治理能力视域下南疆农村基层党组织建设探析*

孙龙桦

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830049）

党的十八届三中全会后，“治理”完成从学术概念到政治概念的转换，表明了我党在新时期针对如何发展中国特色社会主义的新思考和新认识。“治理能力现代化”是“治理现代化”在宏观层次上的具体化，主要体现在党和国家治理者素质和方式方法上的现代化。党的十九大之后，随着习近平新时代中国特色社会主义思想的确立和新党章的修订，基层党组织无论在概念体系、角色定位、组织架构还是领导机制、发展建设上都需要对这个新的时代做出回应。

如何贯彻落实时代主题，提升南疆基层党组织的治理能力，关键点在于贯彻落实好以习近平同志为核心的党中央治疆方略，特别是社会稳定和长治久安总目标。新疆工作要做好，南疆是“棋眼”，而南疆农村则是“棋眼”中的“棋眼”。从纵向角度看，南疆农村基层党组织不仅要承担繁重的维稳任务，还要在2020年实现全面脱贫目标，更需在2035年和2050年与其它地区一起，实现全面小康和步入社会主义现代化的目标。宏大目标的实现需要落实到具体而微的细致部署，这是对基层党组织治理能力的重大考验；横向上看，新疆的地缘特点和多民族特色决定了新疆的基层党组织建设工作事关国家的统一和民族团结、政治制度的稳定与和谐发展的大局。新疆南北疆差异较大，北疆社会经济文化各项事业发展较快，稳定形势较好，农村基层党组织建设紧跟中央决策和布局；南疆农村基层党组织情况特殊，承担着处理好各民族关系、维护稳定和脱贫攻坚等具体任务，从目前情况看，治理能力和治理水平提升空间较大。

一、治理能力提升是南疆农村基层党组织建设的题中之义

为了适应治理环境变化与维稳需要，南疆基层党组织在结构、功能、定位、行动方面均作出调适，不断寻求新的路径来维护南疆农村基层政权的稳定，巩固党在南疆农村政权的领导地位。

（一）南疆农村基层党组织是治理主体

乡镇党委和村党支部直面农村，既要在工作中执行和体现党的意志，又要处理具体而微的各项工作。近年来，日渐复杂的国际局势尤其是“宗教极端思想”对南疆影响深远且广泛，国家在改革中涌现的各种社会问题同样也在南疆农村有所显现。对这些情况的处理不仅考验着党在基层的执政能力，也对稳定大局带来直接影响。20世纪80年代以来，南疆基层党组织在推动南疆经济发展、维护社会稳定、发扬基层民主、传播先进文化、加强党组织自身建设方面都发挥了重要作用，在取得成绩的同时党组织力量也稳步推进和壮大。

（二）基层治理制度建设日趋完善

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高屋建瓴，提出社会稳定和长治久安总目标。自治区党委聚焦落实总目标多措并举，建立了一系列治疆、稳疆、建疆的具体制度，内容包括抓好两套班子建设、构建党政军警兵民协调联动机制、开展民族团结宣传教育活动、促进各民族交往交流的“四个一起”、协调部署“访惠聚”工作、提出“两个坚定不移”①习近平总书记针对新疆工作提出“两个坚定不移”，即坚定不移把抓基层、打基础作为稳疆安疆的长远之计和固本之举，坚定不移将基层党组织建设成为促进民族团结、维护社会稳定、反对国家分裂的坚强战斗堡垒。思想抓基层、打基础和加强基层党组织建设、严抓严管意识形态领域、坚定不移与“两面人”作斗争、精准扶贫等方方面面都与基层治理有重大关联。南疆基层党组织根据这些上位制度悄然改变治理方式，形成了一定的制度格局。

（三）基层党组织治理能力缓步提升

良好的治理体现在党组织与社会各利益团体的多渠道、多平台互动与对话。从南疆农村情况来看，普通民众已从被动参与、盲目参加向主动配合、积极互动方面转变。为了加强基层党组织的执政能力，巩固基层政权，增强基层党组织服务农村能力，南疆县级党委基本都制定了各项配套措施和办法。比如南疆有些县制定的“好人让基层干部去当，好事让基层组织去办”机制，即凡是党的各项惠民政策，如慰问、扶贫帮困、架桥修路、改水等，以及改善民生的资金、物资、公共服务产品，尽可能让村（社区）党组织实施。“君子务本，本立而道生”[1]，抓住为民服务之本，适度放权让利，做好实事，基层政权巩固水到渠成。

