山东省诸城市龙都街道农村社区化情况调研报告

(山东师范大学马克思主义学院 山东 济南 250300)

2018年4月29日至5月1日，笔者以山东省诸城市市政府网站发布的《诸城市城市房屋拆迁补偿安置办法(试行)》与《瞭望》2010年第47期发布的题为《山东诸城推行农村社区化——宅基地换房屋，农民住楼》的文章中所掌握的信息为前提，分别对龙都街道居民区——龙都现代城西区和龙都世家(龙都现代城东区)以及诸城市人民政府龙都街道办事处三地的居民与工作人员进行实地访问。

在进行实地调研之前，笔者先对诸城市推行农村社区化发展的基本情况进行初步了解。根据《瞭望》期刊文章所提供的信息，笔者了解到，诸城市农村社区化政策的推行经历了三个阶段：在2007年的改革中，诸城市政府以两公里为半径，以“地域相邻，习俗相近”为原则进行了社区化的小规模试点改革；随后的2009年，诸城市政府以“积聚，集约，发展”为目标，将农村社区化改革与城乡经济政治发展和文化融合以及政府的公共服务等要素相协调，改革进一步深化；紧接着到2010年，诸城市政府又以“撤销建制村”为目标调整了社区布局，不仅在一定程度上实现了城乡土地的综合利用，还为“中心城区——镇驻地——农村社区”目标模式的形成创造了条件。街道办事处工作人员表示，现阶段，诸城市的农村社区化工作已基本完成，目标模式基本形成，市政府的工作重心已经向提高社区公共服务质量和合理增设社区绿化转移。

2008年4月，民政部公布了全国296个农村社会建设实验县(市、区)名单，诸城市是其中之一。与此同时，诸城市作为山东省社会主义新农村建设和农村社区化管理改革的试点市，也承担着潍坊市综合配套改革，特别是农村社区化建设试点的任务。为推动经济高质量发展和建设民主政治，实现城乡基本公共服务均等化，切实改善民众的居住环境，诸城市政府坚持“依法拆迁，依法补偿，妥善安置”的原则，严格落实拆迁补偿和安置政策，开展全方位的农村社区化改革。其中，龙都街道是改革的重点之一。

龙都街道位于山东省诸城市西部，地理位置优越，交通发达，是诸城市对外开放的桥梁和纽带，也是全中国最大的蔬菜种子生产基地，被誉为“中国蔬菜种子之乡”，总面积约110平方公里。辖区内分布着86个行政村和社区，占全市的41.3%，共计36852户，11.6万人。

在进行农村社区改造之前，龙都街道的居住环境较差，主要体现在以下诸方面：危旧房屋数量较多，安全隐患较大；电路老化，家庭用电安全难以保障；庭院中缺少排涝设施；冬季集体供暖难度大；宽带网络普及率低；部分道路路面局部塌陷。在面临诸多居住环境问题的同时，诸城市也迎来了经济快速发展的新契机，良好的工业基础使之成为青岛市的产业转移承接地，70多家相关企业计划落地，因此足够数量的土地面积和建设空间成为诸城市承接产业转移的重要物质基础之一。为改善居民居住环境，处理承接产业转移与用地空间不足之间的矛盾，龙都街道积极响应诸城市政府的农村社区化改革，开展辖区内的土地综合治理。其中“宅基地换房屋，农民上楼”的措施便是因地制宜，充分盘活土地和劳动力资源的有效措施。

要想实行农村社区化改造，首先要解决建设资金的来源问题。龙都街道办事处某工作人员表示，诸城市农村社区化改造的建设资金主要来源于承接该项目的众多开发商，政府与开发商进行合作，以公共服务市场化的契约外包为主要运作模式筹集资金，政府与开发商签订相关协议，将土地换置与安置房的规划建设工作交由开发商运作。在着手进行农村社区化建设之前，龙都街道各社区居委会分别召开多次业主大会，要求改造区域内的每一户都派出一名业主代表参加会议，并详细介绍了诸城市即将承接产业转移的现状以及即将实行的有关龙都街道农村社区化改革的具体措施，就业主们提出的相关问题进行解答，并了解各位业主对“上楼”的态度，征求相关建议。随后，各社区居委会将业主们的态度、问题、建议进行汇总，集中反映给市政府。市政府办公室和市政府社会化发展办公室联合住建局，国土规划局，招商局，人社局，安监局等各部门召开多次会议，结合本市的建设资金，建设用地规划和人力资源等状况以及各业主的意向，对当前政府提出的改造方案的可行性进行评估，确保龙都街道辖区的“上楼”方案切实可行，并对此制定出详细的计划方案和规章制度。

