基于国库支付视角的江苏高校财务绩效评价研究

□（扬州大学财务处 江苏扬州225009）

2015年2月，国务院办公厅印发了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，财政部就如何贯彻落实通知精神，提高财政资金使用效益制定了具体措施，近年来各省纷纷制定绩效办法，江苏省2016年起将高校预算执行率与绩效奖励挂钩，旨在加快高校财政经费使用进度，提高资金的使用效率。各高校将预算执行作为财务下半年的头等大事，每月关注支出执行进度，及时向校内经费使用单位通报经费执行率，提醒各部门抓紧执行。因为片面追求执行进度，2016年、2017年国库经费出现浪费、窜用、混用预支等现象不可避免。因此单纯从一个预算执行指标进行财务绩效评价和奖惩，考核太过片面。因此，本文基于国库支付视角，从不同角度设置绩效指标、确定指标权重、分析财务绩效结果，以帮助主管部门随时掌握各高校预算安排的科学有效性、经费使用的进度、筹资能力等方面的情况。

一、高校财务绩效评价指标选取

高校部门预算经过批复后，已经确定了高校预算的整体情况，其中当年指标和结余指标、基本经费和项目经费、部门预算和追加预算、预算内和预算外经费、可执行指标数和财政批复计划数、财政直接支付和财政授权支付等数据，都能在国库系统中查询出来，并根据数据设置指标，分析不同高校的财务状况，可进行财务绩效评价。

（一）指标设计。首先将绩效指标分静态指标和动态指标两个一级指标，静态指标主要反映了学校预算安排，体现了学校事业发展的资源配置，可以看出学校的刚性需求、发展能力和可持续能力；动态指标主要反映资金流动速度与方向，体现了学校事业发展的潜力，可以看出学校预算安排的科学性、合理性和学校治理水平。再设置运行能力和筹资能力两个二级指标，根据国库系统中的数据，生成相对指标作为三级指标，便于不同规模学校的比较，见表1。

（二）数据获取。教职工和学生数，在编制部门预算“一上”阶段，相关基础数据已经在教育部门及财政部门的数据库中。其余指标，均来自国库系统实时数据。当年国库系统中一般包含结转结余的专项经费、当年部门预算、财政追加专项经费。国库系统的总支出包括财政安排的基本支出和项目支出，总收入包括部门收入预算中的财政教育拨款（财政经费）和教育事业性收入（非税收入）。

表1 财务绩效评价指标体系

二、高校财务绩效评价指标权重设置

评价指标体系确定之后，需要对每一个指标赋予一定的权重，指标权重的确定可选择主观赋权法和客观赋权法，也可综合运用这两种方法。主观赋权法是利用专家或个人的知识与经验来确定指标权重的方法，如德尔菲法、层次分析法等。客观赋权法是从指标的统计性质入手，由调查数据确定指标权重的方法，如主成分分析法、均方差法等。本文根据指标重要性和评价导向选用德尔菲法确定各指标权重。

德尔菲法（也称专家调查法），是对各项指标进行权重设置，将汇总平均后的结果反馈给专家，再次征询意见，经过多次反复，逐步取得比较一致结果的方法。本文将指标样表发给财政部门、教育主管部门和具有各类办学特点的高校财务负责人近30份，根据绩效评价的重点和导向，给出各指标的评价标准，经过多轮反馈意见，得出指标权重，见表2。

表2 财务绩效评价指标权重

通过权重分析，可以看出绩效评价主体重点关注的是预算执行进度，占全部权重60%，其次关注的是高校利用自身优势取得的内涵发展的经费情况，约占18%，再次关注基本支出和人员经费等基本保障，约占13%。

三、高校财务绩效评价标准

评价标准是判断绩效优劣的基准，是对绩效进行判断的尺度。评价标准在一定时期内应该具有相对的稳定性，评价标准的选择取决于评价的目的，本文的评价标准，是根据主管部门的评价要求，经过多位专家认证确定的。动态指标中的部分指标如追加专项经费占总收入比例、追加专项经费折合生均数和非税收入完成率评价要求将会随着时间节点的变化而发生变化。

（一）师生比。教师指专任教师而非全体在职员工，学生人数是按部门预算编制要求中的学生培养系数折合计算，反映人才培养的质量指标，教育部为确保高校教学质量，规定了师生比达标要求，1∶14 为优秀，1∶16 为良好，1∶18 为合格，大于这个比例为不合格。

