环境执法语境下“责令停止生产”的法律属性探析

2019-02-18 13:35康欣颖

四川环境 2019年5期

康欣颖，晋海

(河海大学法学院，南京 210098)

1 前言

现有法律规定中，《环境行政处罚办法》(以下简化为《办法》)第12条明确“责令停止生产或使用”其性质属于行政命令，学界对此该行政行为的法律属性仍存在不同观点。在司法实践中对于环境行政执法出现的“责令停止生产”适用行政处罚还是行政命令抑或行政强制措施等其他行政程序存在争议：通过在北大法宝上搜索环境行政类案件，采用实证研究方法进行数据统计，关键词为“责令停止生产”、“三同时”，共有87例环境行政案件。通过整理行政相对人、行政机关、一审法院、二审法院对于“责令停止生产”的性质认定发现，其中有25例涉及性质争议；44例均将责令停止生产认定为行政处罚，适用行政处罚程序；6例一审二审法院存在认定不一，存在“行政强制措施”“行政命令”“行政处罚”“应急性处理措施”等观点。在此背景下，“责令停止生产”在执法过程以及司法审判中均存在认定争议，故需要对于“责令停止生产”这一行政行为的法律属性进行甄别，将对于规范环境行政执法以及指导司法审判具有重要意义。

2 研究方法——以司法案例引出问题

案例简述：原告人吴武汉系广州市黄埔区海味鲜砂锅粥店经营者，其所经营的海味鲜砂锅粥店因需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格违反《建设项目环境保护管理条例》的规定，环境保护局依法作出“责令停止餐饮项目的生产”的《行政处理决定书》。该案争议焦点之一：《行政处理决定书》中的“责令停止餐饮项目的生产”的性质是属于行政处罚还是行政命令。一审法院依据《办法》第十二条认定该行政行为属于行政命令，而二审法院将该案中的“责令停止餐饮项目的生产”与行政处罚性质的“责令停产停业”等同归类为行政处罚，其与罚款并用且具备复议和诉讼的救济方式，以此认定其性质为行政处罚，撤销一审判决《行政处理决定书》。

上述案件并非是偶然事件，而是大量可见的司法实践难题。吴武汉行政处罚案中，一审二审对于“责令停止生产”的法律性质认定及论证理由存在截然不同的两种观点，反映司法审判实践中对于“责令停止生产”的法律性质认定存在争议。故通过对各类学说进行梳理和辨析，探讨“责令停止生产”在不同情形下的本质内涵，其内涵的多样性要求在环境行政执法过程中应在不同语境下认定其法律属性。

3 “责令停止生产”的法律性质的学说争议

司法审判实践中对于“责令停止生产”的性质争议激烈，存在认定不一、同案不同判的现象。与此同时，学界对于“责令停止生产”的法律属性认定存在不同观点，包括行政处罚说、行政命令说、行政强制措施说等其他观点。

3.1 行政处罚说

对于“责令停止生产”这一责令性环境行政行为，有学者认为应当以行政处罚的具体功能为标准进行分为，将行政处罚分为声誉罚、财产罚、行为罚、自由罚和救济罚。责令停止生产的具体功能为恢复被侵害的管理秩序或使违法行为不再继续，将其归为救济罚的范畴[1]。有学者认为责令停止生产的目的是惩戒违法者，中止或限制违法行为，补救损失，应归属于环境行政处罚中的行为罚[2]。韩德培教授认为“责令停止生产或使用”“责令采取补救措施”等“责令”性环境行政行为都属于一种预防性的行政处罚行为。另外前述吴武汉行政处罚案二审法院认为“责令停止生产”属于《行政处罚法》第10条规定的“责令停产停业”，对企业的生产行为予以停止的行政决定具有制裁性，符合行政处罚的本质特征，应适用行政处罚的法定程序。

3.2 行政强制措施说

行政强制措施是一种行政机关依法对行政相对人的财产、人身或行为进行临时处置的限权性强制行为，目的在于预防、组织违法行为的发生或存在。有学者认为责令停止生产对当事人停止违法行为是为了减少相对人的违法行为造成更大损失的一种具有临时性的保障措施，属于行政强制措施。在尹海波行政管理再审案中[3]，二审法院认为海口市国土环境资源局作出的“责令一峰石材厂停止生产”属于一种行政强制措施。另冯军教授认为“责令停止生产”这一责令改正的具体形式，并非行政机关单方面减损行政相对人权利的措施，虽常与罚款等行政处罚方式并用，但并非可以独立存在，且需要附随与行政处罚之中，其性质属于行政强制措施的范畴[4]。

