上市公司国有股权监管制度变迁

文=伍 伟

随着国有企业股份制改造以及上市的推进，国有企业的监管方式发生了重大变化。上市公司国有股权监管制度也随着监管机构的转移、监管方式的转变、经济形势的变化而变迁。对上市公司国有股权的监管是国有企业监管最重要的组成部分之一。

中共中央、国务院2015年印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）指出要“大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。”北京市委、市政府印发的《关于全面深化市属国资国企改革的意见》（京发〔2014〕13号）指出“加快国有企业特别是竞争类企业的上市步伐，推进具备条件的一级企业实现整体上市，使上市公司成为国有企业发展混合所有制经济的主要形式。”可见，随着国有企业改革特别是混合所有制改革的推进，上市公司已经成为国有经济越来越重要的表现形式。

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，国有经济在其中发挥了重要作用，而上市公司的出现使得国有企业股份制改革走向了信息更加公开、透明的道路。随着国有企业股份制改造以及上市的推进，国有企业的监管方式发生了重大变化。上市公司国有股权监管制度也随着监管机构的转移、监管方式的转变、经济形势的变化而变迁。在2018年全国两会记者会上，国务院国资委主任肖亚庆介绍到，“中央企业控股境内上市公司290户，市值达到了11.1万亿元，占境内A股市场总市值的20.66%。中央企业63.7%的资产和60.8%的净资产都在上市公司里面。”可以说对上市公司国有股权的监管是国有企业监管最重要的组成部分之一。

国有企业上市的基础：股份制改造的开始

改革开放之初，为国有资产管理制度建立的尝试和起步阶段，主要通过“放权让利”提高国企生产积极性，通过“两权分离”推行承包制改革，但这段时期的计划思想和指令式管理虽没有被完全削弱，但已经开始逐步收缩与改革。这段时间是国有企业股份制改造的开始阶段，也是上市公司的萌芽阶段。国有企业完成股份制改造后，才能进行后面的上市发行股票。新中国成立后至改革开放前国有资产的所有权、占有权、支配权甚至使用权都集中在国家手中，与当时高度集中的计划经济体制相适应，但是没有专门的国有资产管理机构，基本是按照行政隶属关系分口管理，主要通过执行下达的各种指令性计划来完成管理。1984年提出国有企业应该实行政企分开，向市场经济主体转变以来，逐渐形成财政部门管企业财务，计划部门管投资，劳动部门管劳动工资，经贸委管企业生产及改革，监事会管企业财务及政策监督，即所谓“九龙治水”的体制。

1984年7月25日北京天桥百货股份有限公司成立，发行股票300万元（采用了还本保息形式），成为北京市第一家实行股份制的企业，同时也是全国第一家正式注册的股份制商业企业，还是全国第一家由国营企业转制为股份制的企业。1984年8月10日，上海市人民政府颁发“沪府办发〔84〕58号文”，批准中国人民银行上海市分行《关于发行股票的暂行管理办法》，这是改革开放后有关证券方面的第一个地方性政府规章。1984年11月14日，中国人民银行上海市分行正式批复同意发行“飞乐音响”股票。成为新中国第一家向社会公开发行股票的股份制企业。

1986年10月，深圳市政府制定并颁布了《深圳特区国营企业股份化试点暂行规定》，对企业进行股份制改革的范围、内容、股东、股份和股票、股份公司的组织结构、劳动人事制度、税收和分配、股份制改造程序等作了规定，并选定10家国营企业作为股份制的试点，这是国内第一次规定了国营企业股份化的基本原则、方法和改造程序。国务院于1987年3月下发了《国务院关于加强股票、债券管理的通知》和《企业债券管理暂行规定》，这两个法规是我国第一次颁布的全国性证券市场法规。1987年9月，作为新中国第一家证券公司的深圳经济特区证券公司正式成立。

国家国有资产管理局管理阶段

国家国有资产管理局（简称“国资局”）成立于1988年，挂靠财政部门，专门管理和监督国有资产的运行，与国家体改委、国务院证券委员会成为股份制企业的三个主要监管部门。在这期间，国家层面先后于1993年出台了《公司法》、1997年出台了《证券法》，为上市公司国有股权管理奠定了法律基础。国资局对上市公司国有股权监管的重点主要是国有企业事业单位发起设立股份有限公司、股份公司上市、股份公司配股、增发等事项中国有单位行使股东权利和国有权益保值增值。先后出台了一系列关于规范股份有限公司国有股权管理、发行股票等相关政策文件。

