跨区域公共服务探源：理论脉络与政策演化

倪咸林 杨志云

摘要：伴随区域公共议题日渐突出，传统的治理模式难以适应日益复杂的公共管理实践，许多公共事务由于涉及不同管辖区，已经超出了单一行政区划的范畴，演变成跨行政区公共服务难题。这一转变在理论脉络上体现为府际关系到区域公共治理的变迁，在治理机制上体现为整体性治理对传统官僚组织模式的完善，在政策演化上体现为从地方政府竞争到寻求合作治理的努力。跨区域公共服务的供给必将经过理论和实践探索，搭建多方合作治理的架构和机制。

关键词：跨区域公共服务；区域公共治理；整体性治理；合作治理

中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）02—0003—08

近年来，随着城乡人口流动的加剧和民众公共服务需求的增多，公共服务的供给越来越呈现出跨区域的特性，给传统治理带来挑战，也引起越来越多的理论探讨。本文对跨区域公共服务的产生背景及相应的政府治理模式和机制变迁进行理论和文献梳理。

一、理论脉络：从府际关系到区域公共治理

（一）府际关系研究的传统脉络：从纵向到横向

由于历史文化传统和现实政治体制等各方面的原因，府际关系一直是西方公共行政和公共政策领域的重要话题。20世纪80年代之前，西方府际关系的研究主要聚焦于中央和地方之间的关系，80年代之后，府际关系的研究突破了中央与地方关系这一路径的限制，开始关注政府间横向关系，深入的研究甚至把这一问题推向了具体政府部门之间的关系层面。对府际关系的探讨内含着对纵向关系维度上宪政精神、自治传统等因素的坚守，也包含着横向关系谱系中政策调整、相互协作等与时俱进的权变。西方国家对这一领域的研究基本按照以下四个路径展开：一是在宪政框架下把府际关系理解为联邦与州及其地方政府的权力互动过程，主要涉及宪政体制规范、行为者、权力结构、游戏规则、环境系统等要素的分析；二是在新制度主义框架下把府际关系理解为理性选择的过程和结果；三是在资源依赖理论框架下把府际关系看做财政转移的过程；四是在网络管理视角下把府际关系看做政策执行的有效抓手。

改革开放前，我国的府际关系相对比较单纯。改革开放的生动实践，引致府际关系“发生了很大的变化，由单一性走向多样性，由垂直联系为主发展为横向联系为主”[1]。相关的研究也呈现多元取向，如府际关系制度化及多中心化、均衡分权框架、“十字形博弈”框架与“府际信任”等。两岸和海外学者也对中国府际关系给予了很大学术关注。赵永茂、朱光磊、江大树等对府际关系演变趋势、体制變革、区划调整、区域治理、地方策略等议题进行了系统深入的分析和总括，把这一问题的研究推向了一个全新的高度[2]（pp.3-12）。郑永年认为中国的政府关系在权力下放和全球化双重推动下，越来越呈现出联邦制的运作特点，因而赋予中国政治体制以“行为联邦制”这一称谓，对中国政治体制和府际关系提出了全新的认识框架[3]（p.45）。

（二）复杂网络与跨区域治理的新范式

1.区域公共管理研究的兴起

在经济全球化和区域一体化加速发展的国际背景下，学者们普遍认识到了区域发展中行政的重要性，区域公共管理成为公共行政学研究的一个新领域[4]。在现实中，地方政府对于区域公共服务的需求往往不会主动作为，它们更倾向于从本地利益出发，采取机会主义策略，企图通过“搭便车”“成本外部化”等策略坐享别人的治理成果，在这种“零和博弈”思维模式下，区域公共事务必然出现治理失灵[5]。为有效化解区域一体化发展进程中的合作困境，研究者提出须建构起良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则[6]。有学者提出从政治、管理和法制三个层面着手，构建全方位的地方政府间合作机制，为地方政府合作提供全方位的制度支撑：在政治层面主要是建立地方政府合作制度；在管理层面主要是建立财政横向转移支付以及协调联动制度；在法制层面主要是建立责任分担、冲突协调和利益补偿机制[7]。李金龙分析了区域公共服务中政府部门主义问题，提出了树立整体政府和公共行政理念、优化职能结构、创新区域公共服务的“竞争—合作”机制和“激励—约束”机制[8]。刘晓峰对供给环节中地方政府的主导性角色进行了重新审视，并认为在此基础上对地方政府合作协调体系进行法制化制度下再造才是解决当前我国区域公共管理的关键[9]。

