地方政府债风险监管机制研究

王梓凝

（苏州大学 东吴商学院，江苏 苏州 215006）

自2009 年我国允许地方政府发债以来，地方政府债呈现逐年加速发展的态势。国家审计署的数据显示，截止2010 年底，地方政府债务余额为107 174.9 亿元；到了2018 年底，地方政府债务余额达183 862 亿元。高企的地方政府债务在拉动GDP 增长、缓解地方政府资金困境的同时，也在不断累积金融风险。因此，加强地方政府债风险监管机制建设，避免系统性风险积聚对国家经济社会发展造成冲击，在当下具有重要的意义。

一、我国地方政府债风险监管的现状

继国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》以来，国务院及财政部又发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》《地方政府一般债务预算管理办法》《地方政府专项债务管理办法预算管理办法》《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》等，初步形成了我国地方政府债务监管的制度体系。由于地方政府发行政府债是一项涉及面广的复杂工程，尤其是我国还缺失完善的约束地方政府发债行为的制度体系，现行的规范往往局限在政府甚至是政府部门的政策规范层面，因此尽管地方政府的举债行为受到一定程度的控制和规范，但难以从根本上解决地方政府债中的风险问题。

地方政府发债行为本质上是行政权作用的方式，应当有一个从人大到专门机关的监督体系，并接受社会公众的监督。然而在地方政府发债过程中，不仅缺乏公开透明的机制，而且人大及专门机关的监督也流于形式。一方面，地方人大及其常委会作为地方国家权力机关的监督形同虚设。例如，根据规定，地方人大对当地政府债的发行、使用等情况应当事前监督。而事实上，地方政府不仅不会主动公开与发行地方政府债相关信息，甚至还千方百计地隐瞒这些信息，使得地方权力机关缺失有效的抓手，难以对政府举债行为进行及时有针对的监督和约束。另一方面，政府自身的监督效果不彰。根据国务院及财政部的相关规范，我国对地方政府债务实行国务院统一审批管理的集权模式，即由中央政府统一决定，统一分配，统一审批地方政府债务，并由省级人民政府统一发行，统一还本付息。这种集中管理模式的出发点是想实现地方债务总体可控，但权力过度集中于极易“失控”，引发新的“跑部前进”和权力寻租现象。从监督的有效性来看，财政部是办理地方政府债的具体部门，既是代发主体的，又是监督主体，这种既当运动员又做裁判员的作法明显有悖监督的法理。

从维护地方政府债良性发展来看，只有建立起一整套政府债的投资风险和信用水平进行的评价标准和评估体系，并籍此标准和体系评价后地方政府才能发行债，这是地方政府债规范运作的和基础。然而，由于我国普遍信用意识淡薄，信用评级体系还不健全，导致信用评价体系存在失灵现象。从地方政府政府举债的实践来看，根本缺乏具有公信力的评价机构、评价标准和评价机制。在我国，能够对政府债开展信用评级的机构通常都是以银行为依托或者干脆就是以银行为主体建立起来的，由于地方政府债的发行承销自然会牵涉到银行的利益，这样与银行存在利益关系的评价机构自然与政府发债行为间接关联，其在进行信用评级时就难以保持中立，其信用评价结果自然也不具公正性。可以说，地方政府举债更多地以政府本身的信用为其背书和担保。虽然地方政府债的购买主体是银行等金融机构，但银行的风险最终是由财政来承担的。由于“分税制”的推行并没有能够清晰界分中央和地方各级政府间财权和事权，加之缺乏地方政府破产的制度约束，现实中地方政府一旦无法清偿到期债务，这种债务就有可能移转为上级政府或下级政府的财政负担。

