地方立法要突出精准化和精细化
——以佛山市养犬管理立法为例

冯岩岩

今年1月1日起正式实施的《广东省爱国卫生工作条例》明确要求“各地级以上市应当制定养犬管理办法，结合本地实际就养犬免疫及管理作出具体规定。”而养犬问题，也是佛山市市民群众极为关注的城市管理难题，近年来市人大代表和市政协委员也多次提出关于加强犬只管理的议案、提案和建议。社会各界的关注，得到了市政府的积极响应，在向市人大常委会提交的立法计划建议项目中，明确提出建议将《佛山市养犬管理条例》列入2019年市人大常委会年度立法工作计划，并已启动有关工作。

养犬管理作为社会治理的一个方面，尤其是作为社会关注度较高的方面，通过立法手段规范养犬行为，理顺管理秩序有一定的必要性和合理性。但是，结合全国设区的市对养犬立法的实际情况来看，如果不能够在具体条文中突出精准化和精细化，就容易造成养犬管理措施难于落地，法规执行力大打折扣的问题。个人认为，做好佛山养犬管理立法，应当从行政管理的精准化和管理措施的精细化上做文章。具体来说，应当从如下几个方面准备：

一是管理部门和部门职责要体现精准化。佛山市几年前推动的规范性文件《佛山市养犬管理办法》“胎死腹中”的一个最主要的原因就是主责部门界定不准、相关部门之间的职责划分不清，导致无法明确部门来负责养犬管理的具体工作。市政府应当指定养犬管理的主责部门，通过立法手段明确相关职能部门直接的行政管理关系。从兄弟城市的立法经验来看，公安机关和城管部门都可以作为主责部门，“养犬”问题归根结底属于城市管理问题，城管部门更适合作为主责部门，公安机关则应当按照要求配合开展有关管理工作。

二是管理模式要体现精细化。设区的市的立法应当更多地注重本地的实际，结合本地的实际问题有针对性的提出解决办法。结合佛山市养犬管理过程中的具体问题，养犬的管理模应当在立法过程中体现精细化的要求，针对市民群众关心的“养犬证”办理，“科技养犬管理模式”等问题进行认真调研，提出有针对性的解决措施。例如，对于犬只的饲养确有必要进行许可管理的，要及时按照行政许可法的有关规定，明确许可的条件、许可办理措施、是否收取费用等方面进行听证论证，依法设置行政许可；对于“科技养犬管理模式”要从成本投入的角度进行分析研判，对于成本投入进行分析，对制度设置的必要性进行研究。

三是政府的服务要体现精细化。养犬管理最终目的是规范养犬行为，调节社会关系，营造人犬和谐共处的公共环境。而这就需要政府部门提升服务意识、强化服务水平、创新服务手段，引导养犬人文明养犬、依法养犬。在实际立法过程中，可以要求政府部门在犬只防疫、规范养犬人行为等方面提供必要的指引，通过第三方购买服务等形式，由有关专业机构举办专项培训，规范和细化养犬人的养犬行为，营造和谐有序的人犬共处的环境。

四是具体措施要体现精细化。法规的生命在于执行，佛山市养犬立法要在具体措施上体现可操作性，确保市民群众能够直观的了解到养犬的各项要求、有关标准和禁止性行为；保证执法人员在实际执法过程中能够直接引用有关法条实施行政管理。首先，对于市民群众关心的养犬种类、养犬数量、是否设置养犬管理区域等问题要在具体条文中予以明确，为市民群众依法养犬提供明确的指引；其次，明确政府部门采取有关行政管理措施的具体程序规定，避免政府任性管理，尤其是在政府采取设置养犬管理区域等措施时，要明确规定听取有关行政相对人的意见和建议，必要时要采取听证会、论证会等形式听取意见，确实需要采取有关措施时要提前向社会公告，保证市民群众的合法利益；同时，要对有关违法行为的处罚进行细化和明确，确保执法人员能够在查处有关养犬的违法行为时及时有效的进行处罚。

五是引导群众自我管理要体现精细化。在村庄或者居民小区等生活聚集区内是否能够养犬的问题，可以探索通过立法引导村民、居民通过村民或者居民公约的形式，规范居住区域内的养犬行为。在立法中可以明确政府有关部门在其中的指导引领作用，完善集体约定养犬事宜的具体程序要求，规范群众自我管理的行为。■

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