2.地理学的关注

20世纪90年代以来，国内经济地理学与政区地理学的研究也不断触及府际关系问题。这一学科领域的学者往往从行政区划改革的角度切入研究。刘君德等人提出“行政区经济”概念，所谓“行政区经济”，指的是由于地理上行政区划的分割而对区域经济社会生活产生的刚性约束的独特现象，是我国区域经济由垂直运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型[10]。地理学对地方府际关系特别是行政区划的研究给予很大关注，研究者提出了新时期城市型政区改革的原则和改革的一系列重要观点：增设直辖市、取消市管市、控县改市、推行镇升市，试行县辖市、完善行政区—社区体系、制订中国行政区划法等；提出在确保稳定的前提下适度合理地调整行政区划，优化权力空间配置，改革完善政区体制的重点是减少层级和改革城市政区制度[10]。王佃利从复合行政的视角反思了市管县体制，发现了行政区划改革在推动经济社会发展中的局限性，并初步探索了新的公共治理之道[11]。这些研究主要从行政区划和地理空间这一角度对府际关系进行探讨，但对其中的财政制度、权力配置及居民的偏好等因素缺乏足够的深入研究。

3.西方新区域主义的研究

西方学术和实践界对区域治理的关注由来已久，并且形成了从旧区域主义到新区域主义的理论脉络和体系。起初的大都市政府学派认为地方政府碎片化、机构过多甚至重叠，导致公共服务效率低下和社会财富分配不公等，主张构建大都市政府，通过兼并、市政府合并成立联邦政府等方式重组地方政府机构，实现“一个区域，一个政府”，寻求以中心城市来控制城市边缘地区的扩展，中心城市进而成为大都市①。大都市政府理论的价值取向为效率与公正，强调结构的调整对于问题解决的重要性，侧重通过官僚组织结构的运用实现机构和区域的统合。这一理论在20世纪初期到20世纪50年代得到发展，由于这些改革强调区域整体发展，这一波区域主义常常被称为旧区域主义。

兴起于20世纪五六十年代的公共选择学派不认可旧区域主义的合并思想，试图在一定程度上解释大都市内不依赖于中心城市政府的、范围更大的公共服务传送系统。该学派认为，单一的大都市政府对于民众的公共服务需求反应滞后，且没有太多精力与实力去关注日益增长的多元化公共服务需求。同时该学派基于市场模型对政府的公共服务进行经济分析，认为分散和交叠的公共服务组织会在竞争意识驱使下，为挽留税源，避免辖区内企业和居民“用脚投票”，因而在地方之间会形成高效的、相互交叠的公共服务多元主体②。这一学派更多地以经验为基础，认为市场过程是公共服务提供和公民需求满足的关键，关注效率和效能，却忽视了公平的价值追求。

公共选择学派聚焦于市场机制在公共服务提供中的作用和价值，导致区域尤其是城郊之间形成了巨大的发展鸿沟（尤其是美国）。于是到20世纪90年代，作为大都市与区域治理的第三种主导理论的新区域主义得到发展：在关注重点上，它将城郊之间持续存在的发展差距问题摆在首位，侧重缩小区域之间的差距；在方法和机制上，新区域主义认为，市场过程并不是唯一良好的手段，它转而关注一个更为复杂的大都市治理结构，最终，以问题为导向的战略，即“没有政府的大都市治理”演变成型[12]。

随着理论研究的不断深入，由于认识到新区域主义缺乏经验证据来支持所谓的“没有政府的大都市治理”的成功，学界对新区域主义的批评之声开始出现，在对新区域主义批评的基础上产生了地域重划（也称再区域化）这一新的范式，提出了“新国家空间”的概念，对新区域主义的理解更加全面复杂③。

