咸同之际总理衙门与直省之间的洋货免单和通商章程问题之争1

许安朝

（惠州学院 马克思主义学院，广东 惠州 516007）

咸丰十年（1860）庚申事变后，清廷为应对外国公使驻京，处理英法入侵的善后事宜，在京师设立总理各国事务衙门，是为晚清制度变革的开始。总理衙门的设立，改变了鸦片战争以来清朝京师无专管涉外事务衙门的局面，使全国洋务有所责成，局面不同于之前。恭亲王奕訢在奏请设立总理衙门的奏折中，明确总理衙门与直省的关系仿部院与直省之间的平行咨商关系，遵循所谓的“奏咨例”［1］，即各省洋务事宜，由疆吏奏明朝廷，同时咨报总理衙门，但总理衙门无权直接向直省下达指令，其准驳意见须经皇帝的认可后，以谕旨的形式下发直省执行，意在职官上内外一体，互相制衡①。由此造成总理衙门有洋务之责，却无统辖各省之权。庚申事变后，新开口岸的设关征税问题，既关乎国家帑项，又牵涉直省利益，成为各省利益纷争的焦点，总理衙门就口岸洋货免单、制定统一的通商章程等问题与各省咨商互动，展现了总理衙门成立初期与直省关系的复杂面相②。

一、免单之争

所谓免单：即洋货进口完税后，洋商欲把货物改销他口，由所在口岸海关发给免单，货物运至他口验单无误后，可免重复征税。

免单意味着洋货初次纳税口岸，代收他口关税，从而导致各口关税不均衡的问题。鸦片战后五口通商时，为便利洋商转运他口，中美《望厦条约》第二十款规定：“合众国民人运货进口，即经纳清税饷，倘有欲将已卸之货运往别口售卖者禀明领事官报海关，检查货税底簿相符，委员验明实系原包原货，并无拆动抽换情弊，即将某货若干担已完税若干之处填入牌照，发该商收执，一面行文别口海关查照。俟该船进口，查验符合，即准开舱出售，免其重纳税饷”［2］。此即所谓洋货改销他口予以免单的权利，中英、中法条约中亦有类似约定。但在实际办理过程中，洋商不但要求洋货免单；其贩运内地的土货在上海纳税后，改运他口销售时，也援引条约要求免单。上海海关据理驳斥，各国领事出面争辩，以“货无两税”为由，坚持认为既然条约并无针对土货专门规定，就应同样免单。不得已，上海海关被迫给予免单，但声辩并非代它口征税；且此后闽、粤、宁波等海关也同样通融办理，给予免单。

但免单使关税集中于一口，给其他口岸造成巨大损失，在晚清财政竭蹶，各省饷需浩繁的背景下，各省为搜括军饷，纷纷在关税上做文章，皆欲截留关税自用。咸丰十一年（1861）四月，浙江巡抚王有龄首先发难，上折对上海关代收宁波关税表示不满，谓：“惟近年各口税银，往往在上海代为收纳，发给免单，仍将税货驶往别口贸易。……然代收别口之税，无关考成，行之日久，易滋流弊”；要求“所有免单认单，概行停止”［3］。驻天津的三口通商大臣崇厚亦多次咨报总理衙门，称：“北洋尽收免单，津关几同虚设”，认为“免单流弊甚多，议将免单停止”［4］。为此，清廷将相关奏折交总理衙门和署理通商大臣江苏巡抚薛焕议覆。

总理衙门于咸丰十一年（1861）五月初四日率先上折复奏，指出免单问题，情况复杂，将所有免单一律停止，实不可能，只能变通办理：“如上海收过税钞，而该货改运至宁波销售，其税银仍应拨回宁波，即使上海已经动支，亦将数目报明，作为宁波税课，以免彼赢此绌，其余各口均照此办理。惟天津洋税系专为提作京饷使用，断不可照各口一律办理”［5］。即若关税由上海代征后，由沪关按免单数量将税款拨回宁波等其他免单口岸，以免彼赢此绌。因天津海关所收关税专供京师所用，不在此例。

