职务与职级并行如何有效发挥职级功能

文_ 庄 炜

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的伟大实践中，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是对干部工作提出了一系列新要求，为公务员工作提供了根本遵循。为深化公务员分类改革，完善职务职位管理，建设忠诚干净担当的高素质专业化公务员队伍，中共中央办公厅于2019年3月印发了《公务员职务与职级并行规定》（以下简称《规定》），推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。两职并行制度改革是2006年《公务员法》实施以后一项重大基础性改革，是贯彻落实新思想的重要举措，对健全完善公务员制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有深远影响。

一、职务与职级并行是新时代干部人事改革的重要成果

新中国成立后，我们曾长期沿用战争年代的干部人事制度。1978年，为适应经济体制改革需要，我们在干部制度上进行了一系列改革探索。1987年党的十三大要求探索具有中国特色的国家公务员制度。1993年由国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，在行政机关实施国家公务员制度。2005年全国人大颁布了《公务员法》，将党的机关等七类机关统一纳入公务员管理范围。党的十八大以来，习近平总书记对干部工作提出了一系列新要求，十九大报告又明确提出要建设高素质专业化干部队伍，对新时代整个干部队伍建设具有重要指导意义。这次《规定》的出台，顺应了当前干部队伍建设的需要，是近10年来公务员改革的实践总结和理论成果，是坚定走中国特色公务员管理道路的重要改革举措。

（一）顶层设计与实践创新的统一。新中国成立以来，我国干部的职级改革经历了重等级、重职务、职务和级别结合、职务与职级并行的演化过程，每个阶段的干部人事制度改革都是对历史的继承、对社会主义建设经验的总结，具有鲜明的实践特点。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党管干部的原则又决定了干部人事制度改革要注重顶层设计，具有明确的政治要求。《规定》确定了公务员职务框架以及等级序列，明确了综合管理类、专业技术类、行政执法类等不同类别公务员的平衡关系，一方面建构了职务职位的整体框架，另一方面也为地方实践留出了创新完善的空间。

（二）功绩制与年功制的统一。现代文官制度的基本原则就是实行功绩制，强调效率、效能，在晋升上功绩制强调在政治标准前提下，以工作实绩和贡献作为主要依据，不搞论资排辈。但过多强调按实绩晋升，不利于调动工作绩效相对一般的多数人的积极性，特别是基层单位“人多粥少”现象较为突出，职业发展瓶颈不利于稳定优秀专业人才。中国传统上较注重发挥团体的力量，强调集体的作用。从组织激励来看，好的机制安排要对组织中不同能力水平、不同工作绩效人员都能起到激励作用。改革后，职务与职级分途，职级晋升不仅体现公务员政治素质、业务能力，也重视资历贡献，这就在功绩与年功中取得合理的平衡。

（三）品位制与职位制的统一。职位制以事为中心，强调以事择人。品位制以人为中心，强调人的资格条件。有人担心职级制度的推行，是否又退回到20世纪五六十年代的干部等级制度。从各国实践看，品位分类和职位分类存在融合趋势。从我国实践看，向西方看齐、简单套用职位分类，不符合我国干部人事制度改革实际。职务与职级并行，职务重新界定为领导职务，体现了重岗位、重责任的“事”的特征；职级注重考察政治素质、业务能力和资历，更多体现了“人”的特征，坚持“两条腿走路”“甘蔗从两头吃”的方法是一种实践智慧，既符合中国文化传统，又顺应我国公务员管理改革的需要。

二、坚持持续激励原则推行职务与职级并行改革

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进全面从严治党，加大从严管理干部力度，推动政治生态持续改善，党风政风明显好转。习近平总书记指出，“过去可能乱作为的现象更突出一点，现在不作为的现象又上升为一个主要矛盾”。职务职级是公务员制度框架的核心，关系公务员的招录、考核、培训、晋升、奖惩、工资福利等各环节，推行职务与职级并行制度就是要聚焦这一主要矛盾，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，建立持续激励机制。

（一）正确把握职级的特点。职级是对原有非领导职务的改造，是公务员的等级序列，是与领导职务并行的晋升通道。要吸取总结历史上非领导职位、级别设置经验。一方面，要防止职级的职务化。现有制度明确规定了职级不具有领导职责，同时在机制设计上取消了领导职务跨职务层次晋升职级的通道，对于因不胜任、不适宜担任现职免去领导职务的，规定按照其职级确定有关待遇，原政治待遇、工作待遇不再保留。具体实施中应考虑对职务、职级进一步区别。一要与退出机制相结合，控制领导职务兼任职级的情况，领导职务晋升上一职务层次职级的，原则上应鼓励退出现领导职务；二要与交流机制相结合，领导职务晋升上一职务层次职级的，原则上应鼓励进行岗位交流，避免同一部门中领导指挥权分置的尴尬。另一方面，要防止职级的级别化。主要是防止职级功能的弱化。一要落实职级作为确定工资、住房、医疗等待遇的重要依据，工资福利中涉及保障部分和退休待遇的应尽可能与职级挂钩，确保职级晋升的获得感；二要严格执行规定的职级晋升标准和程序，吸取以往级别到点晋升的弊端教训，晋升不宜过于简化程序、降低标准，确保职级晋升的荣誉感。