（四）基层党组织维稳能力不断提高

南疆农村基层党组织的治理环境复杂多变，维稳现实需要强有力的措施，有力的政党、政权建设，适度的社会管控能力，这些似乎与治理的题中之义相悖，但从目前态势看，共同打击恐怖势力和暴力犯罪活动是世界各国的共同诉求，西方国家治理水平和治理能力虽然发展较快，仍然面临着如何解决暴恐活动这个问题。因此，将我国维稳经验纳入治理范畴是对治理能力理解的一种思路创新。南疆基层党组织通过开展宣传教育活动、加强民族团结、进行反分裂斗争、常态化入户走访、推进“先进双联户”创建活动和强化基层组织建设等一系列措施，做好群众工作，夯实基层基础，打牢维护社会稳定和长治久安的基础。目前，南疆的维稳工作在制度、机构、人员建设上都形成一套模式和思路，既有长效机制，也有突发情况应对办法。

二、治理能力提升过程中南疆农村基层党组织面临的挑战

落实新疆社会稳定和长治久安总目标，实现基层治理能力提升，需要南疆基层党组织在社会稳定、民族团结、脱贫攻坚和自身建设方面持续发力，南疆农村基层党组织正努力调整步伐积极提升治理能力和水平，但从目前来看，这种调整与目标要求还存在着一定差距。

（一）基层党组织结构性调整不足

结构性调整不足是指南疆农村基层党组织无论是党员质量、党员能力还是党员干部更新换代方面都存在着与目前的形势与任务不相匹配的情况。

1.党员质量结构调整不足

党员是党的目标实现的主体，良好的主体结构对落实目标起到事半功倍的效果。目前，南疆基层党组织从年龄层面来看，乡村一级的老党员较多，新党员相对较少，老党员基于任职资历和经验，不求有功但求无过，创新性不够；新党员由于自身阅历和工作经验的匮乏，处理日常工作时因害怕失误（以扣钱或严厉批评方式为多）往往畏首畏尾，对工作没有热情和积极性。从性别结构来看，男性党员较多，女性党员较少，女性党员过去一般承担计划生育、宣传教育、文字编辑等工作，这类工作担子重权力少，很难让人产生工作中的满足感和成就感。

2.党员能力结构调整不足

党员的知识能力和学习水平是实现党的目标的载体，乡村一级的党员干部中，高学历者人数占比较小，尤其村级党员干部，村里的大学生毕业后返乡工作概率较小，村级党员干部大部分从本村人员中产生，以初中学历居多。学历的局限造成村级党员干部国家通用语言水平普遍不高，因此在领会上级精神、执行上级部署要求方面多有掣肘。部分党员干部虽然能力很强但由于学历问题制约了其进一步发展的空间和可能性。另外，学习能力不足也会造成村级党员干部运用法治思维和现代信息技术处理村级事务时力有不逮。如表1所示。

表1 xx县xx乡xx村2015年度党员名册（部分相关内容未列出）①《喀什地区XX县XX村入党入团积极分子名单》，在该村拟发展党团员对象中，10名拟发展党员里有1名具有高中学历，8名拟培养团员里无一具有高中学历。

3.后备干部结构更新不足

基层党组织主体结构中，党支部书记的作用具有不可替代作用，基层党组织负责人稳定有效的更新换代是确保党的目标落实的持续性动力。从现实角度来看，当前基层不缺政策、不缺项目，最缺的就是德能相配的好干部。

首先，乡镇干部积极性不高，存在离职倾向。由于南疆地区工作生活环境差，工作任务重、强度大，加之各项考核、培训、关爱机制尚待完善，缺乏拴心留人的环境，没有形成有利于干部干事创业的机制和良好导向，造成乡镇干部工作态度消极、被动应付，甚至思想不稳定，调离乡镇。

其次，村党支部书记难选难配。部分基层干部反映，村党支部书记难选是当前基层组织建设最难问题之一。部分村党支部书记年纪大、知识老化、思想观念、管理方式与新形势新任务不相适应。由于村里年轻人大多外出上学、打工和经商，村里懂经营、善管理、有威信的能人少，能担当村级组织带头人的人选不多；有些村党支部书记出于各种顾虑，忽视了后备干部培养，造成一些地方选任村干部时困难重重。

