黑臭河道何以履治难清
——以南京市J河为例

黄燕莹

(河海大学公共管理学院,南京 211100)

1 引 言

城市水体是城市生态系统的重要组成部分，城市的发展离不开水。然而，随着我国城市化进程的加快，城市人口快速增长，污水排放量急剧增加，城市水环境问题日益突出，水体黑臭现象普遍发生。当前，水污染防治正在成为生态环境保护的迫切需求，而黑臭水体则被视为城市水污染防治重点对象，成为政府和公众普遍关注的环境问题之一。2015年4月，国务院出台《水污染防治行动计划》(即《水十条》)，明确要求2017年底省会城市建成区基本消除黑臭水体，大大推动了黑臭河道的治理。然而，黑臭河道的治理是一项复杂的系统性工程，必须充分考虑黑臭治理的客观难度，合理确定目标。

根据文献，由于黑臭水体治理的重要性和迫切性，不少学者致力于研究黑臭水体的治理模式和案例实践，大多集中于黑臭水体治理过程中的风险挑战和对策建议等方面的探讨。从短期来看，有学者指出黑臭水体治理过程中主要存在控源截污、管网建设、垃圾收集和内源污染控制等方面的技术效用问题[1]。从长期来看，崔佳萍等认为公众满意程度和长效机制建设情况是评判黑臭水体整治效果好坏的依据[2]。而沈坤荣等则通过识别河长制在地方实践过程中的政策效应, 发现河长制仅达到了初步的水污染治理效果，可能治标不治本[3]。针对以上问题，学者们提出了不少应对策略，如技术上，刘福兴等主张根据目标河流的不同河段及内、外源污染进行合理的技术协同设计，以达到工程设计的要求[4]。张智等认为要结合生态性措施和工程性措施解决人为污染和地面雨水径流等方面的问题[5]。柏杨巍等总结了专项督查行动在倒逼各地实质性解决水体黑臭中发挥的积极作用，强调实现问需于民、问绩于民的重要性[6]。王谦、高红杰等提出将工程与自然净化有机结合的生态治理理念，并认为要加强政府智慧化的管理体制[7]。综合以上，针对黑臭水体的治理问题，学者们的关注维度主要体现在技术、社会和政府等方面，对本研究具有一定的借鉴意义。但多数研究体现的是单一维度，并未将三类主体如专家、公众和政府结合起来统筹考虑，也未能体现三者之间相互影响的内在逻辑体系。因此，本文拟从技术专家视角、生活者视角和“河长制”治理视角来探讨黑臭河道屡治难清的原因，并分析专家、公众和政府三者间的相互影响关系。

J河是贯穿南京市G区Z街道的一条重要的河流。J河的水质和环境，直接影响南京市水环境质量，也直接关系到长江南京段的生态保护。自2010年以来，南京市J河经历过多次大规模治理，短期内能够消除黑臭现象，但难以长效保持。因而实际治水治污操作中，距离J河的治理目标尚有差距。那么，为何J河一直在整治，却收效甚微、依旧黑臭？

2 J河的历史回顾

J河是南京城北地区一条通江河，涉及G、W、X 3个区，其历史悠久胜于秦淮河，古时可谓南京人的一条“母亲河”。然而，随着城市化、工业化发展，J河成为城市排水的重要通道，污水排放量急剧增加，水体黑臭现象普遍发生。20世纪20年代后期，J河流域开始发展，在接纳地表径流的同时逐渐汇入城市生活污水。20世纪30年代，南京城市中心开始由南向北推移，特别是20世纪60年代以后，这一流域已完全城市化。因而，城北大量的生活污水和工业废水直排J河，加之节制闸常年关闭，J河逐渐成为城北的一条排污渠道，水质感官性状较差，常年发黑发臭。进入20世纪80年代，J河每天汇入10万t左右的污水，工业废水占70%左右，J河水质已呈明显的有机污染[8]。2000年以后，J河的水体黑臭主要来源于生活污水，虽历经多次河道整治，短期内能消除黑臭现象，但难以长效保持，多次入榜“黑臭名单”。

3 从技术专家视角看：技术建设受制约

通过查阅《南京环境保护志》《市政建设志》等文献资料，笔者发现：自20世纪60年代以来，南京市J河的治理一直在进行。但G区的水环境治理有着不同于其它城市和城区的复杂性。一方面，J河是整个G区水系的一个组成部分，既承接着上游的来水，又联接着下游的去水，且河道受地势影响，流动性差，水质容易变差。另一方面，由于20世纪90年代以前，城市建设规划意识不强，大部分河道流域范围均已成为城市用地，其部分支流被覆盖而成为地下暗河。并且，笔者从J河附近居民处解到，J河多处河道被封盖于地下，且各河段均分布着多个排口，每个排口后面对应的都是若干个工企单位或居民小区的污水源。