3.3 行政命令说

在前述吴武汉案件中，一审法院认为“责令停止生产”是责令当事人改正或者限期改正违法行为的具体形式之一，属于行政命令不应当适用行政处罚的程序。有学者认为，环境行政命令可以划分为一般环境行政命令和准环境行政命令，责令停止生产针对的是违反“三同时”擅自投产的行为，属于一般环境行政命令的典型形式，与行政处罚类的责令停产停业存在本质区别，责令停止生产仅针对违法行为本身，不具有制裁性，且责令停止生产是临时性的，不具有终局性的效力[5]。李孝猛教授认为责令改正符合行政命令的内涵和外延特征，是行政命令的一种形式。责令停止生产仅停止违法部分的生产并未涉及所有(合法)部分，不具有制裁性质，属于一种行政管理措施，本身既有独立的法律意义[6]。另有学者提出，责令停止生产属于责令停止违法行为的一种，应属于行政命令的一种，其是对为违法状态的处理或者说是对违法现状的修复，区别于行政处罚[7]。

上述各种学说基于不同立场，分别从行为是否具有惩戒性、终局性、独立性等多个角度阐述了各自不同的观点，均有一定的理论依据。要进一步明确“责令停止生产”的法律属性还需要进行更加深入和细化的分析。

4 “责令停止生产”的内涵分析及学说辨析

4.1 “责令停止生产”的内涵分析

《环境行政处罚办法》第十二条规定的行政命令性的“责令停止生产”并未包含环境行政执法中的全部情形，可从文义上、环境立法上、执法和司法案例上分析“责令停止生产”含义的多样性。

4.1.1 从文义角度上分析

责令停止生产即责令相关企业、项目停止生产。停止生产的范围并未在文字本身有所体现，其范围仅仅是违法生产的部分还是包含违法以外的合法生产。在相关环境行政立法中，表述上存在以下几种情形：第一，“……,由相关部门责令停止生产”并未具体说明停止生产的范围；第二，“责令停止生产……”进一步指出了停止生产的范畴；第三，造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产..或报批作出责令关闭。此处暂不讨论适用情形的不同，仅从文义上看，责令停止生产存在不同的表现形式，亦存在停止生产范围的不同。

4.1.2 从环境立法角度分析

在环境行政立法中，存在交叉重叠的情形，单行法对于“责令停止生产”的适用情形存在一定差别[8]。通过检索“责令停止生产”在环境行政立法中的具体规定，“责令停止生产”的表现形式以及适用情形存在多样化，其本质内涵亦存在不同。存在与《办法》第十二条中的“责令停止生产”相契合的情形，亦存在超出其含义的情形，应当在具体案件中具体分析其具体内涵。

情形一：生产行为违法环保设施“三同时”制度，“责令停止生产”的做出并未明确停止生产的范围。如《固体废物污染环境防治法(2016修正)》第六十九条规定违反环保设施“三同时”制度，擅自投产行为，由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用……。在该类条文中，对于责令停止生产的范畴并未明确说明，从其立法体系上看该法条，其针对的行为对象是违反三同时制度擅自投产的违法生产行为，可理解为责令停止“该违法的生产行为”，是对违法行为的纠正，但法律性质应根据其实际停产范围、本质特征来认定。

情形二：“责令停止生产”行为针对违反“三同时”制度的擅自投产行为，其适用前提是已造成重大环境污染或生态破坏，停止生产的范围未明确，表述较为模糊。《环境噪声污染防治法(2018修正) 》第四十八条规定：“违反本法第十四条的规定…….,由县级以上生态环境主管部门责令限期改正，并对单位和个人处以罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用……。”该条文中，“责令停止生产”是行政机关作出责令限期改正后的后续行政处理决定，在造成重大环境污染或者生态破坏的加重情形下，针对的违法行为侧重于违法生产的后果而非生产行为，本质上是对生产行为造成生态或环境严重损害后果的惩罚，其从体系解释上该条文中的责令停止生产本质上具有制裁性。

情形三：生产行为合法，但不符合法律规定的生产标准，行政相对人拒不改正后，由相关部门作出责令停止该生产行为。如《大气污染防治法(2018修正)》第一百零九条规定违反本法规定，生产超过污染物排放标准的机动车、非道路移动机械的，由省级以上人民政府生态环境主管部门责令改正……；拒不改正的，责令停产整治，并由国务院机动车生产主管部门责令停止生产该车型。在该情形下，虽停止生产的范围为超标生产部分，责令停止生产本质上是否对合法生产的资格作出限制，剥夺了合法生产的资格。

