我国政府环境治理价值选择研究

保海旭 包国宪

摘  要： 改善生态环境已经成为我国公众的一致诉求，政府作为环境治理的核心主体，主导着整个社会的环境治理绩效水平。研究政府在所参与治理领域的价值选择（value option），是近年来兴起的以公共价值为基础的政府绩效治理理论（PV-GPG）研究治理绩效的基础工作。本文使用质性研究方法，对能够反映政府治理价值选择的代表性材料进行筛选与分析，完成对我国政府环境治理的价值选择集合、从属关系、结构化等方面的研究，最终将我国政府环境治理价值集合整理为结果主导的四个公共价值类别及共识主导的四个公共价值类别，该分类及其各自价值从属网络既是对我国政府环境治理行为的公共价值本质分析，同时也是进一步研究政府环境治理绩效提升的重要依据。

关键词： 环境治理;PV-GPG;价值选择;环境政策;治理绩效

在我国，政府作为环境治理的核心主体主导并推动着环境治理的所有环节。习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的重要论断，不仅是对环境价值的定位，更是对政府未来工作方向的引领。中央政府将生态环境建设作为“五位一体”总体布局的重要组成部分，表明我国已将环境治理作为衡量国家发展建设的核心指标。这一宏观共识，在各级政府与各相关部门的工作中，逐层“拆解”为一个个具体的战略、政策、办法等正式文件。现有环境治理研究中关于政策层面的文献已经较为充分。以公共价值为基础的政府绩效治理理论[1]（Public value based government performance governance，简称PV-GPG）使用價值选择作为基本单元研究政府绩效，通过政策中蕴含的价值选择来观察政府治理行为。近年来使用该方法研究公共管理问题在众多领域得到成功运用，如地方政府绩效评估、公共项目的绩效治理[2]、政府战略管理[3]、生态政策绩效[4]、环境治理[5]、网络治理绩效评价[6]以及政府绩效改进[7]等。使用质性研究的方法，将政府的众多管理行为整理为有结构的价值选择，是该理论运用于具体问题的一般做法。本文也按照该逻辑，依据研究材料的选取、编码、归类、分析这一结构展开。

一、研究材料的选取

我国政府关于环境治理的价值选择在实践层面是典型的“摸着石头过河”[8]，在改革开放之初，从事环境保护的动力来自对国际社会一般做法的借鉴，在发展过程中每当遇到环境保护与经济发展之间两难情景，经济发展通常都是我国政府尤其是地方政府的优先选择。有研究表明，地方政府可支配财力及官员晋升与地方经济发展状况之间存在潜在关联[9]，这使得地方政府不可避免地对经济发展保持着高度的渴望与追求，相伴而生的污染排放、能源消耗等环境问题成为必然副产品。因此，在研究我国环境治理一般公共行政过程价值选择的过程中[10]，很难从环境部门的使命、愿景等方面入手，现实中不断出现的问题使得政府宏观的环境价值选择时常处于动态的变化中。

质性研究材料结构合理性决定了研究结论的质量。本文在进行政府环境治理一般公共行政过程价值选择的研究过程中，尽量选取一些能够代表整个国家环境治理价值判断的材料。我国四十年的高速发展带来的环境问题前所未见，政府在面对相应公共问题时所供给的公共价值也呈碎片状[11]。因此，用于研究政府环境治理一般公共行政过程价值选择的材料主要选取相互补充的四个部分的内容：生态环境部（原环保部）环境规划;生态环境部部长关于环境的战略与价值的讲话;我国可持续发展战略主题;环境保护法修改内容等。

上述四种分析材料的选取基于以下几方面的原因：首先，在我国涉及环境保护工作的部门很多，原环保部①是环境保护综合管理的核心部门，“负责拟订并实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境保护问题，还有环境政策的制订和落实、法律的监督与执行、跨行政地区环境事务协调等任务”②，每五年制定一次的“环境规划”能够有效反映国家层面环境治理的一般公共行政过程价值选择。同时，我国领导人讲话内容通常都反映了国家政府关于环境问题的统一认识，因此，从时任原环保部部长周生贤在“十八大”召开之后关于环境保护的讲话中，能够清晰地看到国家层面对环境保护最新的认识。其次，我国环境保护的相关工作在相当长时间内聚焦于排污控制等与自然系统密切联系的领域，而公共行政治理语系下的环境治理问题是一个社会属性极高的问题，中国科学院可持续发展战略研究组每年发布的《中国可持续发展战略研究报告》一直关注环境系统与人类社会系统之间的关系，对于本研究而言是对《环境规划》的有效补充。第三，环境法律制度是政府环境治理的重要依据，同时也能有效地反映环境保护的基本原则与依据。2014年我国对《环境保护法》进行了修订，因此本研究也将其列为分析材料之一。