最后，大学生党员干部后备库尚未完全建立。大学生党员是农村党员的重要后备力量，既具先进性又基本脱离了历史性积弊，是新时代党的好政策的积极践行者和身体力行者。从目前情况看，选配到基层农村工作的大学生总量不多，落到各个行政村人数更少。同时，农村条件艰苦、工作辛苦，在薪资激励和制度激励尚未完全匹配的情况下，大学生和能力强的年轻人选择留村发展的可能性很小。

目前，乡镇一级党员干部能保证定期更新换届，但村级党员干部常常在本村工作一辈子，有些村支书年届60 在任也是寻常。以某县某某村②通过调研途径获取，按照学术惯例，文中地名均模糊处理。的支部书记瓦依提·阿布拉为例，该同志已62岁，但由于当过村里十几年报账员，又当了十几年村支书，对村里的大大小小事情都比较清楚，对全体村民十分熟悉，能够积极配合乡一级工作，责任心强，为人处事公平，头脑清晰，对全村各方面工作掌握比较全面且威信较高，相比于他，其他支部成员工作就较为被动，积极性和创造性不够。工作能力强的村一级党员干部有时在培养后备干部方面精力不够，容易造成该党员干部退职后，接替他的人无法完全开展工作和掌控局面。从另一方面看，驻村工作队帮带南疆农村基层已成常态，工作队在参与基层工作的同时也在着力培养和发现农村后备干部。

（二）基层党组织持续性激励机制不足

管理学意义上的激励是指，管理主体为了实现期望目标，依据人的需要采取多种有效手段促使目标群体发挥主动性和积极性的过程，主要包括荣誉激励、感情激励、薪金激励、目标激励、语言激励等形式，依据组织目标的不同，激励方式也不尽相同；实践中是指，南疆农村基层党组织为了实现治理目标而采取的有效积极的方式以唤起成员或目标群体的热情和动力。

1.基层党组织内部物质激励机制需要完善和补充

乡村党员是基层党组织目标落实的行动者和承担者，相较于目标激励和团队激励，物质激励方式对乡村党员的现实意义更大。乡一级党员干部工作责任大、任务多，由于普遍将家安在县城而对家庭照顾不到（南疆县城一般离乡村距离较远），熬夜加班、值班是普遍现象。在目标激励遥遥无期，团队激励执行无力的情况下，报酬激励成为最理想的激励方式。与时间、精力和人力付出相比，南疆干部的工资在较高的消费水平下捉襟见肘，对工作的认同感相对较低。村一级党员干部基本不存在无法回家现象，工作相对简单，但除了村级组织负责人外，其他党员干部均非国家公职人员，村级干部正职月岗位津贴在1 851左右、副职月岗位津贴在1 137元左右①此处工资水平以南疆某县某乡某村为参考，南疆其他基层农村工资水平不一定与此相同，但差异不大，数据通过调研途径获取。，与同期物价相比较低，无法吸引高学历、能力强的人安于其位。

2.基层党组织面向群众的团队激励机制需要打牢和强化

传统上，行政村是以自然村划界，南疆农村村民民族成分相对单一，目标要求比较简单。过去由于部分农村基层党组织的涣散无力或惰政懒政行为，造成了群众对基层党组织存在一定不满情绪。“访惠聚”活动开展后尤其是全面加强基层党组织建设以来，这种情况虽然大有改观，但仍然需要将群众对组织的信任度和融入感打牢筑实。团队激励需要考虑目标群体诉求，目前南疆农村村民对于村务公开、村“两委”人员工作作风、富民安居工程、债务拖欠、农田用地用水配套设施的使用、计划生育奖励和低保发放、其他涉及村民看病、上学、参加村级活动等问题关注度高，基层党组织解决这些问题的态度和方式决定了村民的团队融入感和对组织的信任度。