4.1.3 从实证角度分析

通过案例的检索与分析，停止生产的范围以及法律文书形式存在不同情形。第一，在具体案件中对于“责令停止生产”对应的停产范围在具体案件中存在不同。有的涉及全面停产，有的仅涉及违法部分的停产，有的涉及违法部分的停产及部分延伸范畴。例如在湖北某公司与某城市建设环境保护局命令上诉案中，原告认为环保局作出责令停止生产的行政决定是对全厂生产活动的停止，并未区分“烷氧基硅烷”和“硅烷偶联剂”生产的不同(其中烷氧基硅烷项目属于合法生产)，环保局作出的责令停止生产属于行政处罚“责令停产停业”。故在环境执法案件中，对于“责令停止生产”的性质认定应当考虑责令停止生产的内容范围，停止生产是否涉及合法生产一定程度上影响对于“责令停止生产”行政行为法律性质的判断。第二，环境行政机关作出“责令停止生产”的法律文书存在差异性。在环境执法案例中，存在环境行政机关以《行政处罚决定书》《责令改正违法行为决定书》等不同形式作出责令停止生产的行政决定。另在部分案件中，存在《责令改正违法行为决定书》及《行政处罚决定书》均出现“责令停止生产”，此时两处“责令停止生产”的具体含义显然存在差异，其性质亦存在不同。

4.2 “责令停止生产”性质争议的辨析

“责令停止生产”在环境行政立法以及司法实践中，在不同情况下，其内容、适用情形存在差异，体现其本质内涵上的多样性，故其性质认定上将“责令停止生产”完全归属于某一类具体行政行为均存在不合理之处。

4.2.1 “责令停止生产”与“行政处罚说”的辨析

环境行政处罚以环境行政相对人违法为前提，是一种制裁行为，其本质特征为“惩戒”。学界对于行政处罚的“惩戒性或制裁性”特征存在不同的定义。对于行政处罚的“惩戒性”特征应采纳是否课以新的义务，是否增加负担性行为侵害其合法权利。在环境行政执法中，大部分“责令停止生产”行为不具有行政处罚的本质特征。在前述吴武汉案案例中，一审法院认为“责令停止粥店的生产”这一行政行为的作出符合《行政处罚法》第23条规定，不具有处罚性，是对违反行为的纠错，该停止生产的范围仅为本身违法的部分，未涉及其他行为，属于行政命令。另在相关环境立法中，对于不具有生产许可证的生产项目亦可作出责令停止生产的行政决定，《煤炭法》第六十七条规定“违反本法第二十二条的规定，……由煤炭管理部门责令停止生产，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款……。”在未取得煤炭生产许可证下擅自投产属于违法行为，有煤炭管理部门作出责令停止生产，是对违法行为的纠正，督促其积极履行法定义务，未课以新的义务，未涉及行政相对人合法权益的剥夺，不具有惩罚性，应将其归属于《办法》第十二条中规定的行政命令性的责令改正行为。故将环境行政执法中的“责令停止生产”全部归属为行政处罚范畴，不具有合理性。

另在环境行政执法中，“责令停止生产”不可等同于行政处罚性质的“责令停产停业”。首先，处罚类的“责令停产停业”是一种行为罚，是通过限制其行为能力或资格，间接影响财产权，其前提是针对合法生产、有能力或资格的行为。对于环境行政执法过程中，建设项目环保设施未建成、未经验收或者验收不合格即投入生产，抑或生产未取得许可证，其生产行为本身违法，对违法生产进行禁止并不具有惩罚性。再者，“责令停止生产”含义具有多样性，若停止生产的范围仅包括其非法生产的部分，并未对其合法生产造成禁止，目的在于消除违法状态，恢复管理秩序，不具有惩罚性，此时完全区别于涉及全面停产的“责令停产停业”。例如，在东海县易和石英加工厂与东海县环境保护局处罚上诉案中[9]，东海环保局因工厂违反建设项目环保设施“三同时”的规定，对易和石英厂作出责令石英熔融项目停止生产、罚款8万元的行政处罚和行政命令。该案例中，环保局责令停止生产的项目为未经批准的石英熔融扩建项目，并未涉及全部生产项目。该行政行为的目的是停止现存违法行为，未对其合法的生产权益造成损害，不具有制裁性。