欠债还钱乃天经地义之事。然而由于缺乏刚性的偿债机制，地方政府债实际陷入了“一届政府举债、历届政府偿还”的局面，从而累积地方债务风险，甚至还形成“绑架”中央政府的局面。虽然从法律关系上看，地方政府债的债务人是地方政府，但地方政府的债实际上是由财政部代发，这种发行机制实际上造成了名义债务人和实际债务人的分离，进而引发中央政府承担地方政府发债的风险。特别是在地方政府横向竞争和地方官员追逐政绩的背景下，地方政府很可能通过非法手段获得上级政府的信任，在不具备发行条件情况下进行政府举债。而地方政府这种纯粹出于自利动机的“举债活动会被其他地方政府所关注、效仿和追赶”[1]，进而不断推高地方债务的水平。由于对地方政府债缺少法律的硬约束，地方政府偿债意识极其淡薄，由此极有可能由中央政府为地方政府债承担兜底责任，使中央政府陷入偿债危机。

二、国外地方政府债风险监管的做法和经验

在对地方政府债管理模式方面，各国形成了市场约束、共同管理、制度约束、行政控制等四种主要模式。市场约束模式以美国、加拿大等具有较高等工业化和市场化水平的国家为代表。该模式允许地方政府根据市场规律和市场秩序自主决定对外举借债务，中央政府一般并不干涉地方政府债务管理，而是主要由证券规则制定委员会（MSRB）、证交易委员会（SEC）、证商交易协会（NASD）这三个独立的监管机构来完成。MSRB 负责全面监管市政债市场，SEC 负责对MSRB 提出的市政债监管议案进行审议以决定是否实施。与此同时，律师、审计、保险公司、信用评级等中介机构也对监管市政债的信用风险发挥作用[2]。共同管理模式强调中央政府同地方各级政府先进行协商，事先对总的赤字目标和收支项目的增减达成共识，地方政府借此也能参与宏观经济政策目标及其相关指标的制定，澳大利亚、丹麦等国家采用这种模式[3]。制度约束模式简单地说就是通过建立健全法律规范，对地方政府举债行为进行严格的管理和控制，比如南非、巴西等国采用这种模式，这种模式也是法治化程度最高的一种方式。行政控制模式意味着中央政府对地方政府债务具有行政管控权，通过事前审批和事后监控，直接决定地方政府债务规模、单笔借款、中央转贷地方等[4]。例如，日本通过制定《地方债计划》，对每个事业类别地方债的发行额及认购资金形成明确的计划，并将此作为审批的依据[5]。在法国则由经济和财政部负责地方政府债的具体运作，同时对各级政府的资产和负债情况进行监管，而审计法院承担检查政府资金使用情况的审计职责，并对政府进行事后财政监督。此外，经济和财政部还向各地区派驻财政监督机构的监督管理[6]。

通过客观有效的信用评价也是西方国家维系地方政府债良性运作的重要保障。为了保证这种评价的公信力，美国法律就规定，市政债的发行必须同时在两个信用评级机构进行评级，获得相应的信用等级后才能举债。例如，穆迪公司和标准普尔公司就是美国最权威的评级机构，他们的评价结果很大程度上能够真实地反映债发行人的财务状况、资金运作和债务偿还能力，并能及时发现信用风险，具有较高的社会公信力，因而对市政债的发行有着直接的影响。为了降低可能的投资风险，提高市政债的信用等级，以吸引广大投资者参与市政债投资，美国地方政府和州还会采取包括联合负债、担保、投资人选择权、优先权、类似于短期债的银行信用证等等方式进行信用增级，以提高政府的在市政债市场上的信用等级，提高市政债的市场接受度[7]。澳大利亚则要求州政府通过司库对国库部公司债进行担保，从而淡化国库部公司债和一般责任债的差别，提升社会对国库部公司债的接受度。为了使信用评级尽可能如实反映被评价者的实际信用状况，标准普尔、穆迪等信用评级公司还设置了不同信用级差。