二、结构机制：从传统官僚组织模式到整体性治理

府际关系与区域治理只是给我们提供了一幅区域公共治理的背景画卷，区域公共物品和公共服务的提供还需要组织和制度支撑才能实现。传统的官僚组织结构在面临跨区域事务时困境丛生；而对其进行修正的新公共管理、整体性治理都是在此基础上对官僚组织的不断调适，面临跨区域难题治理时是沿着“之”字形路径不断演化发展的[13]。

（一）传统：官僚组织模式

对于地方政府间的合作，传统观点强调通过权力与等级体系来促进政府间的协调与合作，等级化、一体化和纵向化等是实现协调与合作的常用策略。这种以科层制为基础建立的传统公共行政模式被看做与工业社会的政府管理模式相适应的实践模式[14]。

马克斯·韦伯（Max Weber）为我们描述了理想的官僚组织模型及其要素，为后续的研究和实践奠定了根基。安东尼·唐斯（Anthony Downs）进一步指出，“一些关键社会职能必须由非市场化导向的组织来履行”，并梳理了官僚组织的七大内部特征：一个正式权威的等级结构；等级的正式沟通网络；广泛的正式规则系统；非正式的权威结构；非正式的和个人化的沟通网络；履行职能的非人格化；官员中存在强烈的个人忠诚和个人投入，特别是等级结构中的最高层[15]（p.54）。

尽管科层制理论具有其优点，并在实践上产生过重要作用，但随着人类社会逐渐由工业社会向后工业社会转型，科层制赖以运行的社会基础也发生变化：政府不再是公共物品及服务的唯一提供者，社会团体、私人部门、社会个体等也参与到公共服务供给当中，地方政府之间也为公共服务质量而展开竞争与合作；政治与行政两分的界限开始逐渐模糊，文官参与到政治事务中打破了政治中立的教條；科层制过度地强调制度规章及指挥系统，导致机构臃肿、浪费严重，成为一种僵化、效率低下的政府管理模式。由于运作的环境发生变化，这一模式的作用日益式微，其弊端也日益显现：权力集中导致决策效率受到影响；职能分工形成功能固化和部门利益；制度刚性导致灵活性受损。因此，在新的环境下，科层制所追求的秩序和效率目标并不一定能实现。更为致命的是，在经济全球化背景下，单纯命令式的、侧重政府内部管理的官僚结构很难适应区域问题治理的需要，跨组织、跨领域、跨区域难题频繁出现，导致诸多公共事务治理面临困境。

（二）变革：新公共管理模式

科层理论在机器大工业时代为提高组织效率提供了制度和管理基础，然而正如上文所述，随着时代背景的变化，科层结构也出现了诸如低效、死板、僵化、高成本、低回应等诸多弊端。实践中的这些困境使得理论上开始出现反思，到20世纪80年代，在全球兴起了一场以追求经济、效率和效益（即所谓的“三E”）为目标的新公共管理运动。这场运动的矛头直指官僚组织结构的僵化和低效，提出“后官僚组织变迁”甚至“突破官僚制”“摒弃官僚制”等理论主张，并相应构建新的理论，如政府“未来治理模式”以及“无缝隙政府”等。这些主张以现代经济学为理论基础，发挥市场机制在公共服务领域中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法，提升政府的管理能力和公共服务能力。与韦伯提出的官僚组织结构的上述特点不同，新公共管理理论对官僚组织提出了以下修正。一是注重结果导向而非韦伯的过程控制。与官僚组织结构过分强调投入而忽视产出不同，新公共管理非常注重产出，关注绩效，一切以结果作为评价标准。二是注重以顾客为导向而非以领导为导向。韦伯管理组织结构下的职员围绕领导的安排开展工作，变成机器式的、没有独立思维的执行者。新公共管理则模仿私营部门，吸取公共选择和交易成本理论精髓，把公民视作顾客，一切工作以顾客的要求和满意作为标尺。三是注重市场机制而非单纯的层级节制。将市场竞争机制引入政府，强调政府管理市场化，构建市场型政府，并且为这种模式的政府设计了诸如政府间协议、补助、政府出售、特许经营、合同承包、凭单等执行手段。四是注重竞争。新公共管理注重用企业家精神重塑政府，与传统公共行政模式比较，那种企图利用政府权力包揽一切的范式已经被竞争范式下多元主体参与公共服务生产所取代，这不仅带来了效率，也降低了成本。

