政府协商：政府治理的协商实践和机制构建

孙照红

摘要：政府协商是协商民主在行政领域的实现形式，是传统行政向现代行政、管制型政府向服务型政府转型的必然结果，是政治体制改革和政府治理实践的理论提升。扎实推进政府协商，需健全和完善平等对话机制，促进政府与社会之间的平等沟通、理性对话；健全和完善信息公开机制，制定并公布协商事项目录；健全和完善社会动议机制，畅通政策动议的渠道；健全和完善决策咨询机制，细化决策咨询程序；健全和完善衔接工作机制，加强与人大、政协、政党之间的联系和衔接；健全和完善行政问责机制，把协商民主贯穿在政府工作的全过程。

关键词：协商民主；政府协商；平等对话机制；社会动议机制；行政问责机制

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）02—0059—06

政府协商是协商民主在行政领域的实现形式，是政府与社会就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行民主协商、科学决策的过程。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）第一次将政府协商纳入社会主义协商民主体系并对完善政府协商机制进行了宏观上的顶层设计[1]（p.295）。相比政党协商和政协协商，我国政府协商仍处于摸索中前行的阶段。从实践看，由于制度化不足、机制和程序的缺失，政府协商仍然面临广泛性不够、针对性不强、协商形式化、结果难落实等问题。因此，健全和完善政府协商，必须加强政府协商的制度化、规范化、程序化建设，为政府协商提供制度保障，使政府协商有据可依。

一、平等对话机制

协商民主强调协商双方平等对话、理性沟通。但政府协商的主体——政府与社会之间存在天然的“实质性不平等”[2]，如政府的集中与公民的分散，政府使用警察、军队等暴力手段的合法权力，政府在获取专家智力、操控舆论渠道、占据信息优势等方面固有的强势特征。在我国，政府与社会之间固有的实质不平等不仅客观存在，而且由于特殊的历史和国情，这种不平等表现得更为突出。早在新中国成立之初，毛泽东就提出了“商量政府”[3]（p.178）的概念，但这一阶段的政府协商主要局限在政治精英和社会精英范围内，还不是政府与社会的直接协商。新中国成立后不久，我国建立起了以国家政权为核心，国家、市场、社会三位一体的“总体性社会”[4]，行政触角延伸至社會各个领域，一些本应属于社会的功能被政府化、行政化，用邓小平的话讲就是政府管了“很多不应该管、管不好、管不了的事”[5]（p.328）。行政集权、强力管制一方面造成行政的高成本以及官僚主义、长官意志的盛行，另一方面挤压了社会参与的空间，抑制了社会的活力。政府与社会之间的不对等、行政领域的民主赤字日益凸显出来。

改革开放以来，党和国家逐渐意识到这一问题并着手进行政治、经济体制改革，转变政府职能，人民民主意识也日益觉醒，“行政力量和逻辑已无法像在总体性社会那样成为唯一的主导社会的机制”[6]。适应这一客观形势，党的十八大提出“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[7]的目标，协商主体逐渐从精英向大众扩展。党的十八届三中全会提出了“行政协商”的概念并把它与立法协商、民主协商、参政协商、社会协商等一起纳入“程序合理、环节完整的协商民主体系”[8]。“在狭义上，我国的政府体系即是行政体系。”[9]因此，“行政协商”即是狭义的“政府协商”。在此基础上，《意见》进一步将“行政协商”发展为“政府协商”。政府协商是传统行政向现代行政、管制型政府向服务型政府转型的产物，蕴含了政府治理的协商方向和民主协商、科学决策、服务人民、合作共治的科学治理理念。“政府协商”的提出，既是政治体制改革和政府治理实践的理论提升，也是对人民民主权利的尊重和弘扬。