在过去百余年的发展过程中，美国等西方国家也形成较为可靠保障地方政府按期偿债的机制。具体包括：一是建立双重偿债机制。例如，根据债的种类，美国地方政府设置了不同的偿债的方式：对地方政府一般责任债，用政府的未来收入偿还；对于地方政府收益债，一般以债融资项目未来的收费收入偿还。日本则将地方政府和中央政府分设为债发行或担保者的第一次或第二次偿还人、法律和制度或者行政和道义上的偿还人[8]。二是设立偿还基金。为了确保能够到期偿债，避免偿债风险，有些国家规定，地方政府必须按一定比例在每年的财政收入中拿出相应资金存入到专门的账户，并通过特定机构进行管理来保值增值。例如，日本地方政府偿债基金的来源有：在年度预算中安排一定资金转入、将一般会计结算结余的一部分转入国债整理基金、按照固定的比率从上一年度的国债余额中提取[9]。三是实施保险机制。即发行机构或者广大投资者通过向保险公司或者商业银行购买保险的方式，转嫁政府债的发行风险或投资风险。当发行过程中出现发行机构不能还本付息的情形时，发行者和投资者可以获得担保机构的偿还，以保证自己的利益不受损害。

三、进一步完善我国地方政府债风险监管机制的思路

从根本上来看，要消除我国地方政府债的风险，必须明确中央政府与地方政府的事权范围，通过科学的纵向分权，建立地方政府事权与支出责任相一致的财政制度。在此基础上，可以通过多层次的监管体系、客观公正的信用评价机制和多元化的偿债机制等，实现对地方政府债的事前约束、事中规控和事后保障。

1.构建地方政府债的多层次监管模式。对地方政府债的监管，我们不能依赖于单一的监管模式，既要考虑中央专门机构的监管，又要考虑上级政府及其财政部门的监管，同时还要兼顾社会中介机构的监管。在借鉴国外先进经验的基础上，我国应该通过建立多层次的监管模式来加强地方政府债的风险防范能力。

首先，设区的市地方人大及其常委会对要积极行使地方立法权，根据国家法律、法规，制定地方性法规，敦促地方人民政府出台相应的地方政府债具体的管理办法，对地方政府发行债的权限、条件等进行明确界定。另一方面，地方权力机关要运用好手中的监督权，通过执法检查或调查，受理社会公众申诉、控告和检举等，对地方政府的发债行为以及与之相关的行为进行监督；通过工作监督对地方政府所披露的当年债务资金的发行规模、使用范围、偿还方面等信息是否有准确、完整或有无误导等，进行监督。此外，地方权力机关还可以通过调查、建议和批评等方式，对地方政府债的收支状况、使用情况、风险管控等进行经常性的监督检查。

其次，夯实上级政府及有关部门对政府债的监管。我国是单一制国家，地方政府虽由地方人大产生，但同时要对上级政府负责。因此，上级政府对下级政府具有全面的监督管理职责，下级政府的举债行为在报经地方人大或其常委会批准的同时，还应当报上级政府备案[10]。除此之外，应当设立和强化政府专门机构，或者补强现行政府职能部门的职责，加强对下级地方政府债进行统筹协调与监管，这实际上也是面向经济社会发展变化新需求。例如，财政部可以设立专门的地方政府债管理委员会，对地方政府债的申请、计划、发行、管理及还本付息等进行管理；地方财政部门应在上级财政部门领导下，通过事先编制地方公债预算，并经同级人民代表大会的审批后方可实施；审计部门应当对地方政府债务资金的使用范围、使用效率等进行专门审计并向社会公开。

最后，借鉴美国等西方国家经验，发挥社会中介机构在地方政府债运行过程中发挥监督和保障作用。例如，通过律师事务所出具法律意见书对市政债发行合法性、可能的风险进行说明和提示，帮助投资者全面了解政府债的信息，提振投资者的投资信心；通过会计师事务所进行成本核算和风险管控，及时分析和提示地方政府债的运行状况和面临风险，为投资人的投资决策提供参考，保障投资人的利益。

