改革开放以来社会组织的发展与主要成就

社会组织在国际上一般被称为“非营利组织”“非政府组织”“志愿组织”或“第三部门”。在我国过去很长一段时间，社会组织一般称为“民间组织”“非营利组织”。2006年党的十六届六中全会报告把社会组织纳入了构建社会主义和谐社会的总体布局，正式提出了“社会组织”概念，并对社会组织内涵外延作了比较完整的论述。此后，中央文件和有关法律法规均使用“社会组织”而不再使用“民间组织”的称谓。与企业、事业单位和机关法人相比，社会组织的基本特点主要有非营利性、自治性、志愿性、公益或互益性等。在我国，社会组织主要是指在民政部门依法登记的社会团体、社会服务机构（即民办非企业单位）、基金会这三类组织。

一、改革开放以来社会组织发展历程

我国民间结社和民间慈善活动源远流长，但现代意义上的社会组织始于清末民初。新中国成立后，1950年中央人民政府政务院颁布了《社会团体登记暂行办法》，授权内务部制定了《社会团体登记暂行办法实施细则》，对当时社会需要的社会团体进行登记，并依法取缔各种反动社团。计划经济时期，社会组织活动空间不大，作用有限。据统计，上世纪50年代初，全国性社团只有44个，1965年有近100个，地方性社团也只有6000个左右。“文化大革命”期间，内务部被撤销，社会团体登记管理工作中断，全国各类社会团体也基本陷于瘫痪状态。

改革开放以后，我国经济社会各方面得到恢复发展，社会组织发展也经历了一个恢复发展、成长壮大的历史过程，大致可分为三个阶段。

第一个阶段：大体从1978年到1995年，是恢复发展阶段。文革结束后，社会团体在开放的环境中恢复过来并得到一定发展，基金会和民办非企业单位从无到有逐步发展起来。1978年国家恢复组建民政部，1988年民政部成立了“社团管理司”，负责社会组织登记管理工作。1988年和1989年，国务院先后发布了基金会、外国商会和社会团体三部行政法规，初步确立了社会组织归口登记、双重管理、分级负责的登记管理体制。

第二个阶段：大体从1996年到2011年，是稳步发展阶段。在我国深化改革、扩大开放的背景下，社会组织成长的社会环境、法制环境不断改善，社会组织得到稳步发展。1996年和1999年，中央先后两次下发社会组织工作专门文件，对社会组织进行清理整顿和规范管理。1998年民政部社团管理司更名为民间组织管理局，专责社会团体、基金会、民办非企业单位登记管理工作。国务院于1998年制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，并修订了《社会团体登记管理条例》，2004年又修订了《基金会管理条例》，进一步明确了双重管理的登记管理体制，社会组织扶持和监管政策不断完善。从2002年党的十六大开始，我国政府职能定位发生了新变化，中央明确提出要按照社会主义市场经济要求，完善“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”职能，建设服务型政府，相应地，中央对社会组织发展的规律性认识越来越深刻，特别是2006年党的十六届六中全会报告首次对“支持社会组织参与社会管理和公共服务”作了清晰论述。国家“十二五规划”也首次设专章“加强社会组织建设”对社会组织予以规划，由此进一步带动了地方政府规划的陆续制定，带动了包括财税优惠政策、购买服务、改革登记管理体制等举措的纷纷出台，社会组织的发展环境进一步宽松。

第三个阶段：2012年以后，是改革创新、社会组织发展思路进一步清晰成熟的阶段。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对社会组织改革发展工作给予了高度重视。以党的十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”为标志，我国社会组织发展进入了新的历史阶段。党的十八届二中、三中、四中、五中、六中全会又先后提出了改革社会组织管理制度、激发社会组织活力、加强社会组织立法、社会组织自觉维护党中央权威等任务要求，社会组织管理制度改革逐步展开。党的十九大进一步提出要发挥好社会组织在决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程中作用的一系列新要求。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称《意见》），这是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央制定的指导社会组织改革发展的纲领性文件，具有长期重要的指导意义，明确提出“走中国特色社会组织发展之路”，各项改革部署密集出台。2016年4月，民政部民间组织管理局更名为社会组织管理局（社会组织执法监察局）。