而薛焕随后于同年九月二十七日上折议覆，拒不承认上海关代征税收，谓：“查洋货进口纳税后改运他口，准给免单，英、法、美三国条约均有明文，本非代收别关税钞，免单自应照章发给”；“兹绎王有龄原奏，似指内地土货复进别口而言”，“然上海止收本关出口税银，给单准免，并不代征别关进口税，王有龄原奏所叙微涉错误”［6］。薛焕拿条约义务说事，认为洋商在何处进口报关纳税，此后又改运他口销售，中国无从干预，只能依约办理免单，并非上海关代收他口税钞，至于免单所造成此赢彼绌，则不能由上海关负责；至于王有龄所谓免单系指土货出口复进口，则上海关更不能担责，因为上海关仅征收出口税，然后给单准免，并不代征进口税。总之，一句话，无论洋货改运他口，还是土货出口复进口，上海关均未代收别口征税。薛焕拒不承认代征别口关税，大概是因为上海肩负着繁重的筹饷责任，唯恐因此担责清偿税款，实有维护本位利益之意味。

沪关征税，各省不满，分歧严重，总署受命调查整顿。同年十一月二十八日，总署上折奏报拟定的解决方案，调查显示，上海等南方各关免单所造成此赢彼绌，数量十分惊人：“乃天津一关，截至本年八月二十六日，竟收过免单银十余万两之多，虽不尽是上海所发，而上海居十之八九；牛庄一口开征以后，截至封河之日止，共收洋税实银二千余两，而免单则有二万余两，亦是上海所发居多，殊属令人不解。若不变通办理，窃恐将来各口仅收免单，不收税银，日久不无流弊”。要求朝廷饬令苏松太道，每三个月一期，将沪关所签发的免单数量及所涉关税银两查明，并造册咨送户部，再“由户部行文各口查对，其所收免单税银如系南省各口，准上海留存以备拨解各省军饷；如所发之单系北洋三口，尽数解交户部分别办理。或由海船或由陆路运解，应归户部咨令该省照办。此外上海代长江所收正税及发给长江免单税银，亦应拨还长江各口，均不准该省擅自动用”［7］。即总理衙门的解决方案仍然是均衡征税，沪关所收南方沿海各口的免单税银，留存上海，以备各省军饷之用；代收长江各口之税银，则拨回各口；代收北方三口之税银，则解交户部。总理衙门所奏被咸丰帝批准，但免单问题，事涉外国，直到同治二年（1863）六月，总理衙门始与英美两国达成协议，免单才在各口停止签发。

二、通商章程之争

免单问题的出现，实系清朝当时尚未制定出一个可供全国遵循的通商税务章程所致。总理衙门虽负洋务专责，但拟定全国统一的税章，对总署来说，仍是个挑战。首先，总理衙门不了解税务知识，很难洞悉流弊；其次，各省情况纷繁复杂，会商协调各省利益更加困难。总理衙门诸臣一度奏请由户部负责此事，但咸丰帝以事涉外国，仍令总署办理，谓：“各口情形不同，恐户部不能悬定，所有各口税务章程，仍著奕訢等悉心酌议具奏，并咨会办理各口通商大臣，各就地方情形妥议具奏”［8］。

总理衙门无奈，只得委托代理总税务司赫德制定税章。赫德游走南方各省，进行实地考察，并与各省疆吏协商。但赫德仅从税务立论，认为税收愈重，走私愈甚，各口“税收之法，又只知加重，不知防私”；建议税章应轻税严征，严防走私，并要求废除所有与税务有碍的旧章税项，比如厘金、茶税、盐饷等［9］。