从技术专家视角来看J河的治理过程，治污技术是不断进步的，但技术效用的实现也受到诸多方面的影响。结合J河上榜黑臭名单的关键时间节点，笔者可以发现：第一，就引水补源来说，主要是由于从玄武湖向J河补水的闸口流量有限，未能发挥作用，加之引水的通道截污不到位、水质差，无法解决引水补水的矛盾，尚未实现常态化引补水；第二，就截污清淤来说，河道暗河中的排口众多，污染源复杂，“截污”任务艰巨，且部分地段挡墙易倒塌，“清淤”工作难以根本消除。如果截污不到位，即使河道经过清淤整治告别黑臭，水质仍不能达标；第三，就雨污分流来说，这一技术建设能够提高污水处理率，避免河道被污染，有助于全流域治理。G区曾推进雨污分流工程，展开了较大规模建设，但仍有污水收集主干管尚未构建，系统建设也不完善，并未实现全覆盖。

由此可见，随着技术的革新和进步，治理措施也在不断完善之中。部分技术能在短期内发挥效用，但难以长效保持。并且，在特定的社会历史条件下，J河的整治与改造、维护与建设是与G区的经济建设、政治建设、文化建设、城市建设、社会建设等紧密相关的。如1966～1976年，J河的治理曾受到“文化大革命”的严重干扰，使得刚刚起步不久的工业废水治理处于停顿状态。1976年，国家建委曾批准并建设J河水系污水治理工程，后因江苏省实行财政包干，国家不再另行拨款，地方建设资金困难，工程只得中途停顿[9]。而且，早期建设规划不合理所带来的历史欠账，给后期治理技术的实施增加了极大难度，也由此导致了J河黑臭水体治理“老大难”的问题。

4 从生活者视角看：人水关联性被忽视

从生活者视角来看，环境是嵌入每个人的日常生活里的。因而，相较于专家，居民与河流打交道的时间更长，社区居民更了解河道的基本情况，但是随着居民与河流的社会距离的疏远，这种优势并不明显[10]。由于城市化、工业化的发展，J河成为城市排水的重要通道。但河道两岸并没有截污沟道，生活污水被直接排入了J河，导致J河水系淤塞严重，水质日趋恶化。这就使得J河的功能层次演变为纳污功能，这一水功能的转换反映了水体的变化，也说明了人的需求变化。陈阿江教授曾指出：“河的比较高级的功能丢失了，人们转向利用它的比较低级的功能……外在的污染，使河失去正常的功能。这是一个关键性的转折点。从这个时间点往后，它的内生污染就开始了”[11]。人们从传统的保护者逐渐变为现代的污染者，意味着点源污染向面源污染的转换，也意味着河流从外源污染转向内生污染。并且，城市河流的沿岸多由自然护岸逐步退化为硬化和直立的防汛墙，虽然具有景观功能，但也人为地割断了河流的自然生态链，亲水步道的修建也并没有拉近居民与河流的距离。因而，城市河流不能满足居民多方面的需求，也不需要他们的养护，居民与河流的社会距离逐渐疏远。

从J河整治效果的评估来看，除了专业机构检测报告外，最重要的是看公众满意程度和长效机制建设情况。根据居民对于J河治理情况的评价来看，可以总结如下：J河已经治理过多次了，河道清淤工作也有在进行，虽然情况有所改善，但居民认为好景不长，容易黑臭反复。总的来说，政府主导的环境治理主要是从自然科学的角度, 通过技术手段来治理环境污染。然而实际上，社区居民对于当地环境情况的熟悉度较高，在评价其治理效果时，社区居民也拥有自己的“生活智慧”。在黑臭河的多次整治过程中，人们对于河道治理的具体实践工作有着清晰的认识，也能意识到河道治理长效管理和养护投入的不足。并且，从社区居民的角度来看，由于“黑臭河”自带“污名标签”，对河流的治理关键是靠大家自觉的“爱河护河”的日常行动。但黑臭河的治理一向是水污染防治中的“老大难”，人们对J河的河道整治工作期待的同时又不抱太大希望。因而，在黑臭河治理过程中，若未将“生活者”视角纳入黑臭河治理策略中，或者纳入程度不够，忽略居民与河流的关联性，则黑臭河治理的长期性和有效性是极为有限的。

5 从“河长制”治理视角看：联动合作不畅通

目前G区已推行了“河长制”，明确了区、街道、社区三级河长。实行河长制，并不是以河长和河长办来代替职能部门的工作，而是要让职能部门更有压力和动力。但由于现行管理体制没有理顺，“河长制”实际上流于形式，各部门之间、民众与“河长”之间的联动合作受阻，未达到预期效果。