在环境行政执法中，“责令停止生产”是否属于环境行政处罚，关键在于判断该行为是否具有惩戒性。“责令停止生产”与行政处罚类“责令停产停业”的关键区分在于停止生产的范围是否包含行政相对人的合法生产部分，若“责令停止生产”其停产范围涉及合法生产部分，其实质则相当于“责令停产停业”，也就说明环境行政执法存在越权以及适用程序错误，以令代罚，损害了行政相对人合法权益。故在讨论环境行政执法中“责令停止生产”这一行政行为的法律属性时，在对立法解读的同时应当结合执法中的具体行为内容来甄别其法律属性。

4.2.2 “责令停止生产”与“行政强制说”的辨析

从文义解释上看，责令停止生产并不具有行政强制措施的形式标准。《行政强制法》第9条中明确规定兜底条款中的其他强制措施，但目前并无法律法规将责令停止生产设定为行政强制措施的一种。

环境行政执法中“责令停止生产”亦不具备行政强制措施的本质特征。行政强制措施属一种“中间性”行为，是一种暂时性的限权行为，具有可复原性，目的是预防危险进一步扩大与保障后续处罚得以顺利进行，并非对违法行为的终局处理[8]。基于此，可以认定行政强制措施并不会对相对人的权利产生终局性的后果，与环境行政中的“责令停止生产”亦存在显著区别：第一，行为违法确定性不同。责令停止生产实施的前提条件是存在违法的生产行为；而行政强制措施是在相对人的行为是否违法尚未作出法律评价前依法实施的；第二，行为独立性、终局性不同。“责令停止生产”其本身就属于一个独立的行政处理行为，可以独立存在不依附于其他行政行为，若行政相对人改正后，该行政行为具有终局性，亦可申请强制执行；而行政强制措施在多数情况下属于某个行政处理手段的中间行为，是依附于最终处罚的保障性；

通过从行政强制措施的形式标准和本质特征两个方面分析，责令停止生产与临时性的行政强制措施确存在易混淆之处，但在环境行政中“责令停止生产”行为与行政强制措施存在不可逾越的区别，不应将其归属于行政强制措施的范畴。

4.2.3 “责令停止生产”与“行政命令说”的辨析

识别“责令停止生产”的法律属性是否符合行政命令，需要厘清行政命令与行政处罚、行政强制措施等职权性行为的边界，才能更有逻辑的分析“责令停止生产”性质的归属问题。第一，在作出依据上，行政命令不同于行政处罚与行政强制措施，行政命令依据法律法规以及相关职权的规定作出，行政机关依照法律规定作出行政强制措施和行政处罚；第二，在实现方式上，行政命令区别于行政强制措施，行政命令的实现是由相对人自主完成具体行为内容，而行政强制措施是有行政机关积极采取措施终结相对人未履行的执行状态；第三，在法律效果上不同，行政命令是在相对人的法定义务范围内为其设定相关的行为规则，违反行政命令可以引起行政机关进一步的行政处罚而不是直接引起强制执行[9]。《办法》第12条规定的“责令停止生产”是有行政机关依职权作出的意思行为，要求相对人停止违法生产行为的指令性行政行为，目的在于纠正违法行为，要求行政相对人自觉履行法定义务，属于独立的具体行政行为。故区别于行政强制措施与行政处罚，将其归属于行政命令的范畴具有合理性。

但进一步从“责令停止生产”的环境行政执法中看，其在性质上完全划归于行政命令的观点亦存在不足。首先，在行为的强制力上，“责令停止生产”这一责令改正行为在未停止的情况下或申请直接强制执行或作为违法行为后续处罚的构成或加重要件，而行政命令在除法律特殊规定外，违反行政命令一般引起的制裁措施为行政处罚而非直接强制执行；其次，关于法律地位独立性方面，虽然行政命令是否均具有独立存在的法律意义尚待进一步研究，但毫无疑问的是“责令停止生产”行为完全可单独适用。另《建设项目环境管理条例(2017年)》第23条规定，违反本条例第15条之规定擅自投产的行为，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处……罚款；……造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。该条文在对“责令停止生产”这一行政行为的适用，区别于其他法律法规(例如《大气污染防治法》第47条)对于违反“三同时”制度擅自投产的情形。当适用《条例》第23条，“责令停止生产”适用于作出责令限期改正及罚款后未改正后，且前提条件是违法生产已造成重大环境污染或者生态破坏，此时“责令停止生产”具有惩戒性。