（二）人员经费占财政经费比率。反映财政负担的人员经费，人员经费包括工资福利支出、对个人和家庭补助。因绩效工资改革、养老金政策改革等刚性需求，人员经费近两年内大幅提高，仅依靠财政拨款支付大量的人员工资，已经不符合实际，因此用财政拨款安排人员经费若超过65%，则学校基本的教学科研运转存在问题，人员经费在50%以内为优秀，50%—65%为良好，65%—75%为合格，超过75%为不合格。

（三）基本支出占总支出比率和项目支出占总支出比率。这两个指标的合计数为1，是财政经费结构比，说明高校财力资源配置的情况，基本支出占比在70%以内为优秀，在70%—75%为良好，75%—80%为合格，超过80%为不合格。而项目支出占比在30%以内为优秀，在25%—30%为良好，20%—25%为合格，20%以下为不合格。

（四）非税收入占总收入比率。反映高校自筹水平及收入开源能力，一方面争取更多的生源，加大各类学生的招生规模，另一方面显现高校为社会服务的能力。如在40%以上为优秀，35%—40%为良好，30%—35%为合格，30%以下为不合格。

（五）非税收入中人员经费投入。反映高校通过自筹创收能力，为教职员工争取更多的工资绩效。高校是人才聚集的地方，人才是高校的第一资源，第一生产力，在财政不能完全保障人员工资的情况下，只有通过自筹资金解决引进人才和留住人才的问题。如在50%以上为优秀，40%—50%为良好，在30%—40%为合格，30%以下为不合格。

（六）结转项目支出执行率、已批复计划支出执行率和财政追加专项支出执行率。三个执行率指标是核心指标，是考核预算执行率的指标，反映财政资金使用效率高低，它随着经费完成率进度，分值越来越高，执行率是多少，则给予相应的分值，比如执行率为96%，则分数为96分，以此类推。追加专项经费占部门预算比例，是说明高校依靠自身优势和特点争取财政专项资金的能力，弥补财政拨款经费不足，主要用于高校的内涵建设和专项补助。追加专项达到部门预算的比例，大于35%为优秀，25%—35%为良好，15%—25%为合格，15%以下为不合格。

（七）追加专项经费占总收入比率。财政年中追加专项资金，是为了完成特定的任务专门安排的，反映学校在特色发展、学科发展和专业发展等方面的引领能力，需要学校凭借能力去争取的，将会随着月份的推移不断下达，因此设定在10月底追加专项经费占比大于20%为优秀，15%—20%为良好，10%—15%为合格，10%以下为不合格。这个标准在11月底和12月底的评价要求将会不同。

（八）追加专项经费折合生均数。是提升学生培养质量的指标，在财政基本拨款基础上，为学生创造更多的平台和资源提升专业水平，这里的学生人数是按部门预算编制要求中的学生培养系数折合计算，因财政追加专项会随着月份的推移不断下达，因此设定在10月底追加生均经费大于0.8万元为优秀，0.6—0.8万元为良好，0.4—0.6万元为合格，0.4万元以下为不合格。这个标准在11月底和12底的评价要求将会不同。

（九）非税收入完成率。非税收入主要指应上缴财政专户的学费、住宿费、委托培养费、考试考务费、培训费等，反映高校实际收入及时上缴国库情况。一般高校全日制学生的收费集中在9月份左右，其他收入平时是否及时上缴，高校是否应收尽收，及时入库。因此在10月底收入的完成率90%以上为优秀，80%—90%为良好，70%—80%为合格，70%以下为不合格。这个标准在11月底和12月底的评价要求将会不同。

四、高校财务绩效评价实证分析

（一）五所学校背景资料。A学校为几所学校合并的知名综合本科院校，综合实力较强，因教职工人员较多，校区分散，管理成本较高。B学校为所属高职学院，学生多，教职工少，科研水平和专业水平不高。 C学校为综合实力较强的老牌文科高校，优势学科较强，教职员工较多。D学校为教学为主型高校，教职工和学生规模比例适当，没有较强特色专业和学科。E学校为近年来发展较快的知名高校，通过大量引进人才、特色发展，综合实力雄厚。