与我国改革开放的道路一样，证券市场也是通过“摸着石头过河”试出来的，并且与国有企业的改革密不可分。一是试点先行。在1988-1990年，有关如何保证公有股地位及发挥公有股作用，在全国范围有较激烈的争议，但上海和深圳无疑是试点先行者。为此，1989年12月，国务院发布了《关于向社会公开发行股票的股份制试点的通知》，将向社会公开发行股票的股份制试点工作限制在上海、深圳两地，其他地区的股份制试点工作基本停止。1990年和1991年上海证券交易所和深圳证券交易所分别成立，上海证券交易所开业当天，飞乐股份、延中实业等8家公司正式在上海证券交易所上市。二是与国有企业改革密不可分。最开始证券市场的建立就是国有企业基于融资层面，在保持国有经济主导地位的同时，通过证券市场为国有企业和国有经济筹集资金。

1992年国家体改委等五部委联合下发了《股份制企业试点办法》，根据投资主体的不同，股权设置有四种形式：国家股、法人股、个人股、外资股。1993年颁布的《股票发行与交易管理暂行条例》规定凡在二级市场上交易的股票，都只限于社会公众股和内部职工股，即上市公司的国有股是不允许上市流通的。这种将上市公司股票区分为不同类型的模式，在当时国有资产管理体制尚未完善的情况下，既有利于避免国有资产流失、维护社会经济稳定，也有助于这些公司运营目标的稳定，将精力集中于现代企业的构建。但是也产生了一些负面影响，比如使得上市公司或大股东不关心股价的涨跌，不利于维护中小投资者的利益，也使股票市场通过交易达到资产市场化配置的目的削弱，间接妨碍了资本市场改革深化。后续为了改变这一状况，最开始提出了国有股减持方案，再提出全流通概念，到最后提出股权分置改革，才彻底改变了这种股权交易的人为设置问题。

1991年《关于在股份制试点中加强维护国有资本权益的通知》，这是我国第一部关于股份公司国有股权管理的规章制度，对于国营企业转变为股份经营时提出了清查资产、资产评估、年度会计决算等要求。1992年国资局与国家体改委联合下发《股份制试点企业国有资产管理暂行规定》，规定了股份制试点企业产权登记、预算收缴等事宜。1993年《关于公开发行股份公司国有资产折价等问题的复函》，国有企业整体改组为公众股份有限公司的，须先进行资产评估并经过确认。在募集新股之前，应以调整过的企业账面净资产值折为原国有股东的股本。转让国家股权须经过批准后单独实施，不得在国有企业改组为股份公司或定向募集公司转为社会募集公司时，将股权转让与改组、转制混在一起进行。1994年3月11日发布了《股份制企业国有股权管理的实施意见》（国资企〔1994〕9号），将国家控股的股份有限公司分为绝对控股和相对控股。

1994年出台《股份有限公司国有股权管理暂行办法》，规定国有股权分为国家股和国有法人股，国有企业股份制改制之后形成的国有股权——国家股和国有法人股正式取得法律定位，并在地方政府和中央相关部门层面的行政法规中对于这些股份的转移和流通作出了明确的限制。中国证券市场中非流通股正式确立，在市场发展中三分之二股份不流通的制度格局就此形成。1996年《关于规范股份有限公司国有股权管理有关问题的通知》，对国有股权管理事项的审批程序、批复内容及报送材料等做了较为完整的规定。首次明确，国有股东转让其拥有的上市公司股权，应逐级报国资局批准。1997年《股份有限公司国有股东行使股权行为规范意见》，明确了国有股东转让股份的权利和义务、转让收入须用于国有资本再投入、转让价格的确定等事项。

财政部管理阶段

1998年国务院机构改革，原国资局撤销并入财政部，国有股权管理职责相应调整为由财政部负责。在此期间，随着证券市场的逐渐活跃，财政部对上市公司国有股权管理的监管重点逐渐向上市公司国有股权转让、国有股减持试点等方面调整。