首先，强调整体联动，但沟通不畅。在具体的工作实践中，黑臭河的治理过于依赖各级“河长”的重视程度和统筹协调力度。党政负责人兼任“河长”，具有某种程度的“挂名”色彩，常态化的巡查工作通常交由社区工作人员或志愿者来完成，重在“维护保洁”和“发现问题”，并不真正“解决问题”。当遇到河道黑臭问题时，由巡查人员向上汇报，而街道河长和社区河长作为属地的直接责任人，则负责制定水环境治理实施方案，统筹安排、协调推动各相关部门(如水务部门、环保部门)对河道的专门处理，以及督促检查等工作。这就使得治理工作周期加长，容易导致部门间职责不清、相互推诿，更难谈长效管理，甚至可能会抑制各治水主体主观能动性的发挥，缩小各职能部门的自由塑造空间。

其次，注重公众参与，但信息不对称。“河长制”注重调动群众的积极性，招募“民间河长”参与治水。然而，在“河长制”实施过程中，环境信息公开的主动权掌握在河道治理主管部门手中，其公开程度仍然是选择性的，民众对具体信息所知甚少。河道排查和治理情况往往以新闻发言的形式进行公示。为了寻找关于J河治理历程的相关资料，人们需在法规、新闻、政府官网报道中寻找蛛丝马迹，进行大量的信息整理及汇总工作后，才对黑臭水体治理的整体状况有所了解[12]。另一方面，公众参与主要表现在志愿服务活动、主题宣传活动等方面，其功能基本限于营造氛围，而非深度参与。在社会监督方面，居民投诉信息往往难以得到及时考察和反馈，民众与“河长”之间的沟通并不顺畅。同时，评议、举报制度也难以发挥效用，尤其“民间河长”的作用并未达到预期效果。

最后，实行分河段管理，但难以协调。结合观察，笔者发现G区范围内直接下河的污水排口较多，每个排口都对应着大量的污染源，甚至在不同河段之间还可以看到明显的分界线——即以水面浮标为界，两侧水质形成鲜明对比。面对众多的排污源头，上游“发展”的代价往往要下游来“埋单”，从而促使下游水环境恶化。而且，目前河道治理主要是基于行政区划的各行政单位单独治理，各社区也是按照属地原则负责对河道沿岸进行日常巡查和维护工作。因此，河道实行分河段管理，上下游地区的黑臭水体治理难以协调一致，各社区之间也缺乏联动合作。“河长制”具体工作的落实依托于各社区河长和街道河长，依赖个别行政单位人员的日常巡查难以实现有效的监督和管控。即使组建民间志愿者队伍，由于监测技术的缺乏，效果也不会太理想。所以，J河的治理仍然缺乏系统性，这也是其治理效果难以长效保持的重要原因。

6 结 论

通过分析，可以得知：20世纪60年代，J河黑臭水体的污染源主要是生活污水和工业废水。进入20世纪80年代，工业废水的污染尤为突出，J河水质呈有机污染的特征。2000年以后，J河的水体黑臭主要来源于生活污水。自20世纪60年代以来，南京市J河的治理一直在进行。虽历经多次河道整治，短期内能消除黑臭现象，但难以长效保持。究其原因，在实际的黑臭河治理过程中存在主体缺位的现象。从技术专家视角来看，治污技术是不断进步的，但技术效用的实现也受到诸多方面的影响，如政府政策与体制的约束和居民生产生活的阻碍；从生活者视角来看，治污技术由政府和技术专家主导，居民与河流的社会距离逐渐疏远，二者之间的关联性受到忽视；从“河长制”治理视角来看，各部门之间、民众与“河长”之间的联动合作受阻，未达到预期效果。除此之外，J河屡治不清的原因是多方面的，河道的整治与特定的历史文化条件紧密相关。因此，在黑臭河道长效治理过程中，专家、公众和政府3类主体不可分割，3者应当共同面对、凝聚共识、形成合力。首先，专家掌握技术，其技术效用的实现需要政府提供资源支持和公众自觉维护治理成果。其次，政府拥有权威与资源，其治理措施的实现离不开专家的技术创新和公众的广泛参与。最后，公众具有生活经验，其活动空间的拓展依赖于政府和技术专家的统筹安排。黑臭河道的治理是一项长期的系统工程，应当重视3者关系，在3者之间形成有效的沟通与合作。

总的来说，环境是嵌入人们的日常生活中的，黑臭水体污染源也主要来自于人们的生活污水。因此，笔者相对应地提出以下对策：其一，技术专家要注重引水补源、截污清淤和雨污分流等方面的技术革新与进步，同时将黑臭水体的整治、改造、维护与建设嵌入到人们的日常生活中去。其二，要从生活环境主义出发，在提高公众环境意识的同时拓展公众的参与空间和参与深度，重视公众的生活智慧和评价标准，建立健全公众参与的组织基础和法制保障。其三，政府要加强统筹规划、资源分配和监督反馈的联动作用，保障经费和加强日常管护，增强“河长制”的正向效应。最后，在发挥各自的独特性作用的基础上，建立多元化的信息沟通渠道，畅通专家、公众和政府之间的联系，保障黑臭河道的长治久清。