（二）坚持竞争择优的导向。职务职级晋升一般实行职数控制和条件控制相结合的方法，原有的领导职务和非领导职务晋升主要以职数控制为主。两职并行以后，职级职数比例放宽，资历在晋升中的因素明显上升。干部资历在一定程度上可反映其经验积累程度，但资历不代表能力，也不能直接反映工作实绩，普惠制的到点晋升现象如果蔓延，将成为队伍激励的障碍。《规定》指出，“公务员晋升职级应当根据工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历等因素综合考虑，不能达到最低任职年限就必须晋升，也不能简单按照任职年限论资排辈”。我们认为，在具体实施中既要有原则规定，也要有细化的刚性约束。一要按照落实好干部标准、从严管理干部和树立鼓励干事创业、担当作为导向的要求，突出政治标准，制定细化职级升降的条件和情形，对于违反政治纪律与政治规律的言行实行“一票否决”；二要坚持公开平等、竞争择优的原则，鼓励差额考察、择优晋升的办法，对于人数较多的单位，可以规定一定的择优比例。上海在行政执法类公务员改革中尝试比例择优晋升的办法，即在职数空缺范围内按照符合条件人员的1/3比例择优选升，较好解决了论资排辈现象，发挥了职级晋升“指挥棒”“风向标”的作用。

（三）加强各群体政策统筹。职务与职级并行后，职级职数不再与领导职数挂钩，而是按照机构编制数确定，基层单位职数将有较大增加，但不平衡因素也随之增加。两职并行改革，虽然要防止论资排辈、搞个别平衡，但也要注意不同群体的利益均衡，加强政策统筹，建立可持续激励机制。一是地区平衡。有的地区由于历次机构改革人员需要消化原因，矛盾较为突出；有的城市化地区和偏远地区在机构和人员结构上差异较大，职级职数设置不宜“一刀切”。建议省级公务员主管部门统一核定职级总数，具体分配权下放，由各地区、各部门按照“固定职数+机动职数”的方式统筹解决。二是代际平衡。老单位和新成立单位的人员年龄结构差异较大，同一年龄段人员集中晋升，将影响后续进入人员晋升机会。建议各单位应当制定干部队伍中长期规划，整体规划各年龄段人员的职业发展，建立相对公平的晋升机制。三是类别平衡。《规定》明确了综合管理类公务员职级序列，其他职位类别公务员职级序列另行规定。增加职级职数是当前推动分类改革的重要动力，为减少今后职位分类改革阻力，鉴于参照公务员管理单位以行政执法单位为主的特点，可以考虑“先分类再并行”“先机关后参公”的改革步骤，协调推进职位分类和职务与职级并行改革。

三、坚持工资制度改革与职务职级改革同向发力

职务职级改革是工资福利制度的基础，工资福利制度又是职务职级改革的保证。1993年实行的国家公务员制度，同时推进了机关事业单位工资改革，建立了公务员职务级别工资制。2006年《公务员法》实施，配套出台了公务员工资改革方案，完善了工资结构。当前，干部人事制度改革要把激励干部新担当新作为摆在首位，坚持工资制度改革与职务职级改革同向发力，地方可以结合改革进程，在国家授权范围内优化工资结构、完善发放办法。

（一）推进公务员工资二次改革。1993年全国工资制度改革打破了原有机关事业单位的单一工资制度，根据机关、事业单位各自性质和特点，分别建立符合各自发展要求的工资制度，实现了机关、事业单位的分类管理，这是第一次工资分类改革。公务员法实施以来，公务员分类招录、分类考核、分类培训等制度日趋成熟，特别是两职并行为职位分类奠定了基础。当前需要再次打破公务员的单一工资制度，根据综合管理类、专业技术类、行政执法类公务员各自特点，分别建立符合自身发展要求的工资体系，实现第二次工资分类改革，最终形成公务员改革链的闭环。总的考虑：在职务职级工资总体框架内，以综合管理类为参照系，以津补贴、奖金为重点，平衡总量优化结构，建立符合行政执法类、专业技术类特点的发放标准和办法。行政执法类公务员具有执法环境复杂、工作时间弹性大、岗位责任明确、绩效可量化的特点，可实行工资福利与公务员现场执法质量和数量直接挂钩的岗位工资制。专业技术类公务员具有技术性、不可替代性的特点，可实行工资福利与公务员工作能力水平和技术责任大小直接挂钩的技术等级工资制。

（二）建立“人”“事”结合的工资结构。公务员工资结构包括基本工资、津贴补贴和奖金，大致可以分为固定部分和活的部分。从实施情况看，活的部分趋于固定化、平均化。一是奖金与职级过多挂钩，未能完全体现同职务层次人员当期工作的表现和工作实绩；二是货币化改革与职级过多挂钩，公车改革、住房改革后，工作性、生活性补贴纳入工资致使近年来公务员基本工资以外的平均发放的部分日益膨胀。工资改革要围绕“人”做实保障功能，要聚焦“事”搞活激励功能，重点要加大工资与“事”挂钩力度，逐步扩大工资结构中活的部分。一是加大“一事一奖”力度，聚焦当前深化改革的重要领域，对重点部门、重点群体实行特殊的奖惩机制，调动干部的积极性、主动性和创造性，树立干部干事创业的鲜明导向。二是加大工资与绩效挂钩力度，如在行政执法类单位，改革增量部分可以实行“两倾斜、两挂钩”，即津补贴和奖金向基层单位、一线人员倾斜，与工作数量质量挂钩、与早班晚班加班挂钩，奖勤罚懒，切实解决干与不干、干多干少、干好干坏一个样的问题。