二、研究材料分析与初级编码

“扎根理论”强调对原始材料进行逐行编码，一级编码通常是开放的内容概括，二级编码呈现类属的一般特征，而三级编码通常代表了研究的共性特征。本文研究的目的是获取研究材料中有价值的研究内容，研究框架也已经十分清晰，即通过不同维度的研究材料形成的结构性补充，来分析政府对环境治理公共价值供给的具体内容，而被选取的四部分材料具有典型的代表性，预计对宏观概念结构的研究具有良好的结构支撑。PV-GPG理论研究公共问题需要关注相应问题公共价值的供给与需求，本文关于材料的分析内容主要关注政府在不同维度材料中体现的对环境公共价值的供给内容，在分析过程中结合相应材料的特征，提取能够支撑反映研究所需的材料进行编码，并逐级归类即为所需。

国家环境保护规划是我国政府推进环境保护事业科学发展的基本规划，本文着重关注最近二十年的四次环境保护规划的概述（见表1），以及“十三五”规划的全文内容，根据研究的需要在编码过程中忽略环境科学的具体指标，而将关注的焦点集中在政府与社会相互影响作用的内容。

国家环境保护“十三五”规划的材料主题鲜明，在材料分析的过程通过人工编码的方式逐行进行，随后将同属一段的内容进行归纳合并形成初级编码，根据“十五”“十一五”以及“十二五”规划内容出现的先后顺序共形成了316个价值内容。本研究的目的是厘清环境公共价值选择及其结构，研究脉络导向清晰，因此在进行进一步编码之前，先行对初级编码进行处理与筛选。根据价值内容是否体现政府环境公共价值的供给或社会对环境公共价值的需求两个筛选标准进行判断，得到104个相关价值内容。在此基础上根据共识主导与结果主导两个公共价值分类的标准[12]，又将104个相关价值内容进行分类（见图1）。

1983年第二次全国环境保护会议将环境保护作为现代化建设的战略任务提出，并将其作为一项基本国策，延续至今。环境保护作为国家可持续发展战略的重要议题，几乎成为历年可持续发展战略的主题词（见表2）。与之相似，可持续发展战略能够反映国家宏观视角下一段时间内中央政府在环境领域公共价值的选择。可持续发展相对环境治理概念范围更为宏大，因此本文只选取相关主题并分析其中的环境价值选择。

在学习贯彻十八届三中全会精神的过程中，原环保部长周生贤提出将改革生态环境保护管理体制作为政府环境保护工作的重要内容，并将其总结为五个方面的价值与六项具体工作[13]，作为未来我国政府环境工作的指引，如表3所示。

法律制度是公共治理理论落地的具体约束，十八届四中全会对依法治国和法治国家建设做出了全面部署，未来我国公共行政的发展包括环境治理发展也必然需要经历与法律制度相互适应的阶段，并最终达到在法律约束下开展治理活动的常态。模式选择与公法规则之于公域之治，犹如一枚硬币的两面，国家管理失灵直接推动着由开放的公共管理与广泛的公共参与整合而成的公共治理模式的普遍兴起，这代表着通过分散权力来集中民意的公域之治的发展趋势[14]，我国法律内容的具体规定体现了国家对于采取何种方式进行公共事务管理的基本认识，其变化趋势反映了国家对于未来发展的基本判断。我国涉及环境保护的法律共计三十余部，包括《宪法》对环境保护相关内容的规定，《中华人民共和国环境保护法》对环境保护综合情况的规定，以及其他环境保护的单行法。现行的《中华人民共和国环境保护法》是1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修订通过，2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过，同年5月1日起实施。该法律是目前我国政府和社会关于环境保护的最大共识，更是在新时期建设国家环境治理体系的基础和依据[15]。该法律是十八大提出深化行政体制改革以来修改最为明显的法律，新《环境保护法》在主体权责方面相对之前有了明显的变化，如表4所示。新《环境保护法》的颁布对我国环境治理的发展提供了制度环境的保证，相关政府部门列出了未来工作的重点，是我国环境问题由管理向治理迈进的标志。