二、改革开放以来社会组织领域取得的主要成就

在党中央、国务院的高度重视下，在各部门和有关方面的大力支持下，我国社会组织工作取得了较大进步，已经成为中国特色社会主义的重要组成部分。

图1 1988年-2017年社会组织增长图示

1.数量和质量稳步提高。截至2017年底，全国依法登记的社会组织76.15万个，与1988年民政部恢复社会团体登记管理工作时的4446个相比，社会组织数量增长超过100倍，年均增长率约53%，“十一五”以来保持了6.5%左右的年均增长率。在社会组织类别中，根据民政部办公厅《关于修改民政事业统计民间台账民间组织分类的通知》（民办函〔2007〕210号）的要求，社会组织按业务领域分为经济、科学研究、社会事业、慈善及综合5大类，在5大类中又细分为14小类。其中，工商服务业类4.30万个、农业及农村发展类6.42万个、科学与研究类3.18万个、教育类22.83万个、卫生类3.64万个、文化类5.98万个、体育类4.75万个、生态环境类6679个、社会服务类11.28万个、法律类4258个、宗教类5122个、职业及从业者类2.10万个、国际及涉外组织类578个，其他为10万个。全国各类社会组织年收入4383亿元，吸纳专职就业人员约864.7万人，凝聚9100多万志愿者，我国社会组织整体实力不断增强。

2.法规制度不断健全。在法律法规方面，我国《宪法》明确了公民的结社自由。《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国民办教育促进法》《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《外国商会管理暂行规定》《志愿服务条例》《宗教事务条例》等法律法规构成了社会组织登记管理的基本法律体系。此外，40年来，从中央到地方，各相关部门紧密结合实际，有针对性地出台了一系列配套改革政策，对现有法律法规进行了有益补充，并体现出分类指导、因地制宜、先易后难的特点。

3.作用发挥更加明显。我国社会组织在数量增长的同时，服务能力也不断增强，发挥作用的领域不断扩大，在经济社会发展中发挥了独特的积极作用。在助推经济发展方面，行业协会商会加强行业自律，搭建行业公共服务平台，制定行业规划和标准，开展对外贸易争端调处，为维护市场经济秩序、推动经济转型升级发挥了重要作用。在提供公共服务方面，各类民办社会服务机构对满足群众日益增长的多样化公共服务需求发挥了重要作用。在发展公益事业方面，社会组织平均每年募集500多亿元公益资金，凝聚上千万志愿者，为减贫济困、救灾防灾、助学助医、环境保护等事业做出了重要贡献。在创新基层治理方面，大量社会组织根植基层，活跃于城乡社区，为广大群众理性有序表达诉求和自我管理、自我服务提供载体，在促进社会和谐稳定中发挥了“微血管”“调节器”“减压阀”的作用。在促进政府职能转变方面，社会组织是政府转移职能的重要承接者，2013年以来国务院先后取消和下放了600多项行政审批事项，其中相当一部分转移给社会组织承接，促进了行政体制改革的深化。在配合国家整体外交方面，据不完全统计，仅全国性社团就已在204个国际组织中担任领导职务，在112个国际组织中担任理事，在参与国际规则标准制定、协调国际事务、扩大民间对外交流合作、提升国家软实力等方面发挥了积极作用。

4.社会组织党建工作进一步加强。建国以后社会组织经历的曲折又不断向前发展的过程充分证明，只有在共产党的领导下，社会组织才能健康发展，才能充分发挥积极作用。党的十八大以来，社会组织党建工作得到不断加强，中央和地方社会组织党建工作管理体制不断完善，31个省（区、市）全部建立党建工作机构，配备专门人员，明确了职责任务。新成立的社会组织要同步建立党组织，并在年度检查和抽查、等级评估中同步检查党建工作，推动社会组织将党的建设写入章程，社会组织党的组织和工作覆盖率大幅提升。

5.社会组织管理制度改革持续深化。改革双重登记管理体制，积极稳妥推进社会组织直接登记，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，对直接登记范围之外的其他社会组织，继续实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。行业协会商会与行政机关脱钩改革试点工作稳步推进，参加三批试点的全国性行业协会商会已经基本完成脱钩工作，各省份也正在积极组织开展相关工作。大力培育发展社区社会组织，从严控制全国性社会组织和活动地域跨省（区、市）社会组织数量，社会组织结构和布局得到优化。