新公共管理也不是救治科层制弊病的万能药，在理论上也受到了一些公共管理学者的批评和质疑，在实践中也遇到了大量需要克服的难题，这都促进了新的理论发现。

（三）创新：整体性治理模式

20世纪90年代中后期，随着公共事务制度结构的交替变化和发展，人们开始一边反思传统的官僚制组织模式固有的弊端，一边反思新公共管理片面强调竞争及其带来的碎片化。以英国为代表的西方国家开始思考公共事务新的制度结构，它们试图以各个部门协调与合作为新的机制与模式，发起“整体性政府”改革运动。这一趋势从英国、澳大利亚和新西兰等公共管理改革先锋国家波及到没有致力于公共管理改革的多数国家，虽称呼各异，但目的都是解决跨域棘手难题。佩里·希克斯（Perri 6）曾经提出了一个整体性政府的整合性框架，这一框架建立在公众日常的需求之上，以信息系统为支撑，各种公共服务主体都可以通过这个系统为包括消费者、公民和纳税人在内的公众提供无缝隙的、整合的公共服务④。我国台湾学者彭锦鹏把传统官僚制、新公共管理以及整体性治理视为公共行政的三种典范并对它们进行了全面比较，突出了整体性治理的合作理念和网络治理结构[16]。胡象明认为，整体性治理范式的治理机制不是传统的权力与权威，也不是新公共管理范式下的市场和价格机制，而是构建在协调机制、整合机制和信任机制的培养和落实上[17]。

西方公共行政领域这三种范式的变迁为我们理解跨区域公共事务治理提供了框架。作为一种经典的组织形式，官僚组织结构的呆板、滞后、低效尽管被很多人诟病，但在实践中确实普遍存在并且发挥着不可替代的重要作用；新公共管理兴起的竞争和结果导向理念曾经对官僚组织结构的弱点进行了纠正，但也带来了碎片化等治理难题；整体性治理针对新公共管理的弱點进行修正，强调以合作促进网络化治理，一定程度上又回归到了对官僚组织的倚重。可见，面对跨区域公共服务问题，制度安排的结构不仅仅是线性发展的，其内部机制也是相互交叠嵌套的。随着跨区域公共事务复杂性加剧，上述制度和机制仍需在实践中不断完善。

三、新的议题：从地方政府竞争到合作治理

（一）竞争：政治经济学的视角

关于地方政府间关系的研究，政治经济学家大多基于竞争机制进行探索，取得了大量的成果。蒂伯特（Tiebout）提出了“用脚投票”理论：个人在各辖区之间移动的能力产生了一个类似于市场的、解决地方公共物品问题的方法。一般地，当人们知道现在所居住的社区不能满足其对公共物品的要求，或者发现有另外一个社区能够更有利于提高他们所追求的福利时，人们就会“用脚投票”流动到并居住于这样的社区，该地区提供他们最喜欢的公共服务与税收组合[18]。斯蒂格勒（Stigler）关于最优分权模式的理论认为：一方面，不同地区的居民有权对不同数量与种类的公共物品进行选择；另一方面，地方政府在获取公民公共服务需求的渠道和敏感性方面要明显优于中央政府[19]（p.46）。奥茨（Oates）通过假设以及实证研究发现，公共物品由地方分散化提供可能比中央集中提供更加具有比较优势，认为让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的且一致的产出量有效率得多，理由是地方政府直接与其服务的民众打交道，能够直观了解民众的有效需求，从而迅速组织生产与供给，相较于中央政府需求识别的滞后和统一提供的无差别化，这样分散化的提供模式明显具有更高的效率和效用[20]（pp.12-52）。