但是，长期积淀的思维惯性和行为模式不是短期内就能彻底改变的。不少地方政府仍然将政府与社会之间的关系看成管理与被管理的关系，政府凌驾于社会之上，各地“程度不等却普遍地存在着协商资源、协商能力与决策地位的不平等。它们以政府部门的相对强势、公众的相对弱势为核心特征”[10]，处于弱势的社会一方参与协商的主动性和积极性不高，即使参与也难以充分地、坦诚地、自主地发表意见。

“在政府与社会协商关系中，我们似乎永远不能实现协商民主理论预设的那种基于自由、平等及理性的理想状态。”[2]然而，这并不能成为阻碍我们探索和建立政府与社会平等对话机制的理由。相反，正是因为政府与社会实质不平等的客观存在以及这种客观存在对政府协商带来的负面影响，如政府对协商的傲慢和消极、对协商过程的操控、对协商结果的单方面的取舍等，我们更应该尽力去探索减少这种不平等的有效措施。当下我们强调政府协商，不是否认政府与社会之间这种实质不平等的存在，而是在承认这种客观存在的基础上，更加关注政府与社会之间的双向沟通、理性对话，以此化解利益冲突，调解社会矛盾，实现公平正义、决策民主。

“政府协商的本质是政府角色和职能转变。”[11]因此，促进政府与社会之间的平等对话，最根本的是明确政府的角色和职能定位。首先，我国政府协商中的政府是服务型政府，政府协商的出发点和落脚点是为人民服务，目的是解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。其次，政府协商中的政府是法治政府，必须明确政府和社会、市场的权责关系和工作边界，合理界定哪些是政府可为的，哪些是政府不可为的，既不能滥政，也不能懒政，既不能包办代替，也不能无所作为。而要做到这一点，最深层的恐怕仍然是政府治理理念和思维的改变，如从管理到治理、从管控到协商、从命令到合作等。如此，社会力量自然会成长和壮大起来。

二、信息公开机制

信息公开是现代社会公众对政府的正常诉求和期望，是增强政府工作透明度、彰显政府协商诚意、增强政府协商工作主动性、提升政府自信的基础性工作，是保障公众依法获取政府信息、了解政府工作并做出理性、正确判断的前提条件，是调动公众参与政府协商的积极性、使政事真正成为众人之事的内在要求。政府信息公开还能够畅通政府和社会沟通渠道，消除社会公众的疑虑、猜忌和不信任，而这是确保政府协商实效的必然要求。因此，完善党务、政务和各项领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开具有重要意义[8]。但是，就一些地方政府而言，“能公开的一律公开”往往变成了“必须公开的才公开”，即使迫于形势不得不公开，也只在一定范围、一定时间内公开，或者选择一部分内容、一部分环节公开，这就容易造成政府与公众之间不必要的误解，甚至是“政府与社会之间的协商民主信用丧失”[2]，从而加剧社会对政府的不满。

健全信息公开机制，需要从以下几个方面着手。第一，按照《政府信息公开条例》和《关于全面推进政务公开工作的意见》的要求，坚持以公开为常态、不公开为例外，明确信息公开的内容，健全信息公开的方式，提高信息公开的实效，更好地保障和落实宪法赋予公民的基本权利。政府信息公开要充分、及时、准确。政府信息公开应采取方便公众知晓的方式，如政府公报、网站、新闻发布会以及广播、电视、报刊等，积极探索并构建“互联网+政务”的政府治理与运行模式。对于较为复杂的协商事项，在信息公开时应做好相关的说明或解释工作；对于专业性、技术性较强的议题，应用通俗易懂的语言和方式进行解读，便于公众理解和接受；对于存在争议或分歧的政府决策事项，应至少提供两个备选方案以供公众选择。第二，根据法律法规规定和工作实际制定并公布协商事项目录[1]（p.295）。制定协商事项目录，能够迫使政府和政府部门启动协商程序，推动政府和政府部门按照法律法规厘清政府协商的范围和边界，以解决政府协商积极性不高、被动协商、应付了事的困境。公布协商事项目录，便于政府体系内自上而下的监督和社会公众对政府和政府部门的自下而上的监督，避免协商实践的随意性和形式主义，规范和约束政府和政府部门的协商行为。对于政府协商事项目录的具体内容，目前还没有直接的、明确的制度规定，但可以散见于一些法律法规和规范性文件中，如《中华人民共和国听证法》《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》等。综合相关法规文件和各地实践，政府协商事项目录应包含以下内容：一是有关政府和政府部门重要文件的协商；二是有关政府立法的协商；三是重大行政决策事前和事中的协商。政府和政府部门要不断总结目录制定的经验和实际效果，推动协商事项目录制定工作的制度化、规范化、程序化[11]。