龙都街道办事处工作人员表示，为保证拆迁工作的顺利进行，政府专门聘请了青岛某专业评估公司与开发商进行合作，对辖区内每家每户的房屋面积、庭院面积进行详细测量记录，并将水井、树木等附属财产分类进行登记，汇总出最终结果后分别向政府和开发商报告。

接下来，先由政府与开发商商讨制定出《诸城市城市房屋拆迁补偿安置办法(试行)》草案，再由开发商与业主讨论，直接商定房屋建设的规模、标准等，形成最终的补偿安置办法。业主自愿与开发商签订拆迁补偿(包括搬家费以及房屋租赁补贴)协议，开发商在约定期限内建设完毕后，按照签订合同的顺序交付房屋，居民即可“上楼”入住。

截止到2017年，龙都街道的农村社区化建设已基本完成，村民搬进了新楼房，供电、供水、供暖、宽带网络等设施配备齐全；社区绿化得到极大改善；开发商经规划，还给社区内的老人和儿童建设了娱乐活动专用区域；社区内街道宽阔平整，行车便利；街道两旁设置了一定数量的下水道口，有效满足了雨季排涝的需要。与此同时，社区门诊、超市、警卫中心等更高加质量的公共服务得到有效普及；大型购物商城以及电影院等诸多文娱项目的落户也使得居民的消费更加便捷，文化生活更加丰富多彩，同时也给附近居民提供了许多新的工作岗位，在一定程度上解决了龙都街道部分社区居民的岗位需求问题。

当然，在龙都街道的农村社区化改革当中也存在着许多问题，突出表现在居民“上楼”过程中与开发商对住房面积和补偿标准这两个问题意见不一致而产生的分歧，甚至演化为冲突。居民对住房面积的不满主要表现为新的住房结构和家庭成员数量的矛盾以及宅基地面积与开发商所提供的住房面积之间的矛盾。其中，新的住房结构和家庭成员数量的矛盾是指：当开发商所提供新住房的面积符合合同规定，但相同情况下的所有户型的卧室数量均无法满足家庭成员的需求时，由于住房结构的限制，业主会与开发商商定更换更大面积的房屋合适户型，以市场交易的方式补齐多出宅基地换置部分住房面积的款项；宅基地面积与开发商所提供的住房面积之间的矛盾分为两种情况：当宅基地可换置房屋面积小于开发商所提供的单套最小面积住房以及宅基地可换置房屋面积较大而大于开发商所提供的单套最大面积住房。小于单套最小住房面积的居民和大于单套最大住房面积的居民都可以选择以市场交易的方式补齐多出宅基地换置部分住房面积的款项，最终，小于单套最小住房面积的居民按照合同规定可获得一套住房，大于单套最大住房面积的居民按照合同规定可获得两套住房。此外，大于单套最大住房面积的居民也可选择换置单套房屋，剩余宅基地面积则由开发商以市场价格折合成实际货币退还住户。政府、开发商与居民以合理有效的方式妥善处理“上楼”过程中出现的各种问题，在一定程度上也有利于社区和谐，是政府坚持以人为本原则的体现。

诸城市是整建制推行农村社区化的先行者，其中龙都街道是成功典范之一：不仅遵循以人为本，妥善安置的原则来满足承接产业转移的用地需求和改善民众居住条件，还增强了社区文化建设，焕发市民活力，促进社会和谐。通过农村社区化改造，将节约出的建设用地储备成周边土地，开展新一轮村庄居民点土地综合治理，形成良性可持续发展脉络，成为今后一段时期诸城市的农村社区化模式。