本文结合《中国可持续发展战略研究报告》历年主题、领导人讲话以及新环保法的修改增补内容，对104个价值内容分类进行编码补充分析，补充编码37个，除去重复编码12个，共得到25个新增编码（见表5），25个非重复新增编码的内容特性均归类为共识引导的公共价值类别。删除的12个重复编码有3個是与结果主导的环境公共价值编码重复，9个与共识主导的环境公共价值编码重复。新增25个非重复新增编码中领导人讲话中获取共识主导的价值编码12个，《环境法》修订内容中获取共识主导的环境价值编码11个。就材料的编码而言，这里得到结论如下：环境价值初级编码分类中结果主导的公共价值编码来源主要是《国家环境保护规划》，而从《中国可持续发展战略研究报告》历年主题、领导人讲话以及环境法修订内容得到37个编码中，34个是反映共识主导的公共价值内容，则证明公共价值基于“共识—结果”的分类在执行材料编码分析中能够很好地区别价值内容的类别，《国家环境保护规划》能够体现全部材料中结果主导的环境治理公共价值，而领导人讲话以及新环境法的修改更多地体现了共识主导的环境治理公共价值，并且这两种材料所体现的公共价值内容能够很好地从类别上弥补《国家环境保护规划》中共识主导的环境治理公共价值的内容。

三、二级、三级编码

为实现对环境治理公共价值类别的梳理，在初级编码的处理过程中，根据研究脉络的导向对初级编码进行了筛选与分类。在二级、三级编码的过程中本研究采用随机两两聚类与结构化两两聚类的方式，通过相互验证的过程进行编码分析。在随机两两聚类的过程中，以任一随机编码为起点，与其他编码进行对比分析，通过同质性的判断将对比编码分为三个类别，即同类编码、从属编码与异质性编码。以从属编码为起点形成上下游结构单元为基础，将同类概念比较从属概念的类别再次进行类属判断，用以判断是否将其安置于单元结构内部，该过程通常需要将相邻编码全部比较结束后，才能进行下一随机概念进行相同步骤。这里需要注意的是：部分编码能够从属于不同的结构单元之内，以最小重复使用编码为原则可以控制类属结构单元的数量，同时需要注意新归纳类别需要遵循逐级抽象的原则，需要分阶段的提升概念的层级，新出现的类属也需要与其他编码进行比较分析。在此路径之外，可以用结构化两两聚类的方式对随机聚类进行验证分析，结构化的过程可以根据研究的需要进行设定：既可以通过将一级编码等分成若干小集合，在集合内先行进行类属分析，随后再与其他集合内的概念进行比较，也可以通过研究者对编码的初步把握，将具有相同或相似主题词的编码进行聚类编码，随后再将编码与其他类别内的编码进行比较分析，本文采用的就是这种结构化两两聚类的方式。需要指出的是尽管两种路径能够相互印证与支撑，但是通常来讲，每种路径都需要进行不断的重复，研究者需要具有较强的归纳能力与耐心，直到编码分类达到任何一种改变都会降低类属外部异质性，或需要增加编码的重复利用而判断为结构稳定而编码结束。

编码的两种形式中，归纳式的编码能够更好地反映材料内容的特征，而介于预设与归纳之间的编码形式则能够更好地引导研究的走向。本文在进行编码的过程中为了能够尽可能真实地反映原始材料中的环境治理绩效的概念结构，方法运用上以归纳式为主，部分内容使用介于预定与归纳之间的形式进行。预定式的编码参照Bao G.， Wang X.， Larsen G. & Morgan D.（2013）对“新公共治理”与“PV-GPG”11个维度的特征总结进行，但这里需要说明的是，之所以称之为以归纳式为主的编码，是因为在编码过程中完全根据编码类属的自身特征结构进行，只有在归纳过程中自然涌现出与11个维度的特征相似的内容时，才结合预定式的方法进行编码。最终得出关于我国环境治理绩效价值选择的三级编码（如图2所示），在以结果为主导的公共价值分类中，包含环境质量、人体健康、安全与可持续等四个价值类别。在以共识为主导的公共价值分类中包括科学规划、体制机制创新和能力建设、多主体参与以及有效保障等四个价值类别。在每个价值类别中都包含了一些从属价值选择分类，这些内容与分类初步构成了分析价值冲突的基础。