（三）基层党组织社会动员能力有待提高

社会动员一般是指政府、政党或其他社会组织通过各种方式方法和渠道来影响和改变社会成员的价值观、期望值和政治态度，以期形成一定的社会和政治共识，引导和发动成员积极参加政治和社会活动并达到一定的政治和社会目标。社会动员作为一种有效的治理方式在不同时期会产生不同效果。“没有组织的参与就会堕落为群众运动，而缺乏群众参与的组织就会堕落为个人宗派。”[2]社会动员不仅需要动员主体的主动性、主导性和创造性，也需要动员客体的配合，更需要形式创新和制度保障。

1.动员主体主动性需要加强

目前南疆基层农村普遍的社会动员表现在，动员群众参加本村组织的各种会议、培训、文体活动等。这些活动与“去极端化”工作紧密结合，属于维稳工作重要组成部分。如喀什市附近的有些县要求建立村（社区）每周、乡每月开展一次文体和民族团结活动制度，以确保文体活动常态化和长效化。从动员主体来看，基层党组织配合上级组织努力完成动员任务，实现了一定的政治效果和社会效应；从动员方式看，基层党组织基本处于辅助地位，创造力发挥不多。

2.动员客体积极性需要巩固

随着近几年上级党委的领导和驻村工作队的帮带，基层党组织的动员能力明显增强，村民参与积极性和参与热情也在稳步提高。加强社会主义先进文化建设来引领村民生活是清除“三股势力”对南疆农村影响的有效途径。目前，南疆基层党组织在驻村工作队的帮带下通过形式多样的宣传教育②包括：面对面宣讲、收看远程视频、升国旗仪式、群众宣讲、发声亮剑、张贴宣传画、发放相应材料等。、文体活动③包括：表演节目、赠送慰问品、放电影、体育活动等。充分调动和激发了村民的主动参与行为。俞可平认为，“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政而不会有善治”[3]。村民的积极性来之不易，需要更为有力的动员方式和持续性的工作推进予以保证和巩固。

（四）基层党组织信息流通平台建设需完善

信息流通平台是基层党组织信息收集、处理及沟通的机制和渠道，是基层党组织完成有效治理的条件准备，是考验基层党组织治理能力的重要标准。良好的信息流通平台建设不仅需要基层党组织的政治敏锐性和行动力，还需要“基层党组织加强社会治理创新，加强系统治理，有效整合农村社会治理各主体资源”[4]。

南疆基层党组织的信息流通建设主要反映在涉及乡（镇）村治理相关信息的收集能力、信息收集后的处理反馈能力、与上级机关信息对接能力、与乡村民众的信息沟通交换能力等。总体来看，南疆基层党组织虽然基本能够掌握本乡本村情况，但对一些突发信息和突发事件缺乏敏锐性和辨别力。2016年、2017年以前由于对一些敏感信息没有及时上报，导致上级机关在处理问题时丧失先机。部分乡镇公务员用“县里知道自己不知道，乡里不知道自己知道，村里知道自己知道”来表述这种信息不对称现象。

良好的信息获取渠道与良好的主客体关系息息相关。过去信息来源不畅一方面说明基层党组织政治敏锐性和宣传动员能力有待提高；另一方面也说明基层党组织与普通群众在沟通渠道上存在障碍，具体表现在普通群众与基层党组织无法建立完全的信任关系。过去村“两委”无法妥善解决且久拖不决村民普遍关心关注的问题，加上工作作风粗暴、工作方法比较单一，造成了村民的失望怨怼心理，对村党支部信任度下降。南疆农村是“熟人社会”，“是一个‘根根私人联系所构成的网络’”[5]。村支书基于多年地位和经营，与村民的关系千丝万缕。有些村支书过去为了工作开展便利和融洽村民关系，对一些不良思想听之任之，对一些“打擦边球”活动和行为视而不见，甚至把是否举报此类行为当作拉拢或威胁手段，而村民慑于村支书在计划生育奖励、低保发放、农田配套设施使用等方面的权力也只能便宜行事。这种情况极容易造成上级机关信息获取的不畅。

2018年以来，基层信息获取主客体可控性进一步提高，这与党中央和自治区党委的维稳组合拳与对安全形势绝对掌控的大环境有不可分割的关系。基层党组织可凭借向好东风，主动发力，构建反恐维稳信息收集和更新的良好平台。