（二）绩效评价结果计算步骤。（1）根据国库数据计算指标数值。（2）与评价标准对照，得出各指标分值。（3）各指标分值乘以对应指标权重，得出指标权重分值。（4）汇总各指标权重分值，得出学校总体绩效评价结果得分。见表3。

表3 财务绩效评价结果表

（三）绩效评价结果分析。通过表3，可以发现综合得分依次排名为E学校、A学校、C学校、B学校、D学校。可以看出：

1.E学校排名第一，其师生比、人员经费占财政经费比率、结转项目支出执行率、追加专项经费占总收入比率、追加专项经费折合生均数等指标都是满分或接近满分，学校人才培养的质量很高，职工待遇通过自筹资金很好解决，留住人才，争取到更多的专项支持人才建设，财务结构优良，预算执行效果良好。只有财政追加专项支出执行率这一指标相对偏低，是因专项常常有专门的资金管理办法，要求专款专用，学校统筹能力较弱，但经过校内协调，主管部门同意，部分经费已经得到统筹，执行进度明显加快。因此相比其他高校该校综合实力强，治理水平高，绩效水平最高。

2.A、B、C三所学校总体得分较近，财务绩效水平相当，但通过进一步分析，可以看到三所学校内部财务状况不同。

A学校综合排名第二，主要优势在自筹能力方面，非税收入比重和财政追加专项的比率都超过B学校和C学校，预算执行率也较高，但在财政经费的结构安排上明显劣于B学校和C学校，表明A学校人员的负担比重较高，虽然在非税收入中安排了大量人员经费，大量引进人才，带来更多的专项，提升学校学科和专业的整体水平，学生的培养得到进一步加强。但需要进一步调整基本支出和项目支出的比例结构，扩大招生规模，特别是研究生的规模，增加财政拨款，优化学校的人员结构，提高办学效率。

C学校排名第三，从师生比来看，人才培养队伍优良，从人员经费占财政经费比率和非税收入中人员经费投入两项指标看，与A学校比例相当，表明其人员规模较大，学校人员工资负担较重，为了保持财政经费的结构比，在发展性项目安排上还是拿出更多的经费，此安排优于A学校。因学校内涵建设的投入，带来更多的财政专项资金，人才培养得到进一步加强。但该校非税收入占总收入比率较低，自筹能力相对较弱，社会服务能力较弱。因此学校致力内涵建设，合理配置资源，提高资金使用效率，提升学校整体水平。

B学校排名第四，从师生比来看，该校学生多，专业教师少，财政拨款多，非税收入也不错，人员支出结构合理，但财政追加经费较少，显出该校优势不强，再加上因少量专项经费掌握在项目负责人的手中，使用进度缓慢，社会服务能力不强，除全日制学生收费外，没有其他非税收入，学生的欠费率较高，虽有非税收入，但收入不能收齐，难以及时上缴。总体表明该校资金来源主要依靠财政，财务绩效偏低。

3.D学校排名第五，每项二级指标都排在第五，不论运行能力还是筹资能力都是在中等及偏下的水平，预算安排不合理，执行进度不理想，财政拨款不足的情况下，组织非税收入积极性不高，有限的财政拨款也没有合理用于学校发展和建设，表明该校财务管理水平不高，学校内部管理体制不顺，财务绩效水平低。

五、高校财务绩效评价结论

通过每月国库系统数据的分析和报表，每个时间节点都可以得出绩效评价结果，高校对照标准，看清差距，找到自身存在不足，不断改进学校财务管理状况，优化资源配置，提高学校治理水平，实现高校可持续、高质量发展。主管部门通过设置的指标权重、指标标准、绩效评价排名，及时进行绩效奖励和惩罚措施，对第二年预算绩效拨款起到参考作用，引导高校加强财务管理，确保财政资金发挥最大效益。

高校绩效评价指标体系应该是高校在一定时期内投入、办学过程和产出等内容的多维建构，其指标体系是一个复杂的系统，包括学校人力资源、物质资源、经费情况以及学校获得的政策支持和社会环境等因素，学校在人才培养、科学研究、服务社会等方面的产出数量、质量和效果以及学校的内涵提升与可持续发展潜力情况等，应涵盖高校发展的各个领域。本文仅从国库支付的视角对学校财务绩效进行评价，没有反映资产管理和财务风险等方面的情况。鉴于笔者研究视角，理应结合高校财务决算报表及更丰富的相关资料，综合评价高校的财务绩效。