三、社会动议机制

“重要决策方案，特别是涉及群众切身利益的重要政策措施，要广泛听取群众意见，不能嫌麻烦、图省事。”[12]（p.145）但政府协商的现状是，“想协商就协商，不想协商就不协商；想协商什么就协商什么、想与谁协商就与谁协商”[13]。因此，对于如何扎实推进政府协商，《意见》一方面强调协商事项目录的制定和公布机制，另一方面对于“未列入目录的事项”，强调要“根据实际需要进行沟通协商”[1]（p.295）。也就是说，什么问题需要协商、什么问题不需要协商，不应由政府一方说了算，而应根据实际需要来决定。如果一个议题引起了一定范围的社会关注，或者在社会上产生了一定的影响，即使没有被列入政府协商事项目录，也应纳入政府协商的范围，成为政府协商的议题。特别是在面临一些专业性比较强、技术含量比较高、风险的不确定性比较大的问题时，更需要广泛征求具备一定专业知识的特定人群的意见和建议。

在社会分工日益精细、社会问题日渐复杂的情况下，政府应充分认识到听取民意、集中民智，让公众参与到公共决策制定中来对于提高公共政策合法性、降低政策执行成本、分担政策失败风险的重要价值。建立协商议题的社会动议机制，就是创造一定的平台和条件，为包括专家学者在内的社会公众发起政策动议提供畅通的渠道，把社会关心、公众关注的问题变成政府协商的议题，使社会公众可以通过法定渠道向行政机关提出具体详细的立法或决策建议[14]，促进政府与社会的良性互动。需要注意的是，“在公民权利、政治责任和利益关怀等各种驱动政治参与的因素之中，在当前中国的基层政治生活中，对利益的关怀是公民参与政治活动的主要动力”[15]（p.242）。换句话说，利益是公民参与政府协商的最大驱动力。因此，社会动议的议题必须是公共议题，仅仅和个人利益相关的普通的意见建议不应作为政府协商议题。同时，社会动议议题必须在政府机关职权范围之内且符合相关法律政策规定，必须通过合法渠道提交政府机关，避免过激的、极端的、非法的形式和渠道。

四、决策咨询机制

如果说社会动议机制主要解决的是协商的广泛性问题，决策咨询机制主要解决的则是协商的针对性问题。要对一些重大项目或专业性、技术性问题做出理性分析和科学判断，只有协商意愿和协商热情是不够的，政府和政府部门应建立规范化的决策咨询机制，有针对性地主动向专家学者、专业机构、相关智库、社会组织、利益相关方等咨询并听取他们的意见建议。决策咨询可以通过召开座谈会、论证会的形式，也可以通过课题立项、调研的形式。