20世纪80年代以来，中国实施的分权制和市场化改革，加剧了地方政府间的竞争。分权制改革主要就是财政的分权改革。地方政府官员具有经济参与人和政治参与人的双重特征，特别是同一级别的官员处于政治晋升博弈或政治锦标赛中，这样一种激励机制促进了地方政府之间的竞争，导致了地方发展与保护并存[21]。冯兴元具体分析了中国的行政区域政府间竞争现象，认为我国经济发展过程中辖区政府间制度竞争一直存在，在地方分权和经济市场化的背景下，这种竞争愈加激烈，因此必须找到相应的规范思路[22]。

这一学科领域产生了大量有价值的文献，对府际关系与地方治理研究产生了深刻影响。多数学者的研究集中于财政分权、激励机制等方面，而对地方政府竞争的结构性和制度性因素，对地方政府体制、权力结构、地方政府能力和决策过程的研究比较缺乏。同时，这一领域的文献主要关注地方政府竞争，对地方政府间合作机制的探讨则比较缺乏。

（二）围绕合作治理的政策演化

建立在个人理性选择假设基础上的集体行动往往导致所谓公用地悲剧和集体行动的困境。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）基于对小规模公共池塘资源的大量实证研究，探究了一群相互依赖的委托人如何把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人面对搭便车、规避责任和其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益问题[23]（pp.2-11）。该项卓有成效的研究在一定程度上解开了集体行动的困境难题，透露出公共事务治理中合作的重要性及其可能性。而融入信任、社会资本等概念之后，秉持合作逻辑的公共池塘资源治理理论的适用范围得以扩大。事实上，新区域主义、整体性政府等理论当中都包含区域合作的思想。

近年来，关于合作治理的文献逐步增多，为跨区域公共事务治理积累了丰富的文献和实践经验。关于合作治理的背景，学者们一致认为，实践上的困境和理论上的瓶颈是合作治理得以发生的基础条件。在学术上，随着社会问题的复杂化和动态化，传统的以经典官僚制为基础的模式和以市场为基础的模式面临极大困难，跨界问题以及各个部门之间的相互影响成为公共管理部门必须面对的常态，这导致在政府内部、政府与市场、政府与社会之间的边界逐渐被新的问题所侵蚀，合作治理作为一种解决棘手问题的药方被提出，诚如麦克·麦奎尔（Michael McGuire）所言，合作治理已经成为“重建公共管理理论的契机”[24]；在实践上，一直以来西方国家在基层公共服务供给以及公共治理当中存在广泛的跨越社区、市场以及政府组织的实践，使得“跨社会部门合作”成为新的关注焦点。尽管已经积累了大量文献，但对于合作治理的概念和称呼却显得复杂多样。克里斯·安塞尔和艾莉森·加什（Chris Ansell&Alison Gash）在他们的文章中对与合作治理相关的概念进行了辨析，凸显了合作治理的宽泛性和利益相关者的参与性[25]。赫克萨姆（Huxham）将合作治理视为一种过程和结构安排，在给定的政策或管理领域，当单个组织无法完成给定的公共事务，跨越政府部门内部、政府部门、私人部门以及社会部门之间的复杂安排被构建，不同社会部门的组织志愿参与到这一安排当中，这就是合作治理[26]。对合作治理的研究视角主要集中于工具性，即将合作治理视为一种解决公共问题、实现公共价值的工具，当然还有其他研究视角，如将合作治理视为一种达到民主治理的手段，认为其是构建民主的有效方式。关于有效合作治理的影响因素及其一般分析框架的研究最有价值，也是近几年研究的焦点。原有的分析框架侧重“黑盒子内部”的研究，主要是对环境、制度过程以及结构的分析[27]。爱默生和纳巴奇（Emerson&Nabatchi）等人在文献梳理的基础上提出一个合作治理的整合性框架，这一框架的最外延是一般系统环境，包括政治、法律、社会经济、环境以及其他方面的影响因素，这些因素构成了合作治理的机会和阻碍变量；在此背景下，一些驱动要素会激发合作动力，这些驱动包括领导力、相互依赖、不确定性等，在这些因素驱动下产生合作动力，而这些合作动力又包括三个方面，即原则性的参与、共享的动机以及参与行动的能力，这三个因素会产生具体的合作治理行为，治理行为又反过来对治理动力进行调适，如此便形成一个循环系统[28]。