三、影响南疆基层党组织治理能力提升的原因分析

南疆基层党组织治理能力不强是由多方面因素综合作用而成。从客观上讲，有历史、地理、社会环境、乡村干部数量质量不足等原因；从主观上讲，有基层党组织建设弱化、部分党员干部思想观念跟不上时代形势发展的需要、治理方式方法尚不够科学等原因。

（一）治理内容复杂性与治理环境恶劣性交织

“上面千条线，下面一根针。”作为党的基层政权机构，治理的最前沿阵地，乡村党组织工作纷繁复杂。党的路线方针政策、上级的决策部署、团结稳定、经济社会发展等都要靠乡村党组织去动员、组织干部群众落实。由于南疆地域宽广、自然环境恶劣、农村人多地少，人口素质与科技水平不高，产业结构失衡，精准脱贫、发展经济、教育文化等经济社会事务任务艰巨。随着经济社会的快速发展和群众生产生活方式的变迁，一些群众的心理适应没有与社会发展同步跨越。尤其是“自媒体”时代给基层党组织治理带来新的挑战，群众工作呈现出新的特点，宣传组织发动群众工作存在困难。南疆地区作为新疆反恐维稳的最前沿阵地，长期以来受历史、政治、经济、宗教、地缘等因素影响，反分裂斗争形势复杂严峻，各种矛盾问题错综复杂、相互交织，反恐维稳任务艰巨繁重，值班巡逻检查、包村入户走访排查是乡村干部每天都要开展的日常工作。同时乡村干部力量特别是村级干部力量严重不足，与基层承担的繁重任务极不适配。

（二）治理的多中心参与模糊主体性

为了新疆社会稳定和长治久安，南疆基层聚焦总目标，突出维护稳定、群众工作、脱贫攻坚和建强基层组织等重点任务、形成了乡镇村党组织为主体，其他治理单位协同参与的共治格局，这种格局既是对传统管理形式的完善创新，也是对新时代基层治理客观要求的回应。首先，上级党委作用明显。在推进基层工作中离不开上级党委的领导，县级党委在充分领会党中央、自治区党委和地委决策部署精神的前提下，再结合本地实际把这些精神转化成具体要求措施布置给基层党组织实施，并在实施过程中进行指导、帮助和监督①县级党委在选人用人工作（调整软弱涣散班子、党员干部培训、保障激励等）、制度建设（县委直接抓工作机制、分析研判工作机制、组织运行工作机制、星级党组织创建工作机制、考核评价工作机制等）、其他建设（场所设备投入、宣讲教育选派、教育引导转化、民心工程建设等）等各个方面都起着不可或缺的重要作用。。其次，驻村工作队的参与和帮带作用明显。“访惠聚”驻村工作队和深度贫困村第一书记、扶贫干部全面深入融入乡村工作生活，落实信息研判、常态化宣教、“去极端化”、流动人口管理等维稳措施，做好常态化入户走访、“两个全覆盖”、解决群众生产生活中的实际困难等群众工作，推进精准落实扶贫项目、技能培训、发展产业、壮大集体经济、美丽乡村建设、完善基础设施等脱贫攻坚工作，抓好落实有关制度机制、规范发展党员、村干部和后备干部帮带培养、基层阵地建设、群团组织建设等基层党建各项工作，发挥着引领带动和不可替代作用，弥足了村级治理水平不高和干部力量不足、能力不强的问题。第三，机关单位、社会力量在维护社会稳定和脱贫攻坚工作中发挥了积极的作用。在多中心的治理格局中，相对于其他参与主体，村级党组织总体上能力尚无法完全适应复杂多变的任务要求，工作中主体作用发挥不够，工作方法不科学，创造性工作动力不足，多以配合上级党委工作、落实工作安排为主。

（三）治理主体历史性陈弊积重难消

基层党组织作为乡村治理的权力主体，是政治精英对传统社会精英的替代。基层党组织不仅是国家与民众的连接桥梁，也是将国家政策转换成基层实践的核心力量。农村党员是党组织吸纳农村精英的产物，这些精英既有先进性也有群众性，从先进性来看，他们是党的权威的具体表现，是党的先进政策理念的传达者和执行者；从群众性角度来看，他们自身还承载着过去治理不良的痕迹，主体意识和能力素养还无法与现代化治理匹配。