近年来，各级行政机关不断健全和完善科学、民主、依法决策机制，有的地方成立了专门的决策咨询机构，如广东省顺德区的公共决策咨询委员会。该咨询委员会成立于2010年9月，是全国首个县域公共决策咨询机构，它以问计问策会、凤城讲堂和体制改革讲座为载体，通过咨询会议、委员沙龙、论坛讲座、合约委员制度等形式对全区经济社会发展战略决策、公共政策等进行咨询论证、评价分析，并提出可行性建议，成为顺德区委、区政府的重要“智力源”和“思想库”。但是，从当前政府决策咨询协商实踐看，有些地方政府在开展咨询协商时存在“走过场”的现象。咨询何事、何时咨询、向谁咨询等由政府临时决定，留给专家学者的调研和准备时间较少，甚至留给其在座谈会上发表意见的时间也很少；咨询对象多为体制内的咨询机构，体制外的民间智库、专家学者等的意见不受重视；等等。“政府不是神，它只具有有限理性；它是公共组织，也是理性经济人和代理人，由于理性有限，它可能导致决策失误；作为理性经济人和代理人，它也有追求自身利益、自我膨胀的倾向，这都会导致政府公共性的流失和合法性的危机。”[16]因此，为了使决策咨询常态化，政府应细化决策咨询程序，明确咨询的事项、形式、时间节点和咨询对象等。政府决策咨询的对象要具有广泛性和多元性：既要咨询人大代表、政协委员和政府参事、官方智库以及体制内的咨询机构，发挥其了解政府工作的优势，又要向高校、科研机构的专家学者和社会各界知名人士、半官方的咨询机构以及民间智库咨询。“涉及经济社会发展重大问题、重大公共利益或重大民生的，重视听取社会各方面的意见和建议，吸纳社会公众特别是利益相关方参与协商。涉及特定群体利益的，加强与相关人民团体、社会组织以及群众代表的沟通协商。”[1]（p.293）

另外，还可以探索购买服务、委托第三方进行协商的制度和机制。目前，我国还没有专业的协商组织，但有的地方已经开始尝试委托第三方进行协商的做法，如山东省潍坊市。2012年以来，潍坊市教育局就潍坊市教育会议效能评估、潍坊教育系统评先树优项目、潍坊教育督导“瘦身”、师德考评制度建设等系列工作和教育政策委托潍坊市教育政策研究院组织协商听证。

五、衔接工作机制

《意见》指出，推进政府协商应“完善人大代表议案建议和政协提案办理联系机制[12]（p.295），其实就是健全政府与人大、政协工作的衔接，是推动政府协商的必然要求。人大是国家权力机关，其履职主体是人大代表，人大代表对政府工作具有法定的知情权、监督权、批评权和建议权。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系重要组成部分。参加政协的单位和政协委员对政府工作有提出建议和批评的权利，向政协提交提案是他们行使民主权利的一种有组织有领导的行为。政府办理人大代表的议案、建议和政协提案，是尊重人大代表和政协委员的民主权利和意愿、自觉接受人民监督、支持和保障人民当家做主的重要体现。

完善人大代表议案建议和政协提案办理联系机制，要求政府加强和人大代表、政协委员的联系和沟通，认真办理人大代表议案建议和政协委员集体和个人提案。第一，建立和完善台账制度。政府要对承办的人大代表议案与建议、政协参加单位与政协委员提案的各项信息做好详细的登记，并强化对工作台账的动态管理，对议案建议和提案的办理工作进展及时进行跟踪反馈，与人大代表和政协委员及时进行联系沟通。第二，做好督察和督办工作。“将建议和提案办理纳入政府年度督查工作计划”[1]（p.295），通过抽查、重点督办、问卷调查、电话回访等形式检查办理情况，要把与人大代表、政协委员的沟通情况、议案建议和提案的按时办复情况、问题解决情况等作为考评议案建议和提案办理工作的重要指标，尤其要以人大代表和政协委员对建议和提案的满意度作为办理工作好坏的重要标准。对于不重视议案建议和提案工作、办理进度明显迟滞、办理质量较差的承办部门，需通报批评、限期整改。第三，建立和完善建议、提案办理结果公开制度。如果议案和提案不涉及国家机密或商业机密、公共安全和社会稳定等问题，在征得人大代表和政协委员的同意后，应将办理结果部分或全部公开。目前，为了方便人大、政协和群众监督，增加政府工作的透明度，很多省市已经出台了相关的制度，如山西省政府发布了《关于做好省人大代表建议和省政协提案办理结果公开工作的通知》，要求政府全文公开涉及公共利益、公众权益、社会关切及需要社会广泛知晓的建议和提案办理复文，并适当公开建议和提案办理工作的总体情况、吸收采纳意见建议情况、工作动态等内容。