相关环境行政立法体系庞杂，“责令停止生产”的法律属性需要在不同语境下进一步探讨。不可从文义及个别法律规定来一并判断“责令停止生产”的法律属性，将其完全剥离环境行政处罚或环境行政命令。

5 结论：在不同执法语境下判定“责令停止生产”的法律性质

在环境行政领域，对于“责令停止生产”的法律性质存在学术以及立法上的差异，司法审判过程中亦存在同案不同判等情形。以上对于“责令停止生产”含义的多样性进行探讨以及各类主要学说的辨析，进一步明确了对于环境行政执法中“责令停止生产”性质的认定需要分情形从体系上、本质上进行认定。正如，布莱克指出：“法律存在于可以观察到的行为之中，而非存在于规制中[10]。”关于环境行政中“责令停止生产”的法律属性问题需对其行为内容以及对相对人产生的实质性影响等因素予以综合考量才更符合目前立法现状与执法的实际情况。在相关环境行政立法中，责令停止生产中停止的行为内容包括3种情形：

5.1 “责令停止生产”的法律属性为行政命令

生产行为本身违法，作出责令停止生产仅涉及对违法行为的纠正，此时“责令停止生产”属于行政机关作出的行政命令。前述吴武汉案中行政相对人违反三同时制度，擅自投产，其生产行为本身违法，责令停止生产的范围仅限于违法部分。在适用《办法》第12条时，应对“责令停止生产”作出限缩解释，即环境行政执法人员作出“责令停止生产”的行政命令时“责令停止生产”的范围仅限于不具有生产资格的违法生产，此时该行政决定不具有惩戒性，属于责令改正的一种表现形式，属于行政命令。例如，《大气污染防治法》第47条规定：违反本法第十一条规定，建设项目的大气污染防治设施没有建成或者没有达到国家有关建设项目环境保护管理的规定的要求，投入生产或者使用的，由审批该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处一万元以上十万元以下罚款。“责令停止生产”的范围仅包括环保设施未建成或未达标情况下的违法生产部分，具有恢复原状、改正违法行为的目的。

5.2 “责令停止生产”的法律属性为行政处罚

从体系解释以及立法目的上看，虽生产行为本身违法，“责令停止生产”本身具有惩戒性，具有行政处罚的本质特征，应认定为行政处罚。2017年修订的《建设项目环境管理条例》第23条第一款规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处……罚款；逾期不改正的，处……的罚款；……造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。《建设项目环境管理条例(释义)》明确指出责令停止生产使用属于行政处罚措施的一种，可根据具体违法情节、危害后果等因素，与责令限期改正一并适用[11]。再者从其本质特征分析，“责令停止生产”的前提条件是造成重大环境污染或者生态破坏，对此或选择适用“责令关闭”，具备环境行政处罚的本质特征——惩戒性。故在讨论“责令停止生产”的法律属性时，应从其停止生产的范围是否包含合法部分、本质上是否具有惩戒性等多方面综合分析，来正确适用法律程序，更有利于保障相对人的合法权益。

5.3 “责令停止生产”的法律属性为行政处罚

此情形下生产行为具有合法性，生产产品未达标准或超出标准。即生产行为已授予许可，行为内容包含了一些超出本身许可范围而属于违法行为的延伸范畴。对于此情形中的“责令停止生产”的法律性质需要区分与第一种情形。如《大气污染防治法》第一百零九条规定：“违反本法规定，生产超过污染物排放标准的机动车、非道路移动机械的，由省级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款，没收销毁无法达到污染物排放标准的机动车、非道路移动机械；拒不改正的，责令停产整治，并由国务院机动车生产主管部门责令停止生产该车型。”从该条文分析可知，企业本身具有生产该车型的资格，若因部分产品出现超标情形，作出“责令停止生产该车型”的行政决定，从其文义上看责令停止生产的范围仅限于超出标准的部分，但其本质上对行政相对人的生产资格作出禁止，具有一定的惩戒性，且作为责令改正的后续处理措施，与处罚性质的责令停产整治并用，将适用该条文作出的“责令停止生产”认定为行政处罚，适用行政处罚程序，更符合行政法基本原则，利于保护行政相对人的合法权益。该情形下作出责令停止生产实则扩大了违法行为的范畴，对有资格生产的企业作出了生产禁止。