2.建立客观公正的信用评价机制。正如有学者指出的那样，地方政府存在“债多不愁”正向举债竞争关系的根源，在于央地之间的信息不对称。因此，今后在强化地方政府举债信息披露的同时，第三方信用评价机制可以在很大程度上补强政府主动公开信息的不足。具体为：一是推动信用评级机构建设，通过第三方评价向社会昭示地方政府的信用。在此基础上，尝试推行双评级模式，即在国内国际各选取一家评级机构对地方政府信用进行双重评价，以提高评价的公信力；二是建立明确的评价标准和完整的程序规则，来保障信用评价结果的客观公正。信用评价结果的客观公正包括内容的公正性和程序的正当性。内容的公正性要求我们对地方政府债按照公开明确的标准进行无偏袒地评价，不以个人爱好或外在因素对评级对象作出过高、过低的判断。程序的正当性要求按照一定的程序过程来进行评价，包括评级机构接受申请、实地调查和分析、对结果进行重审和修改，再交由诸如财政部等部门审核，最后经上级批准后再公开发行，在特殊情况下上级可保留对结果的干预权；三是建立信用增级和风险共担机制。在发行地方政府债时，可以借鉴国外发债担保和引入保险信用增级制度，通过引入第三方主体对地方政府债进行担保，或者对保险业开放地方政府债市场，由保险公司对发行的地方政府债进行保险。此外，要探索建立评级机构与发债主体的风险共担机制，例如可以明确规定评级公司和承销商按照评级费、承销费的一定比例提取相关费用，汇入地方政府债的偿债准备金，并且地方政府债获得的信用等级越高，提取偿债准备金的比例也应当越高。这样，当地方政府发生债务违约时，从该政府债的评级公司、承销商分别提取的风险准备金就可以同其他偿债准备金一样，用来支付给投资人。

3.健全地方政府债的偿债机制。地方政府债的“野蛮式”生长、进而出现债台高筑的状况，本质上与地方政府偿债意识淡泊和偿债机制不健全密切相关[11]。因此，在多举措推进诚信政府建设的同时，建立丰富多彩的政府偿债机制，对于提振地方政府的公信力，最大限度地降低地方政府债务风险，进而实现地方政府债的良性循环具有重要的意义。针对我国当下地方政府举债的现状，结合国外的实践，可以从以下三个方面强化地方政府债的偿债机制建设：其一，是要普遍建立偿债基金制度。为抵御市场风险，提高债务清偿能力，可以规定地方政府每年按照地方政府性债务余额的一定比例筹措偿债准备金；同时参照银行存款准备金制度，规定在每期地方政府债发行后，应当按照一定比例向中央财政缴纳“偿债准备金”。政府偿债准备金应当专户储存、专款专用；各地方政府上缴中央财政的“债准备金”汇集后形成了“偿债基金”，当某一地方政府债在清偿时发生困难，该地方政府就可向“偿债基金”借款，以此来偿还债务。为了避免地方政府因为此种保障项制度而滥用地方政府债，因而应当明确限定地方政府在使用该项基金后的一定期限内必须进行偿还。其二，是要构建偿债保险机制。为了降低政府的财政风险，增加政府债的信用等级，最大限度地保障政府债投资者的合法权益，地方政府在发行债券到期日不能支付债的本息时，可有保险公司承担偿付的义务。实践中，可以从以下两方面进一步逐步拓展地方政府债务的保险机制：一方面，推动保险机构对地方政府发行的债券进行保险，当地方政府新发行的债券满足其投保条件时，保险公司可以对此进行承保并收取相应的保费；通过事先明确投保条件、保费收取标准等，对于满足投保条件的地方政府债券，保险公司对此进行承保并收取保费；另一方面，地方政府债券的承销商，在与保险公司达成一致后，获得保险，地方政府债在正式说明书上被标注己投保，从而吸引投资者的参与。其三是夯实地方政府自己债务清偿机制。从世界各国的经验来看，财政转移支付制度很大程度上会弱化财政预算对地方政府的约束和中央政府救助的预期，进而导致地方政府过度举债[12]。因此，必须建立起地方政府债应当由地方政府自身承担的刚性机制，坚持“谁发行、谁偿还”的原则，防止地方政府利用财政转移支付制度“挟持”中央政府、转嫁危机。为此，必须明确不同类别地方政府债的偿还来源，可以明确地方的税收收入应当偿还地方公用事业公债；从公债投资项目收入中提取一定比例建立偿债基金，通过赎买国债等可靠、稳妥的方式进行再投资，保证地方经济建设公债按期偿付。