六、行政问责机制

我国各级政府实行的是行政首长负责制，即各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权，并对此全面负责的制度。虽然说行政决策必须建立在民主协商、集体讨论、共同研究的基础上，但如果决策失误，行政首长不能因行政决策是集体协商的结果而推脱责任。正因如此，行政首长负责制是民主集中制和集体领导与个人负责制相结合制度的具体形式。

行政问责是对没能履行法定行政义务或者没能承擔相应行政责任的行政机关及其工作人员进行责任追究。《意见》提出：“围绕有效推进科学民主依法决策加强政府协商，增强决策透明度和公众参与度，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，推进政府职能转变，提高政府治理能力和水平。”[1]（p.295）在政府协商中建立行政问责机制，就是在准确界定政府、政府首长的权力和责任的基础上强调决策的责任追究和行政首长责任，让行政首长对决策失误的后果承担责任，以此督促行政首长牢固树立有限政府、依法行政、民主决策理念，把协商民主贯穿在政府工作的全过程，促进行政决策的科学、理性、公正、客观，提高政府决策的质量，保证人民群众的合理诉求和合法利益。

虽然说行政问责是一种事后监督和责任追究，但它的深层意蕴在于民主。行政问责意味着政府机关及其工作人员以人民利益、人民福祉作为出发点和最终归宿，意味着政府机关及其工作人员必须秉持平等、公开、公平、正义、责任等价值理念，意味着公民的权利和利益诉求得到有效的回应和保障，意味着公众的参与在公共决策的出台、执行过程中发挥重要作用。而这些恰恰是协商民主的基本特征和要求。当行政问责作为一种理念、一种机制在政府部门得以全面贯彻和真正落实之时，就是政府协商的理念和原则真正落地、公共权力得到合理合法使用、权力用来为权利服务、政府责任得以实现之时。

行政问责机制离不开群众参与和社会监督。“政府输出和获取公信力的过程中，必须有效提供并充分保证公民给予评价的途径和权利。而有效的公民参与恰好是反馈公众对政府满意度的最佳桥梁”[17]。因此，完善政府协商，必须充分调动社会参与积极性，拓宽公众反映政府工作绩效、监督和问责政府行为的渠道，以人民满意度作为评价和问责政府行为、政府决策的标准。要充分发挥社会监督尤其是新闻媒体的监督作用，保障公众对政府实施监督的权利，调动公众监督政府的积极性，提升公众对政府的监督能力。

参考文献：

[1]十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016.

[2]杨守涛.政府与社会协商的主体实质性不平等初探[J].党政干部学刊，2011，（12）.

[3]毛泽东文集（第7卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[4]刘金伟.“总体性社会”结构背景下中国社会建设的特点浅析[J].理论界，2013，（9）.

[5]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[6]王春光.中国地方社会治理实践的理论透视[J].中共中央党校学报，2017，（5）.

[7]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012- 11-18.

[8]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[9]王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析[J].社会学评论，2014，（3）.

[10]杨守涛.政府与公众间的协商不平等问题及其对策[J].领导科学，2014，（14）.

[11]宋雄伟.政府协商的逻辑起点、基本内涵与完善路径[J].江汉论坛，2016，（6）.

[12]习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[13]谈火生.政府公共政策协商的国际经验与中国实践[J].中国党政干部论坛，2016，（4）.

[14]杨克勤.扎实推进政府协商 加强社会主义协商民主建设[J].中国政协理论研究，2015，（3）.

[15]陈家刚.协商民主与当代中国政治[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[16]张洪武.政府的公共性与协商民主[J].中共天津市委党校学报，2014，（6）.

[17]郝玲玲.政治沟通与公民参与：转型期中国政府公信力提升的基本途径[J].理论探讨，2012，（5）.

[责任编辑：张英秀]