赫德主张的背后，实际上是税厘冲突。因为关税由总理衙门和户部掌控，用于清廷支付军饷及偿还战争赔款，而厘金、茶税等关系直省财政命脉，赫德的主张无益损害了各省的“地方”利益。各省均避重就轻，专注于厘金而轻视关税。据赫德呈递给总理衙门的禀呈，各地税厘冲突十分严重，以广东洋药厘金和茶厘为例，略述如下：一是关于洋药税厘之争。粤海关税章规定每箱洋药抽税三十两银子，但设在省城广州的洋药厘金总局却规定，每箱洋药加抽五十两厘金，并另规定，凡是先到该局缴纳厘金的，即毋庸赴粤海关纳税，若因此被海关缉拿充公，厘金总局予以赔偿。二是茶叶税厘之争。粤海关茶税的税率是每百斤纳税二两五钱，而厘金总局规定每百斤茶叶仅抽厘五钱，二者悬殊二两之多，且地方官为所有抽厘的茶商的走私活动进行担保，偷漏自然严重。正常年份，广东鹤山的土茶，每年出口纳税六万余两，但自咸丰六年广东厘金总局在鹤山设分局抽收茶厘后，此项茶税几乎全部偷漏，皆经澳门走私出口。咸丰十年（1860）六月，粤海关缉私船拿获走私茶船三只，没收价值一万五千余两银子的茶叶。事发后，茶商绑架厘局委员，围攻鹤山县署衙讨说法，后经两广总督劳崇光出面调停，以粤海关退回茶叶了案［10］。各地官府为征收厘金，公然为走私担保，可见税厘之争的严重，而其背后则是直省利益与国家税务整体利益的博弈。

经过半年的努力，赫德终于初步拟定出适用于长江各口的《长江各口通商暂订章程》十二款和适用于全国的《通商各口通共章程》五款，并由总理衙门于咸丰十一年（1861）十月上奏清廷。此两个章程，均有兼顾直省利益的规定。如《通商各口通共章程》规定，土货出口复进口须加征复进口税，且货物仅限口岸销售，若再进入内地销售，则“逢关纳税，遇卡抽厘”。此举即是照顾直省利益，亦为保护华商生计。

因围剿太平天国的战争仍在进行，为防止洋船接济太平军，《长江各口通商暂订章程》仍规定长江各口税收暂时由上海代征，然后再分解上游鄂、赣等省以济军饷，即“长江应收进出口正税及土货复进口半税，现令均在上海完交，应请饬下江苏巡抚，将上海代收长江各税，每届三月一结之期，分别解往湖北、江西二省以济军饷。至洋人自内地卖洋货买土货，现已分别议定，或照约交一子税，免其重征；或照内地逢关纳税，遇卡抽厘”［11］。此一规定，显然是照顾上游湖北、江西等省的饷需。

但湖广总督官文、湖南巡抚毛鸿宾对长江章程仍然不满，二人均针对长江税收在上海完纳这一点发难，认为窒碍难行，要求另议。官文指出：“查自洋商入长江后，内地货物日渐昂贵，华商生计顿减，厘税日见短绌，目前大有碍于军需，日后更为民生之害”；若“照章办理，则长江无可立之关，无可征之税，并无可查之货”；要求“汉口、九江照海关例就地收税，各清各款，按季报部，以免牵混，可除百弊，可杜后患，可垂久远”［12］。毛鸿宾认为：“长江三口深入内地三千余里，仍悉毁其防维，听从往来贸易，无所稽查，而虚归其利于上海”；“臣恐所以为上海计者其得甚微，所以为长江三口计者其失甚大”［13］。要求将长江各口交两江总督曾国藩派员征税，以昭实际。官、毛二人均从直省利益出发，顾及本省民生、饷需，要求议改，显然对总理衙门上海收税、拨还上游省份的方案不放心。毛鸿宾作为湘系督抚，更径直要求将长江收税之权交给曾国藩。而此后不久，江苏巡抚李鸿章于同年六月以上海军饷竭蹶为由，奏请截留汉口、九江两关关税［14］，更加剧了湖北等省对总理衙门方案的不信任，因而官文坚决要求在汉口设关征税。