6.社会组织扶持发展政策不断完善落实。党中央、国务院历来重视社会组织的培育扶持发展，先后出台了推进行业协会商会改革发展、促进慈善事业发展、政府向社会力量购买服务、足球协会改革、加强文化领域行业组织建设、社会组织走出去等方面的政策文件，建立了社会组织税收优惠和公益性捐赠税前扣除制度。组织、民政、发展改革、财政、税务、公安等部门也围绕社会组织工作制定了一系列部门规章和规范性文件，为规范社会组织行为、积极引导社会组织发展提供了保障。

7.社会组织监管执法得到进一步强化。近年来，为加强对社会组织分类监管，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加强文化领域行业组织建设的指导意见》，民政部单独或会同多个部门，先后出台了社会组织信用信息管理、行业协会商会综合监管、社会组织抽查、加强网信领域社会组织建设、社会智库健康发展等政策文件，加强对重点领域、重要类型社会组织的监管。在严格执法方面，民政部先后联合多个部门建立了社会组织联合执法机制和社会组织资金监管机制，会同公安部在全国范围内开展打击整治非法社会组织专项行动，成效显著，为合法社会组织创造健康发展环境。

8.社会组织信息公开和信息化建设取得突破性进展。全国社会组织统一代码转换工作基本完成，初步实现了全国社会组织基础数据的互联互通、动态更新。中国社会组织网不断改造升级，提供“一网式”查询服务。全国统一的慈善信息公开平台建成并投入使用，第一次实现了全国各级登记管理机关、各类慈善组织在一个平台上办事。法人库等信息化项目从立项走向实施，推动了社会组织执法监察系统的改造与完善。社会组织网络宣传不断上新台阶，中国社会组织网、“中国社会组织动态”公众号等关注人数、阅读数不断增加，各地纷纷开设社会组织政务微信公众号、微博号、头条号，社会组织正面发声和负面预警不断加强，营造了社会组织发展良好氛围。

总体来看，一个政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制框架基本形成，为到2020年形成更加成熟定型的社会组织制度奠定了坚实基础。

三、社会组织发展的经验和展望

任何国家，社会组织的发展都是同其基本国情，特别是政治制度和经济社会发展阶段紧密联系在一起的。我国社会组织发育、成长并走向繁荣的40年，正值改革开放的40年，市场体系从无到有，政府职能全面调整，各种社会关系深刻变化。深刻总结这40年来社会组织发展管理历程，可以得出如下四条经验：坚持党的领导、坚持改革创新、坚持放管并重、坚持积极稳妥推进。这四条经验，是对改革开放以来社会组织发展管理的经验总结，又深刻把准了社会组织发展的规律，抓住了体制机制创新的“牛鼻子”，找到了深化改革的突破口和实现路径。其中，党的领导是根本保证、改革创新是主要动力，放管并重是基本要求，稳妥推进是方法指引，四者相辅相成、相互作用，要一并坚持、统筹应用好，努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路。

充分发挥社会组织在经济社会发展中的作用，是社会组织改革发展和社会组织工作的出发点和落脚点。社会组织不论规模大小，也不论何种形式，只有发挥积极作用、管用有效、不断释放正能量才是决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程中的所需要的社会组织。中央提出“努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路”的总体要求，并明确了未来一段时期社会组织改革发展的各项任务，展望下一阶段的工作，民政部门应当坚决贯彻落实，坚持党的领导、坚持改革创新、坚持放管并重、坚持积极稳妥推进，重点推动以下五方面工作：一是进一步加快法制建设，制定社会组织登记管理条例，加快社会组织基本立法研究，完善社会组织各项配套政策，为社会组织健康发展创造良好法制环境；二是进一步强化社会组织党建工作，适应社会组织特点，创新社会组织党的组织和党的工作有效覆盖的方式和途径，引导社会组织围绕党和国家工作大局，自觉承担社会责任，增加服务功能、提高服务能力、提供优质服务，充分释放正能量；三是进一步完善体制机制，落实好直接登记和双重管理体制，优化社会组织结构和布局，努力形成结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局；四是坚持两手抓，处理好扶持发展和监管执法的关系，在简政放权、优化服务、完善扶持政策同时，切实加强事中事后监管，为社会组织健康有序发展营造清朗环境。五是加强社会组织能力建设，引导社会组织依照法规政策和章程建立健全法人治理结构和运行机制，注重社会组织人才培养，推动社会组织加强诚信自律建设，支持社会组织自我约束、自我管理。

总之，到2020年，统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的中国特色社会组织管理体制建立健全，社会组织法规政策更加完善，综合监管更加有效，党组织作用更加明显，发展环境更加优化；政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度基本建立，结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局基本形成。