在国有股权转让方面，主要出台了《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔2000〕200号）和《财政部关于上市公司国有股质押有关问题的通知》（财企〔2001〕651号），前者规定地方单位国有股权管理事宜由省级财政（国资）部门审批，中央单位由财政部审批，但发行外资股（B股、H股等），国有股变现筹资等变动（或者或有变动）的有关国有股权管理事宜，须报财政部审核批准。明确了国资部门出具的关于国有股权管理的批复文件是是上市发行审核的必备文件和证券交易所进行股权登记的依据。后者规定国有股东授权代表单位用于质押的国有股数量不得超过其所持该上市公司国有股总额的50%，并应由国有股东报省级主管部门备案。

在国有股减持方面，出台了《国务院关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》（国发〔2001〕22号），规定国家拥有股份的股份有限公司在其首次发行股票或增发新股时，需要按融资额的10%出售国有股，出售收入全部上缴全国社保基金理事会。但随后由于证券市场持续低迷的原因，经国务院同意2002年证监会宣布在境内证券市场停止执行国有股减持办法，但境外证券市场一直在开展这项工作。

国务院国资委管理阶段

2003年十届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，决定在整合原国家经贸委、中央企业工委、中组部和财政部部分职能的基础上，设立代表中央政府履行国有资产出资人职责的特设机构——国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）。2003年5月13日国务院发布《企业国有资产监督管理暂行条例》，更是从总则、国有资产监督管理机构、企业负责人管理、企业重大事项管理、企业国有资产管理、企业国有资产监督等方面制定了国有资产监督条例。国务院国资委根据国务院的授权，依照《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》开展工作。与此同时，上市公司国有股权的监管职责也由国务院国资委行使。国务院国资委指导上市公司国有股东配合完成股权分置改革、实施上市公司国有股转持等工作，对资本市场和国有控股上市公司产生了深远的影响。在上市公司国有股权监管政策上，2007年股权分置改革完成后出台了一系列相关监管政策，有效促进了国有控股上市公司的繁荣，维护国有资本权益。

股权分置改革。自2005年开始我国证券市场启动了上市公司股权分置改革，对资本市场及上市公司国有股权管理产生了深远的影响。股权分置是指A股市场的上市公司股份按能否在证券交易所上市交易被区分为非流通股和流通股，这是我国经济体制转轨过程中形成的特殊问题。为了适应资本市场改革开放和稳定发展的要求，2005年4月29日，经国务院批准，中国证监会发布《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，启动了股权分置改革的试点工作。经过两批试点，取得了一定经验基础上，2005年8月23日中国证监会、国资委、财政部、中国人民银行、商务部联合发布《关于上市公司股权分置改革的指导意见》；9月4日，中国证监会发布《上市公司股权分置改革管理办法》，我国的股权分置改革进入全面铺开阶段。到2006年股权分置改革基本上遍地开花，到2007年基本完成。

上市公司国有股转持。在股权分置改革后出现了一个“新老划断”的概念，新老划断是指股权分置改革后首次公开发行股票的公司不再区分流通股和非流通股。2006年5月18日《首次公开发行股票并上市管理办法》正式实施，“新老划断”全面启动。2009年6月19日经国务院批准，财政部、国资委、证监会、社保基金会2009年6月19日印发了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》（财企〔2009〕94号）。股权分置改革新老划断后至办法颁布前首次公开发行股票并上市的股份有限公司，由经国有资产监督管理机构确认的上市前国有股东承担转持义务。办法颁布后在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有，该办法执行多年来对于促进股市的长期平稳发展及其充实社会保障基金等方面具有积极的意义和价值。

随着经济社会发展和人口老龄化加剧，基本养老保险基金支付压力不断加大，在统筹考虑基本养老保险制度改革和深化国有企业改革的基础上，为增强基本养老保险制度可持续性，2017年11月，国务院发布《国务院关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》（国发〔2017〕49号），明确将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，目前统一划转比例为企业国有股权的10%，同时《国务院关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》（国发〔2001〕22号）和《财政部 国资委 证监会 社保基金会关于印发〈境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法〉的通知》（财企〔2009〕94号）等现行国有股转（减）持政策停止执行。

股权分置改革后出台的相关政策。股权分置改革前，上市公司股份严格按国家股、国有法人股、社会法人股、个人股和外资股等进行区分，国家股和国有法人股持有上市公司的相关权利受到限制，方便对上市公司国有股权监管。在2007年股权分置改革完成后，由于证券监管机构不再对上市公司股份按性质进行界定，所有股份获得同样的权利，这有利于资本市场发展，使得交易更加活跃，但对国务院国资委监管上市公司国有股权原有的管理制度形成了很大的冲击和挑战。为解决上市公司国有股权管理问题，国务院国资委启动了上市公司国有股东标识工作，通过关口前移，从上市公司股份性质界定到对上市公司国有股东标识，出台了以《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（2007年19号令）为基础的一系列上市公司股份监管规定。