四、价值类别与分析

1.结果主导的环境治理公共价值选择

结果主导的公共价值概念中，价值是作为公共行政的目的而出现的，公民意愿的实现和公共权利的表达是公共价值概念的核心[16]。表达的内容通常以便于直接测量的公共产品等为特征，价值达成取决于公民的意愿和判断，侧重于公众所获得的效用[17]。从广义的角度来看，可以从四个角度划分结果主导的公共价值，即生态、政治、社会和文化[18]，也就是说环境保护本身可以作为一种结果主导的公共价值。本文通过质性研究将政府环境治理作为一个研究对象而层层剖开，又从狭义的角度将环境治理中的公共价值选择进行了分类，将能够实现公民意愿和表达公民权利的便于测量的环境治理公共价值载体作为结果主导的环境治理公共价值选择。

本文通过研究，将我国环境治理一般公共行政过程价值选择中结果主导的公共价值归纳为环境质量、人体健康、安全与可持续四个类别。这四个价值的分析来自客观材料，反映了政府在环境领域结果导向的公共价值供给。环境质量的价值类别中，主要包括了五级价值内容、32个初级价值选择编码。由于我国城乡二元的特点，将农村环境污染作为单独的内容在原始材料中提出，使其在价值编码归纳的过程中形成单独的类别;污染物减排是我国政府环境工作的重要内容，是跨越价值层级最多的内容，同时也包含了26个初级编码，是内容最为丰富的价值类别。水、空气、土壤等保护的方式以减排为主要内容，而环境保护工程与其他污染物减排的内容可以同时从属于水、空气、土壤等，其中又包括了其他内容，因此将其单独列为一类。在人体健康的价值类别中，从属价值选择内容主要根据影响人类的四类价值内容进行划分，包括饮用水、城市空气、土壤污染以及声环境质量管理等。在安全领域，涉及的内容相对较少，包括核与辐射安全、放心食物、挥发性有机污染物和有毒废气以及固体废物安全处置等;在可持续的价值类别中，主要有两个从属价值类别，生态环境的可持续包括两级共计7个初级价值编码，主要为一些可以衡量的生态指标内容，环保支出是保证政府环保工作可持续的前提。

2.共识主导的环境治理公共价值选择

共识主导的公共价值主要强调公共行政过程中的共识或者规范，然而文献中关于共识主导的公共价值划分却难以梳理出一般性的规律，可以得到这样的结论：共识主导的公共价值是一个复杂的系统，对公共价值进行分类和排序可以帮助学者和实践者更好地理解公共行政过程中相互竞争和冲突的公共价值，并进一步影响管理决策和组织行为。这也正是本文使用该价值分类的重要原因，在PV-GPG理论下，治理绩效关注的重点是冲突的解决与一致性的构建，通过质性研究材料分析所得的129个初级编码中，83个是反映共识主导的环境公共价值。尽管本文没有对相应价值出现的频率进行统计分析，但价值編码反映了环境公共价值选择维度的数量占据了政府环境公共价值供给的大部分内容。这些维度丰富的价值选择，在建立共识或者规范的过程中是否会形成新的价值冲突与选择分歧，这些分歧对环境治理绩效产生怎样的影响，同时怎样处理这些分歧用以提升绩效水平将是未来研究的重点。共识主导的公共价值初级编码，经过二级、三级编码归纳形成四个价值类别，分别为科学规划、体制机制能力建设、多主体参与和有效保障。

第一，科学规划价值类别下共有发展理念和发展规划两个从属价值类别，就材料中涌现出的初级编码而言，发展规划主要体现了四个方面的内容，即经济发展的转型、环境功能区划、区域环境保护战略和环境保护战略体系。这些发展规划的从属价值内容展示了从宏观层面对环境发展的认识与战略选择，同时也是对环境保护发展规划的价值判断与选择。发展理念中所包含的十个价值编码所涉及的价值选择在编码过程中或是因为内容过于抽象，或是因为概念相对庞大，彼此之间存在循环从属或相互支撑的现象，所以并未将所有相互从属的情况进行罗列。

第二，体制机制创新和能力建设这一价值类别在初级编码过程中就已经涌现。该价值类别也是所有公共价值选择类别中包含初级编码最为丰富，涉及原始材料中相关内容最多的类别。经过归纳形成管理体系建设、监管体系建设和应急能力三个从属类别。三个价值类别中初级编码价值内容多为政府相关领域的政策办法，具有规范行为选择的功能，管理体系建设涉及16个环境保护价值选择初级编码，主要内容为政府在进行环境保护相关活动中的执行办法、措施与规范。监督体系建设中形成了两个从属类别，一个是政府自身环境监管体系假设，包括污染物减排、不同层级监管体制内容以及执法监管等方面内容。另一个是外部监督的部分价值选择，包括环境信息公布、环保公益诉讼以及举报制度等。应急能力方面，在质性研究材料分析中涌现的价值维度并不丰富，主要涉及环境预警与应急体系建设，环境风险调查与评估以及化学品环境风险防控体系等，证明该领域已经在国家环境保护公共价值选择中出现，但相关举措相较于管理与监督体系内容少，没有出现细致分类的指导内容，可以初步判断该类别并未发展成熟。