关于合作治理，我国学者也给予了很大关注，这类文献可以概括为两大层次。一是关于合作治理的一般理论，主要围绕跨界治理等概念展开。卓凯、殷存毅通过对欧盟跨界治理经验的分析，提出我国构建区域合作跨界治理体系的框架，包括建立跨越行政边界的合作体制、建立旨在缩小成员差距的发展基金以及法律基础设施建设三个方面[29]。马学广等人提出实现我国地方政府跨域治理的三个途径：分权与赋权相结合，引进并整合体制外的社会经济资源，决策权向外转移；统筹协调各治理组织间的关系，促进城市整体内的权力平衡，促进治理规则由支配型转向共识型；综合运用行政化与市场化手段调整地方政府间关系，实现府际合作，促使地方政府由竞争型转向合作型[30]。陶希东把跨界治理系统划分为跨边界治理、跨部门治理和跨公私合作伙伴治理，并对每种类型进行了全面分析[31]。二是在合作治理一般理论框架下探讨地方政府合作问题。封慧敏运用公共物品理论和交易费用理论分析跨区域治理存在的困难及成因，并提出跨区域公共物品供给中地方政府合作的路径选择，包括树立新型合作观、优化制度环境、构建社会资本、建立综合的政绩考核与评估体系四个方面[32]。我国台湾学者刘明德、徐玉珍通过对德国与台湾跨域合作的比较分析，从向正式组织迈进、成立都会区公司、成立由独立预算的直辖市论坛等角度提出跨域治理的对策建议[33]。

可见，地方政府合作不论是在西方还是中国、理论还是实践，都已成为客观事实和普遍现象。深入挖掘地方政府不同领域的公共服务提供部门之间合作的过程与机制，是对地方政府合作治理研究的深化，具有重大的理论和实践价值。未来的合作治理研究，需要在概念基础上达成共识，整合理论基础，构建更为严谨的理论框架，进行更为扎实的经验研究[34]。

四、结语：走向合作的跨区域公共服务

党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。公共服务供给水平在区域之间的差异更是迈向共同富裕道路上的主要障碍之一。应对越来越复杂的跨域公共事务，国家层面实施了大部制战略改革，把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，最大限度地避免职能交叉、政出多门、多头管理；同时更加注重部门内部和部门之间制度化的协调机制，进一步厘清职能和机构、体制和机制，有效提高了管理效率和质量。在地方层面，区域之间在跨管辖区的公共服务合作生产方面也进行了一些尝试，在区域警务合作、流域水环境及大气污染联防联控等领域也已形成制度化合作机制。此外，珠三角、长三角以及京津冀等区域一体化战略也越来重视公共服务领域的合作。跨区域公共事务的合作治理机制正在探索中逐渐完善。

注 释：

①参见William A. Robson.“The Government and Misgovernment of London”. G. Allen& Unwin Ltd，1939；R. C. Wood.“1400 Governments：The Political Economy of the New York Metropolitan Region”. Harvard University Press，1961.

②参见V. Ostrom，C. Tiebout， &R. Warren.“The Organization of Government in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry”.American Political Science Review，1961，（55）；R. Parks&R. Oakerson. “Metropolitan Organization and Governance—A Local Public Economy Approach”.Urban Affairs Quarterly， 1989，（1）.

③参见N. Brenner. “New State Spaces：Urban Governance and the Rescaling of Statehood”. Oxford University Press，2004.

④参见Perri 6.“Governing in the Round：Strategies for Holistic Government”.Demos，1999；Perri 6. “Holistic Government”.Demos，1997.

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[责任编辑：张英秀]