1.治理主体主动性思维滞后

由于对全面从严治党的极端重要性认识不到位，同时由于基层反恐维稳、经济社会事务繁重，时间、精力不足等客观原因，一些基层党组织对党的建设不重视、抓党建工作缺乏主动性，造成党的领导弱化，党员结构不合理，诸如“三会一课”等制度落实不到位，党内政治生活不健全，党员的思想政治教育被弱化，党员监督管理失之于软、失之于宽，党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用发挥不够，在基层群众中缺乏号召力、影响力。有的党员政治立场不坚定、面对大是大非不敢发声亮剑，“两面人”“老好人”问题较为突出；有的党员宗旨意识不强，作风粗暴，甚至侵犯群众利益。2017年以前南疆一些农村基层党组织设置存在“空白点”，没有实现“有人的地方就有党员、有党员就有党的组织、有党的组织就有党的活动”的要求，部分村党员占村民比例较低。比如，**地区有504 个软弱涣散村，党员比例普遍较低，远低于自治区平均水平①数据通过调研资料获取，依照学术惯例，文中地名模糊处理。。

2.治理主体知识更新不够

从培训教育制度落实情况看，乡镇干部培训教育存在较大提升空间。由于常年忙于工作，加之维稳敏感节点多，一级响应时间长，乡镇干部尤其是能力较强的干部无法正常参加培训教育，乡镇党政正职轮训制度难以落实；从培训教育的效果看，也存在针对性和实效性不强的问题。有的培训师资力量不强，对有的问题讲不清、讲不透，培训教育方式单一，培训内容枯燥乏味，缺乏说服力和感染力；有的培训学用脱节，政策理论培训多，实践能力培训少，尤其是面对当前农村治理的新形势新变化，如何转变思想观念、转变治理方式、提高治理能力开展有针对性的培训不多。从培训教育的对象看，目前主要针对乡镇干部，对村级干部尚未形成长期有效的培训机制。从培训教育的渠道看，主要以县级党校为主，地区、自治区级党校和自治区高校双语培训名额有限，使基层绝大多数干部缺乏高水平的培训教育。在实践锻炼方面，干部交流轮岗时间跨度大，很多乡镇干部在一个岗位一干就是7、8年甚至10 余年，缺乏多岗位锻炼，导致工作热情不高、主动性不强、工作能力单一。培训教育工作的滞后，加之干部自我完善、自我革新、自我提高意识不强，学习积极性不高，少有时间去读书学习、思考问题，导致基层干部特别是村级干部政策理论水平较低、知识严重老化、“双语”水平不高，工作思路不广、措施不多，化解基层矛盾和开展群众工作的能力欠缺，治理方式落后。

四、提升南疆农村基层党组织治理能力建设建言

加强南疆农村基层党组织治理能力建设，必须紧紧围绕维护和践行社会稳定和长治久安总目标，紧紧围绕加强和改进党的执政能力建设这条主线，贯彻落实习近平总书记提出的“两个坚定不移”的要求，着力夯实基层基础，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用。

（一）从“管理型”政党向“治理型”政党转换

管理的核心在于实现各项资源的有效高速整合，治理的核心在于以善治为目标的多主体参与、多渠道互动以及管理的科学化和人性化。强化基层治理巩固边疆政权绝不是毕其功于一役，而是一个长时段常态化过程。在这个过程中，“民族团结”仍然是我们不断取得成绩的法宝，加强“民族团结”的各项工作与治理主题暗合，即不能让我党依靠的各少数民族群众只当观众和“站干岸”。要想充分发挥少数民族群众和少数民族党员干部的积极性和使命感，关键在党。从“政党管理”向“政党治理”转变绝不意味着放松对基层党组织的要求，反而更加需要基层党组织转变观念、拓宽思路，既要树立党要管党从严治党是本职、不管党治党就是严重失职的观念，又要把党的领导体现在乡（镇）村工作的方方面面；既要深入认真学习党的理论路线方针政策，明白坚决执行上级的决策部署要求的重要性，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚持在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为方面守好纪律规矩，又要自觉坚持党的领导，自觉维护党中央权威，确保政令畅通；既要结合实际，切实加强自身建设，深入贯彻落实中央八项规定，严格落实党的民主集中制和党组织议事决策机制，严格落实“三会一课”、民主生活会等制度，严肃党内政治生活，又要切实解决党的领导弱化、党组织软弱涣散等问题，真正建强乡村党组织领导班子；既要强化党章党规党纪意识，强化立规执纪问责，使基层党员、干部面对大是大非敢于亮剑、面对矛盾敢于迎难而上、面对危险敢于挺身而出、面对歪风邪气敢于坚决斗争，又要切实在反恐维稳和扶贫攻坚中发挥基层党组织的战斗堡垒作用、党员先锋模范作用和干部骨干带头作用。

