“小切口、大纵深”在地方立法中的作用
——以东莞立法实践为例

陈俊荣 邓肖莹

如何提高新获立法权的设区的市的立法质量？东莞市通过近几年的立法实践，认为“小切口、大纵深”是一个比较有效的途径。这一路径能让立法问题找得准，定位站得高，所立法规解决问题更彻底更有效。

关于“小切口”

所谓“小切口”，其“小”与“地方”相对应，“切口”则是一部法规要解决的问题，即地方立法须准确定位，使法规立项体现地方特色和需要。地方立法要求“切口”小，就是要比国家层面立法更贴近地方的实际，更有效地解决由于地区差异导致的法律适用“水土不服”的问题，那么，如何才能实现“小切口”？

一是要精准把握地方突出问题。东莞是“制造业名城”，出租屋的数量非常巨大，据“二标四实”基础信息采集工作专班的数据，市内出租屋数量达40余万栋（套），其中成栋出租屋34.89万栋。各类涉出租屋治安、刑事案件高发、火灾频发。据统计，2012年至2018年，全市共发生亡人火灾58起，造成104人死亡，其中，发生在“三小”场所（小档口、小作坊、小娱乐场所）以及出租屋亡人火灾32起（占总亡人起数的55.2%），造成66人死亡（占总死亡人数的63.4%）。东莞出租屋管理部门多次变更，出租屋管理体制较为混乱，亟需以地方性法规的形式切实理顺出租屋管理体制。2018年12月1日实施的《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》，抓住居住人员信息登记和报送不积极、流动人口信息共享机制不健全等问题，建立出租屋信息管理制度、治安安全责任书制度、安装使用技防产品及技防系统制度等等。对“出租屋治安与消防安全”的问题进行立法规范，精准地抓住了出租屋管理的突出问题，条例的颁布和实施受到了社会高度肯定。条例表决前评估认为，条例抓住了出租屋治安与消防安全管理的“牛鼻子”，其实施对促进住房租赁市场的健康发展，保障人民群众的生命财产安全具有重要的现实意义。

（资料图片）

二是要在制度设计上体现地方特色。我国虽然幅员辽阔、地区差异大，但设区的市获得地方立法权后，同一个省的各市尤其是相邻的市，自然环境、经济社会发展、城镇化进程比较相似，需要解决的问题趋同。比如饮用水的安全是各地普遍关注的民生热点问题，许多地方都出台了饮用水源保护的地方性法规。那么，东莞在制定《东莞市饮用水源水质保护条例》时，是如何找准“切口”的呢？他们采取了“土办法”：进行广泛深入的实地调研，找到解决问题的突破口。通过近半年的调研，弄清了饮用水源的现状：东莞属单一水源城市，近九成饮用水取自东江，水资源人均占有量低于国际公认人均水平，且河流污染较为严重，部分现有饮用水源地未按规定划定保护区，缺乏有效监管和保护，全市120余座水库仅有约十分之一还具备饮用功能，备用水源建设相对滞后，应急保障机制尚未健全。针对以上实际问题，条例创造性地把东莞境内现有的近10座适宜作为饮用水源“仓库”的大中型水库纳入饮用水源水质保护范围，规定市人民政府应当做好“江库联网”工程建设工作，充分发挥“江库联网”工程在汛期、涝期、枯水期蓄水及水调度功能，保障饮用水源水质的安全。

三是要对上位法“拾遗补缺”。生态环境保护是国家和地方立法的重点领域。就现实来看，国家和省一级层面关于环境保护、水污染防治、大气污染防治、土壤污染防治的上位法已经相当完备，设区的市应对上位法进行“拾遗补缺”，有针对性地解决问题。今年1月1日实施的《东莞市生态文明建设促进与保障条例》在制定过程中就选择把“切口”放在“促进与保障”上，是对“禁止性规定”和“治理责任分配规定”的“拾遗补缺”。条例第三章“保障机制”规定了财政保障、组织协调、区域合作、信息公开共享、生态补偿、生态赔偿、环境保险、应急处置等制度，建立了一套较为完整的生态文明建设法律保障体系。

关于“大纵深”

东莞立法实践诠释“大纵深”，就是在立法过程中抓住立法主导权，在立法的各个环节进行通盘考虑、总体设计和合理筛选，通过深挖掘、广纳言，不断提高立法质量。“大纵深”的立法思路主要体现在纵深化的制度设计、纵深化的调查研究与纵深化的立法队伍建设。