第三，多主体参与价值类别是在环境初级编码基础上唯一归纳式与预定式相结合的价值类别，其中包含的价值内容多数为政府相关政策文件的引导内容，而编码分析的方式参照新公共治理理论与PV-GPG理论中多主体共治公共事务的主要特点进行，从治理主体的角度将政府的环境保护公共价值选择内容进行了分类，这里需要说明的是质性研究材料的构成结构都反映政府价值判断的内容。因此，关于非政府主体的环境保护价值选择的内容是政府对其它治理主体的权责的定位，或与其进行合作共治过程中政府进行引导或施加的措施办法以及期待的反馈内容。首先，在治理空间中企业主体主要包括三个方面的内容，第1个从属价值类别是政府采用市场化手段管理环境破坏等行为，第2个从属价值类别是从法律的角度规定了企业在环境保护中的责任地位，第3个从属价值类别是政府对市场企业发展方向的引导，关注环保产业的发展;其次，公众主体价值类别主要强调公众参与，尽管在初级编码中出现较多的内容均为公民参与概念本身，而并未过多地谈及参与的形式内容等，但从现有初级编码的内容可以看到，政府在引导公民参与环境治理的过程中，现有质性研究材料中反映出三个从属价值选择，共识内容相对具体，即从法律角度强调了公民参与环保的义务，且人民群众参与程度与人民群众环境诉求是需要关注的价值内容;最后，政府主体的价值内容相对其他两个主体的价值选择更加具体、更加具有实践指导价值。根据初级编码的归纳，其中大部分内容都是对政府部门的关注，只有引咎辞职制度这一价值内容与其他编码具有显著的异质性，因此，在平衡政府主体从属价值维度的过程中，将引咎辞职制度这一价值编码归纳为公务员这一与部门相平行的价值类别。在政府部门的从属价值类别中，依据相同的逻辑又可以划分为各级政府与不同部门两类，各级部门中价值编码包含两个维度的关注，横向方面关注跨行政区域污染联合防治协调机制，纵向方面关注监管体制的层级分工，以及地方政府和基层政府相关工作的积极性与能力建设。

第四，有效保障的价值类别区别于结果主导的环境治理价值选择中可持续的内容，该价值类别下的法律体系建设、经济支持以及加强科技支撑是基于理念与共识的政府环境治理价值选择，而非确切的可以衡量的管理内容，如经济支持价值类别下从属價值加大财政投入力度，强调对现有投入力度需要增强的共识。区别于结果主导的环境治理公共价值类别中，可持续的从属价值中关于环保支出来源与支出内容的确定，包括经济政策与国际环境合作两个从属于经济支持的环境治理价值选择都强调了“完善”与“加强”的共识。在法律法规体系建设的价值类别中从属价值的内容主要包括两类共识价值信息，一是需要关注的领域，二是需要“提高”或“从严”的努力方向。加强国际合作的价值编码能够同时支持经济支撑与科技支撑两个领域，因此重复出现在两个价值类别中。

注释：

① 2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将环境保护部的职责整合，组建中华人民共和国生态环境部，不再保留环境保护部。本文质性材料的选取，侧重于十八大以后相应内容。

② 见第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发200811号）。

③ 见原环保部网站：http：//gcs.mep.gov.cn/hjgh/swgh/200211/t20021113_83082.htm

④ 见原环保部网站：http：//gcs.mep.gov.cn/hjgh/sywgh/gjsywgh/200801/t20080118_116459.htm

⑤ 见原环保部网站：http：//gcs.mep.gov.cn/hjgh/shierwu/201112/t20111221_221591.htm

⑥ 图为Mindjet Mind Manager实现，下文相同。

⑦ 具体条件包括：市级以上人民政府民政部门登记并专门从事环保公益活动连续五年以上无违法记录。

⑧ “8种情况”包括：1.对不符合行政许可条件准予行政许可的;2.对环境违法行为进行包庇的;3.依法应当做出责令停业、关闭的决定而未做出的;4.篡改监测数据的;5.伪造监测数据的;6.指使篡改监测数据的;7.指使伪造监测数据的;8.应当依法公开环境信息而未公开的。

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