不得已，总理衙门奏派总税务司赫德亲赴湖北与官文协商议改长江章程事宜，并解释制定长江章程兼顾收税与“防贼”的苦衷，谓：“今既欲收税饷之利，又欲防济贼之害，再四筹思，别无他策，惟有于明定章程之中，暗寓牵制之法，庶利害两不相妨”［15］。总理衙门坚持认为上海征税有利于防范洋船接济太平军。英国公使卜鲁士（Sir Frederick Bruce）对直省利益纷争洞若观火，认为：“至湖广总督官所拟各条，本大臣详加察夺，想其所愿者似以本省与外国通商之税，全数悉归本省藩库为益”［16］。卜鲁士表示，英国对此不持成见，但指出在汉口征税，洋船即可以直接顺江出海，毋庸再经上海关核查，可能对遏制“洋船济贼”不利。

赫德于同治元年（1862）五月抵鄂，与官文反复筹商，最终定议。湖北出口以茶叶为大宗，而茶叶贸易有季节性，每年夏秋季是茶叶贸易的畅旺期。因此新章规定：“先拟江汉关自本年七月初一日起，将正、半各税及子口税，一并照更定新章试办征收；其六月以前长江货税仍由沪上海关代征，分别拨解”［17］。即新章程同意汉口开关征税，其规定的当年七月一日开征时间充分照顾湖北茶叶贸易之特殊情况；同时新章又添入相应的防范“洋船济贼”措施。

湖南的情况比较特殊，湖南贸易亦以茶叶为大宗，咸丰六年（1856）为济军饷，开始抽收茶叶厘捐；咸丰十一年（1861），曾国藩在湖南设立东征厘局，每箱茶叶又加收三钱。湖南茶叶外销，大致有两条线路，或经长江东运出口，或南下广东出口。同在咸丰十一年，广东巡抚耆龄奏请征收湖南过境茶叶落地税，而洋商赴湖南内地贩茶，手持苏松太道照会，声称“正杂各税概归上海征收”，拒绝在湖南纳税。如此不仅影响湖南茶叶贸易，更削弱其税收。为此毛鸿宾上折反对广东征收落地税，同时援引条约，拟将洋商茶叶厘捐改为子口税，在湖南岳州就地征收，以裕税饷，亦杜洋商狡辩［18］。清廷谕令由官文将此折归入长江通商章程一并妥议。而赫德认为，岳州非通商口岸，按约不能征收子口税，但为照顾湖南饷项支绌的现实，变通为湖南之子口税，由湖北江汉关出具报单，由洋商持单在湖南厘卡完税，再将报单交还江汉关核销［19］。如此既能以江汉关的名义征收子口税以符条约，又能将税收留在湖南。

至此，长江通商章程经官文与赫德妥议变通后，由官文咨报总理衙门，后经总理衙门照会英国驻华公使议定，始奏请实施，至此长江各口自行开关征税。

三、结语

总理衙门的设立，使清朝全国洋务交涉有所责成，局面不同于之前。但总理衙门虽有洋务专责，却并无统辖直省之权，遇事须与各省疆吏平行会商，奉旨而行。因洋务识见与利益、立场不同，造成总理衙门与直省双方龃龉不断，互相掣肘，咸同之际的洋货免单与各省税厘之争等问题，典型地反映了这一特点，并影响此后总理衙门与直省关系的演进，其经验教训值得深思。

注释：

①清代皇朝体制在官制设置上有内外之分，意在内外一体制衡，与强调“上下贯注”的西方近代宪政体制下的“中央与地方关系”有别。（参见关晓红《从幕府到职官：清季外官改制的转型与困扰》，生活·读书·新知三联出版社，2014年版，第28-34页。）

②学界既往研究在讨论晚清督抚权势变迁时，曾涉及总理衙门与直省之关系问题，但多从“中央与地方关系”等视角立论，对清代的内外官制似有误解；而且多系宏观研究。其重要者如下：刘伟《晚清督抚政治：中央与地方关系研究》，武汉：湖北教育出版社，2003年版，第310-355页。贾小叶《晚晴大变局中督抚的历史角色——以中东部若干督抚为中心的研究》，上海：上海书店出版社，2008年版。邱涛《咸同年间清廷与湘淮集团权力格局之变迁》，北京师范大学出版社，2010年版，第378-379页。