准统一，理顺数据资源结构

认识到省级层面面临的广泛差异性，在数据标准的制定上，不光要寻求各地的最大公约数，也要清晰地认识数据管理的底线，哪些是必不可少的入库数据，必须集中力量进行收集入库。要标准先行，不断完善数据积累。

(3)建用统一，面向对象的开放生长的系统

建设省级规划管理信息系统，要做好持久战的准备。一方面，省级系统的数据量指数增加，不可能短期内规整完成，且各地数据资源在不断更新中；另一方面，整个规划行业处在不断变动改革的进程中，只有抓住“城市”这个对象，不断完善数据资源，无论改革进行到哪个阶段，都能基于数据资源进行相应的分析应用，保持系统的长期有效。

3 福建省城市规划管理信息系统实践

3.1 建设内容

目前，福建省城市规划管理信息系统建设，初步形成贯穿全省城乡规划编制、实施、监督的城乡规划应用和支撑体系。主要建设内容有：

(1)建设一套省级标准规范体系

遵守标准化、规范化要求，兼顾业务应用实际，构建了涵盖法定规划、建设项目、规划监测等类型的一整套省级数据规范，如图1所示。

图1 福建省规管平台标准规范体系

(2)建设一套省级规划数据资源体系

汇聚全省规划数据资源，建设包含基础地理框架类、法定规划类、规划实施类、规划督察类等数据，形成统一、准确、动态的省级规划信息资源库，如图2所示。

图2 福建省规管平台数据资源体系

(3)建设一套省级应用体系

建立支撑“编审督”全过程规划管理信息化机制和省市协同城乡规划管理信息平台。根据省厅职能，可分为规划实施管理系统、遥感动态监测系统、审核管理系统、规划资源应用系统4大功能模块，如图3所示。

图3 福建省规管平台应用体系(系统主页截图)

建设规划实施管理系统，通过信息化手段，规范约束建设项目规划审批数据上报、省级规划许可信息管理，确保城乡规划依法有效实施，包括规划许可信息上报模块、规划许可证书管理模块、规划实施红线上报模块、电子资料管理模块、规划许可信息统计分析模块、规划许可监督模块。

建设遥感动态监测系统，基于全省总体规划成果和规划许可信息，完成对住建部下发的变化图斑的入库与识别，通过核查任务下发上报，汇总变化图斑的核查结果数据，同时实现对遥感动态监测成果数据(包含违法建设的查处结果)的统计、分析与应用，包括图斑数据管理模块、核查任务管理模块、核查结果管理模块。

建设规划审核管理系统，实现对规划成果的规范化和标准化把控，提高总规成果的审查效率，包括标准化检测、标准化规整、标准化建库、总规辅助审核模块和规划成果管理模块等功能。

建设规划资源应用系统，面向省级用户，提供基于统一坐标系统的一体化集中浏览和应用，同时提供全省城市规划管理与建设、城镇化发展相关的综合查询、统计、分析和应用。

(4)建设一套配套运行环境

基于福建省政务云平台及相关网络，完成配套运行环境的搭建与部署，并采购所需的企业服务总线软件。申请一个强站点部署福建省城市规划管理信息系统，申请的强站点包含了GIS基础服务(要素服务、地理数据服务、几何服务、地理处理服务、Globe服务等)和GIS支撑环境(GIS服务系统、存储空间等)。制定平台使用、管理、运营、维护制度，确保平台的规范化管理和长期安全稳定运行。开发一系列数据和功能的开放接口，实现纵向数据共享和业务协同。

3.2 系统架构

系统总体架构如图4所示，从下到上包含：基础设施层、数据层、应用支撑层、应用层和用户层。

图4 福建省规管平台总体架构

(1)基础设施层

主要是部署在福建省政务云平台资源，申请省政务空间信息云服务公共平台站点，来满足该项目所需的主机、存储、GIS套件等基础设施需求。

(2)数据层

主要解决省级规划综合数据库的数据存储和管理，形成省级空间数据仓库和元数据库。数据仓库中，包括了以空间为核心的成果数据、汇总的关联数据以及数据集市、对外的共享数据。

(3)应用支撑层

通过信息门户基础系统，实现不同应用系统的一站式访问；通过数据交换系统，实现省市之间各业务系统之间数据交互，为部门之间、机构之间进行数据交换、获取数据信息服务提供统一的渠道。

(4)应用层

基于应用支撑层的应用支撑基础系统，搭建规划审核管理系统、规划实施管理系统、遥感动态监测系统等应用系统。

(5)用户层

主要面向省级、市级、县级用户使用。

3.3 系统发展方向

福建省级规划管理信息平台建设过程，处在一个总规改革、机构改革的进程，对省级规管理系统不断提出了新的要求，为此，基于适应不断变化的新情况需求，在系统分析省级规管信息化发展的基础上，初步确定了福建省级规管系统下一步的发展方向。

(1) 通过技术体系建设提升技术重塑能力

传统的数据是传统规划人对城市认识的结果，但是，信息技术的提升、认识城市这个规划对象的手段和效率在不断提升，因此，不断丰富系统的数据，就是不断丰富认识城市的手段[6]。依托以大数据、云计算、移动化等为核心的成熟先进的IT 技术，可以为实现技术架构从传统的“以应用系统为基础”向“大平台、微服务、轻应用”为特征的企业级互联网架构的进行，搭建企业级基础框架平台。

(2)通过应用体系建设提升应用服务能力

紧跟改革进程，及时识别事权范围，打造图文档一体、流程贯穿、高效协作的应用体系，并从办理、监管、决策、对外服务、资源管理不同层面的需求出发，形成一套满足于社会公众、行政相对人、监管部门、责任部门的多层次应用体系，确保应用边界到位而不越位，相互无缝衔接。

(3)通过标准体系、安全体系提升保障能力

标准体系、安全体系是贯穿在系统各个体系建设中的，为了强化信息化的保障能力，将标准体系、安全体系进行综合，从标准化、安全化角度进行系统描述。标准体系，既是各类信息系统建设的基石，又是其开放性、可扩展性和可集成性的基础保障。安全保障体系，涉及到物理安全、网络安全、信息安全及相关的安全保密机制建设。

4 结语

省级规划管理信息系统，由于本身具有的复杂性，仍处在一个不断摸索的过程，其建设尚未有明确的技术路径。福建省级规管系统，侧重从省级层面加强对规划数据资源的管理，强化上级监督，引进大数据辅助决策，更好地研究、监测城市，为省级规划管理信息系统的发展提供了一定的实践经验。