让扶贫工作走上法治轨道

赵文群

消除贫困，实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央实施精准扶贫、精准脱贫，脱贫攻坚取得决定性进展，6 000多万贫困人口稳定脱贫。但是也要看到，我国脱贫攻坚形势依然严峻。截至2017年底，全国贫困人口还有约3 000万人。党的十九大报告指出：“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”脱贫攻坚，任重道远。

扶贫立法的必要性

扶贫立法，依法扶贫，以立法来引领和推动扶贫工作，通过立法保障扶贫工作制度化、规范化，应当是全面依法治国的题中应有之义。

2011年，中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》要求，加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。2015年，中共中央、国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，推进扶贫开发法治建设，善于运用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作，完善扶贫开发法律法规，抓紧制定扶贫开发条例。2018年，中共中央、国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》也指出，要研究推进扶贫开发立法。但是，截至目前，国家层面的扶贫法律、法规仍付诸阙如。

它山之石，可以攻玉。贫困是世界各国面临的挑战，消除贫困是人类孜孜以求的理想。在国外，立法是反贫困的一个重要措施。例如，1601年英国颁布了《伊丽莎白济贫法》，正式确立了政府对于救济穷人的责任。1935年美国制定了《社会保障法案》，为贫困人口提供救济。2006年印度制定了《国家农村雇佣保证法案》，保证为每户家庭提供人均每天最低60卢比的生活费和100天的劳动时间。这些立法对于促进反贫困工作发挥了重要作用。

扶贫立法的可行性

改革开放以来，党和国家制定了一系列扶贫政策、规划。1994年制定了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》，2001年制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》。2011年制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，2015年制定了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，2018年制定了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》。政策是法律的基础，立法应当顺应时代的发展变化，及时将政策转化为法律，使之成为全社会一体遵循的行为准则。

同时，各地对扶贫立法作了有益探索，积累了宝贵经验。据初步统计，有10多个省市区制定了扶贫开发地方性法规或地方政府规章。主要包括：《广东省农村扶贫开发条例》《贵州省大扶贫条例》《江苏省农村扶贫开发条例》《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》《湖北省农村扶贫条例》《黑龙江省农村扶贫开发条例》《河北省农村扶贫开发条例》《重庆市农村扶贫条例》《陕西省农村扶贫开发条例》《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发条例》《四川省农村扶贫开发条例》《湖南省农村扶贫开发条例》《云南省农村扶贫开发条例》《甘肃省农村扶贫开发条例》《广西壮族自治区扶贫开发条例》《山西省农村扶贫开发条例》《福建省农村扶贫开发办法》等。

此外，国家已将扶贫立法工作纳入议事日程。国务院2016年立法工作计划将“农村扶贫开发条例”列为力争年内完成的项目。十二届全国人大常委会立法规划也将农村扶贫开发方面的立法项目，作为立法条件尚不具备，需要继续研究论证的立法项目。

因此，加快推进扶贫立法已具备良好的基础、条件。

扶贫立法的主要内容

扶贫立法的定位。目前，地方扶贫立法基本上着眼于近期，限于农村。例如，《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发条例》明确规定，该条例有效期为《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的实施期限。同时，在目前所了解的地方立法中，只有《贵州省大扶贫条例》《广西壮族自治区扶贫开发条例》的适用范围未限于农村，其他的地方立法均只适用于农村。固然，近期的扶贫是重点，农村的扶贫也是重点。但是，国家的扶贫立法应当管长远、管全面，不是短期性立法，不仅要着眼近期，还要立足长远；不仅要包括农村，也要涵盖城市。因为2020年后，还会存在因病返贫等现象。即使在美国，2007年仍有3766万人口生活在贫困线下。因此，需要建立扶贫的长效机制。

贫困标准的确定。当今世界多数国家大多是以人们的收入状况来确定贫困线。我国目前的贫困标准是农民人均纯收入2 300元，并根据经济社会发展状况适时调整。按现行贫困标准，截至2017年年底，我国还有贫困人口约3 000万人。

扶贫工作机制。扶贫是一项社会系统工程，要坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，动员各方齐抓共管，共同努力。法律重在实施，明确法律实施主体，才能做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。目前，县级以上政府基本上都设有扶贫办公室专门负责本行政区域内的扶贫工作。但是，由一个议事协调机构承担扶贫综合管理工作，似有小马拉大车之嫌，而且也不具备执法主体资格。因此，有必要由常设的政府组成部门来统筹协调扶贫工作。

开发式扶贫。坚持开发式扶贫方针，既是地方扶贫立法的经验，也是国外扶贫立法的经验。目前，地方扶贫立法基本上都称为扶贫开发条例，而且相当一部分地方扶贫立法在总则部分明确规定，扶贫应当坚持开发式扶贫方针。在国外，英国于1945年颁布了《工业分布法》，1975年又颁布了《工业法案》，实行区域开发政策，专门解决失业率问题。美国于上世纪50年代颁布了《地区再开发法》《公共工程和经济开发法》等法律，以加强对开发地区的立法。扶贫既要治标更要治本，既要授之以鱼更要授之以渔，才能实现可持续的发展。因此，开发式扶贫方针在国家层面的扶贫立法中应受到重视。■

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