其中19号令是国有股东转持上市公司股份的管理文件，是上市公司国有股权监管的基础文件，其他文件还包括标识管理规定《上市公司国有股东标识管理暂行规定》(国资发产权〔2007〕108号)、受让上市公司股份规定《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》(国资发产权〔2007〕109号)、标识管理规定的函《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（国资发产权〔2008〕80号）、规范国有股东行为的意见《关于规范上市公司国有股东行为的若干意见》（国资发产权〔2009〕123号）、规范上市公司资产重组的文件《关于规范国有股东与上市公司进行资产重组有关事项的通知》(国资发产权〔2009〕124号)、发行可交换债和发行证券的规范文件《关于规范上市公司国有股东发行可交换公司债券及国有控股上市公司发行证券有关事项的通知》（国资发产权〔2009〕125号）、内幕信息管理文件《关于加强上市公司国有股东内幕信息管理有关问题的通知》（国资发产权〔2011〕158号）、解决同业竞争及规范关联交易的文件《关于印发〈关于推动国有股东与所控股上市公司解决同业竞争 规范关联交易的指导意见〉的通知》（国资发产权〔2013〕202号）、促进产权流转的放权文件《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号)等。

国务院国资委出台上述一系列上市公司国有股权监管政策的核心思想是从股东角度保障国有权益的保值增值。特别是在上市公司股权转让重组中，在上市公司每股净资产的基础上，明确提出要根据上市公司每股净资产值、净资产收益率、投资回报率、股票市场价格及合理的市盈率等因素来确定国有股转让价格，对于价格的明确规定有利于维护国有权益。

适应深化放管服改革出台的上市公司国有股权监管政策。国务院国资委出台的以19号令为基础的上市公司国有股权监管政策实行以来，规范了上市公司国有股权变动行为，实施效果显著。但同时，随着资本市场的发展和以管资本为主转变国资监管职能的要求，政策的相关审核权限、监管要求、具体规则都需要修改完善。为了落实中央改革办的工作要求，国务院国资委于2015年着手起草《上市公司国有股权监督管理办法》，文件于2018年5月由国务院国资委联合财政部、证监会正式印发（2018年第36号令）。36号令是一个比较综合性的上市公司国有股权监管文件，一是层级高，文件履行了国务院国有企业改革领导小组，国务院、中央全面深化改革领导小组等审核；二是敏感度强，文件由国务院国资委联合财政部和证监会下发，受到资本市场的高度关注，正式发布的时机经多方评估后才下发；三是内容丰富，涵盖了之前出台的多个上市公司国有股权监管文件，是政策的集大成者。四是放权力度大，按照“分级监管、放管结合”的原则，将地方上市公司国有股权变动审批权限全部下放至省级国资委。

36号令将上市公司国有股东标识的范围进行了区分，分别定义了“SS”和“CS”概念，并在上市公司在中国证券登记结算有限公司开立的证券账户上进行标识，将境内和境外上市公司均纳入统一监管；通过上市公司国有股权管理信息系统对上市公司国有股权变动实施统一监管，国家出资企业审核批准的变动事项须通过管理信息系统作备案管理，并取得统一编号的备案表。

随着股份公司的普遍设立，为适应深化放管服改革的要求，将对国有股份公司的监管相应权限与新出台的制度保持一致，国务院国资委于2018年11月出台了《关于进一步明确非上市股份有限公司国有股权管理有关事项的通知》（国资发产权〔2018〕760号）。对于非上市股份公司的国有股权管理，之前的参照文件一直是前面介绍过，由财政部出台的“财管字〔2000〕200号”，这个文件规定国有股份公司股权变动均需报省级财政（国资）审批。随着越来越多国有股份公司的设立，以及2016年《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委 财政部令第32号）等文件的出台，目前大部分决策事项已经交由国家出资企业。这次760号文的出台进一步明确了非上市股份公司的产权交易、无偿划转等决策权限与有限责任公司保持一致，但如果拟首次在证券交易所申请发行股票并上市时，需要按照36号令的规定，由国有资产监督管理机构进行标识管理。