纵深化的立法思路。一是要把问题导向与使命导向相结合。问题导向就是要围绕本地区存在的突出问题科学设计相应的条文，创造性地提出各方满意的解决方案。东莞处于改革开放的前沿地区，立法只顾解决当前迫切需要解决的问题显然是不够的，必须要有前瞻性的考虑。对于党委重视、社会关注、人民关切的问题，立法实践必须有所回应，发挥立法引领推动作用。不仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反映，而是要对经济社会发展和改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进。如《东莞市生态文明促进和保障条例》第二十九条针对产业发展定位的动态性，前瞻性地规定禁止燃用高污染燃料区域可由行政机关根据产业发展定位的要求来调整。二是要体现在细节上的精雕细琢。在制定《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》过程中，通过对“出租屋”的定义和说法进行专门的研究，决定不用“租赁房屋”而以“出租屋”作为题目概念。因为“出租屋”不会产生歧义，而这个名词伴随着东莞40年改革开放而被东莞人耳熟能详，出租屋在东莞经济社会发展中起到了“稳定器”作用，东莞人对此有着特殊的感情。在调研中普遍认为“出租屋”作为条例名称，较好地体现了东莞的地方特色，有利于提高市民对该条例的心理接受度，有利于条例实施中的宣传教育和颁布后的广泛实施。

纵深化的调查研究。纵深化的调查研究的第一个层次是广泛征求意见。扩大公民有序参与立法的途径，通过完善和细化公开征集的方式方法、完善地方立法各类主体工作的平台和资料，对于进一步加强对公众意见建议的反馈机制，不断提高公众对地方立法工作的关注度和参与度，具有十分重要的作用。东莞在立法实践过程中做了一些有益的探索。如建立东莞人大网立法专网，专门向社会公开法规审议进展及征求意见等；通过报纸、电视、广播、微信公众号等媒体，对立法工作进行宣传报道。为切实提高公民对立法的参与度，东莞自2016年起在全市32个镇街建立了以人大办为基础，人大代表、企业代表为主体的基层立法联系点，并制定《东莞市人大常委会基层立法联系点工作制度》，就立法的相关问题向联系点征求意见制定了具体的规定。第二个层次是论证及专题调研。对征求到的意见建议进行归类整理和研究论证，从而总结争议焦点和调研提纲；将收集到的意见建议整理成表格，列明采纳或不采纳的理由；对重大利益调整和重大争议问题委托第三方进行论证，从而形成人大常委会会议审议法规的重要依据等措施，对于提高审议质量具有十分重要的作用。如在审议《东莞市生态文明建设促进与保障条例》时，就社会热点关注的禽畜养殖问题、生态保护红线制度、目标考核制度等开展立法调研6次，召开立法论证座谈会11场，形成意见汇总表4份、审查要点1份、研究报告2份，为高质量制定该条例奠定了良好的基础。第三个层次是第三方表决前评估及法规实施前调研。法规表决前的评估和实施前调研是对法规表决前和实施前的两次递进式的回顾。表决前评估由第三方实施，有利于更客观的评定法规的总体情况和预计实施的效果及实施中可能出现的问题，也有利于省人大常委会、市委、市人大常委会在审议审查法规时更准确全面地了解法规情况。法规实施前调研主要由立法部门与执法部门及法规实施相关主体进行交流，以利于协助执法部门更好地理解法规的含义，协助其为法规实施做好准备工作。

纵深化的立法队伍建设。立法工作是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作，需要培养一支思想政治坚定、业务素质过硬，肯奉献能担当的立法队伍。这些年，东莞市人大除了注意培养以人大法制委、人大常委会法工委为主的立法工作队伍以外，还注意从多方面多层次吸收“立法队伍”，包括有法规初审任务的专门委员会和工作委员会、政府法制部门、政府相关职能部门从事法制工作的人员；聘请社会各界对立法工作兴趣浓厚的专业人才40余人作为立法咨询与评估专家；与东莞理工学院合作成立地方立法研究与咨询服务基地，与东莞市法学会合作成立立法研究评估与咨询服务中心，设立市人大代表立法专业小组等等。实践证明，建立一支有广泛代表性、兼顾不同知识结构和实践经验的立法队伍，对于提高立法效率和质量，起到了十分重要的作用。■