（二）从“权力精英”向“能人精英”转换

重视基层党组织建设和培养擢拔基层党组织负责人是中国共产党从胜利走向胜利的条件保证。选好配强乡村党组织带头人对于提高农村基层党组织治理能力非常重要。乡村党组织培养后备干部时要实现从“权力精英”到“能人精英”的观念转换。“权力精英”又被称为体制精英，权力来源于上级，依托条件是对本村生产资料和各项事务的控制权，属于传统精英阶层，“精英的权力在人民公社时期达到顶峰。改革开放之后，国家从村庄社会的渐次后撤，体制精英的权力开始集中在满足国家需要和压力型体制的‘中心工作’和‘一线’工作中”[6]，这种精英在过去配合上级党委完成交派任务，实现国家意志直达乡村方面能力不遑多让。改革开放后，内地很多乡村基层党组织悄然实现了“能力精英”对“权力精英”的替代，概因随着“权力精英”对生产资料和村级各项事务控制权的减弱，农民生产自主性、分散性的提高，对权力的敬畏已被对能力的崇拜所取代，村中能人往往也会成为上级党委重点栽培对象。南疆村一级党组织相对于内地虽在建设上稍微滞后，但这种转变已然存在，重视由能人治村和能人带队，是我党巩固和加强村级党组织建设的优势途径。在扶持选拔能人时要着重考察其政治素质和坚持正确用人导向①即习近平总书记提出的“二十字”（信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁）好干部标准、“三个特别”（明辨大是大非立场特别清醒、维护民族团结行动特别坚定、热爱各族群众感情特别真挚）民族地区好干部标准和“三个不吃亏”（不让老实人吃亏、不让综合素质高能干事的人吃亏、不让长期在一线埋头苦干的人吃亏）。，切实把政治上强、能力上强、作风上强的高素质干部选用起来。同时，也要注重从优秀乡（镇）村组党员干部、复员退伍军人、返乡创业人员、致富能手等中选优配强村党支部书记。另外，采取从大学生中选聘村官，培养本土优秀青年，从国家干部中选派等切实可行的措施，加强村级后备干部，特别是村级组织带头人培养，努力解决村干部后继乏人、青黄不接的问题。

（三）从“经验型”党员向“学习型”党员转换

“经验型”党员干部基于多年从事基层工作的经验累积，在处理问题时前瞻性强、敏感性强、决断力强、权威性强、行动力强，但这种党员干部成长成才路径往往依赖个人能力基础，在奇缺后备力量的南疆基层复制性不强。南疆农村基层党组织在培养后备党员干部方面可考虑从“经验型”向“学习型”转变。“学习型”党员干部基于较强的知识储备故领悟力和习得力强，执行效率高。有鉴于当前村级党员干部的学历素养和工作能力不相匹配，县级党委可考虑将基层干部的培训教育作为乡（镇）村工作的硬任务来抓。在引导激发基层干部自觉主动学习的同时，加强培训教育资源配备，制定落实乡村干部培训教育规划和考核体系。强化培训教育达标刚性约束以纠正基层干部培训教育可有可无、流于形式的问题，强化网络培训、集中轮训教育和村干部学历教育工作以形成基层干部培训教育新的常态。首先，可考虑建设比较完善的在线培训教育网络，设置各方面专家讲授的必学、选学课程以及网络测试；其次，强化集中轮训教育，每年制定落实乡村干部轮训教育计划，坚持理论联系实际、学用结合，根据形势任务的变化和党员干部的实际需求，不断调整和充实党员干部教育培训的内容，丰富教育手段，改进教育方式，增强教育培训的吸引力，提高培训教育的实效性，提高基层党员干部的治理观念和治理能力；最后，还可建设村干部学历提升工程，通过委培、党校学习等途径，提升村干部学历和双语水平。

（四）从“单一”治理向“多元”治理转变

单一治理是指基层党组织仅依靠自身力量建设发展基层政治、社会与经济等各项事务；多元治理是指以基层党组织为治理核心，在充分发挥驻村工作队等帮带机构能动性的前提下，联合乡村其他组织，团结最广大人民群众，多主体、多渠道、多元化参与治理，共同完成南疆基层农村政权巩固和振兴大业。“乡村治理不同于单方面的村民自治，其除包含乡镇政府、村民委员会、村庄精英等外，实际上还包含了新设的外生监督力量——驻村工作队。”[7]

在此过程中，首先，强化乡（镇）村党组织的主体责任，全面落实党建工作责任制，积极适应基层组织和党员干部队伍建设的新形势新变化，完善农村基层党组织设置和管理，把党支部、党小组建到自然村及村民小组，重视和加强村级群团组织建设，完善农村治理功能。

其次，突出抓好软弱涣散农村基层党组织整顿工作，因村制宜、一村一策抓好整顿建设。

第三，充分发挥“访惠聚”驻村工作队的帮带作用，加强对基层党组织建设的指导，留下永不走的“工作队”。

第四，大力推进基层民主政治建设，加强村级事务目标管理、规范运行、日常监督和绩效考核，全面落实村规民约、“一事一议”等制度，发挥好村民代表、党员代表、村民议事会和村务监督委员会作用，不断推进基层治理能力精细化。

第五，着力提升基层治理网络化、信息化水平，充分运用互联网等现代信息技术，整合基层信息资源、管理服务资源，探索建立乡村管理服务信息平台、微信APP等现代政务服务方式，丰富宣传教育形式内容，增强群众参与兴趣，提高服务水平和效能。

最后，建立健全管用的群众工作机制，建好用好基层组织阵地，使群众学习有阵地、活动有场所、娱乐有去处。坚持以社会主义先进文化为引领，深入开展“民族团结一家亲”和联谊活动以及群众喜闻乐见的文体活动，大力弘扬社会主义核心价值观，大力传播先进文化理念和生活方式，还要多层次、多方式、多形式推动各族干部群众互相走动，促进交往交流交融，在潜移默化中增强“五个认同”，不断扩大党的群众基础。

（五）从“领导型”治理向“团队型”治理转变

“领导型”治理关注党员领导干部的带头作用，“团队型”治理强调党组织作为一个整体的行动力和创造力。农村基层党组织既要重视党员领导干部的带头性和传帮带作用，也要重视党组织的团队建设，正所谓“上下同欲者胜”[8]。“任何一个组织都存在个体、群体和组织体系三个要素，在这三个要素中，把个体凝聚起来，形成组织的支撑力的群体或者称为团队，是代表组织文化的重要部分。”[9]从团队建设方面看，良好的关怀保障机制可以有效缓解南疆农村基层党员精神不振、工作消极现象。首先，在乡镇层面健全完善干部强制轮休制度，使乡镇干部得到正常休息，同时应关心乡镇干部的身心健康，建立定期体检制度和谈心谈话制度，随时了解掌握乡镇干部的健康情况和思想工作动态，加强谈心交心工作，积极帮助乡镇干部解决工作生活中存在的实际困难和问题。其次，建立完善乡镇干部绩效考核制度，实行乡镇与县直单位干部差别化，推动人才在基层一线建功立业。最后，在村级层面，建立村干部待遇正常提高机制，实行村干部养老保险和人身意外伤害险应保尽保，采取村干部进入公务员队伍、离职慰问、困难救助等关爱措施，切实解决村干部后顾之忧，增强村干部团队的荣誉感和激发干事创业活力。

在加强关怀保障机制的同时，也应建立科学的考核奖惩机制，以便能更好调动党员干部工作的积极性、主动性和创造性。强化考核奖惩机制的标准性和针对性，以群众满意度为根本，围绕党和政府中心工作，按照有利于发挥基层主体作用、有利于推动工作落实、有利于改革发展稳定大局、有利于维护发展群众根本利益的基本原则，进一步健全和完善乡村干部管理考核办法和奖惩措施，做到权责一致、奖罚分明，激发乡村干部忠于职守、敢于担当、为民务实、勤政清廉，形成既有制度约束考核而又心情舒畅工作的生动局面。