地方政府公共文化政策执行阻滞的生成逻辑

陈世香 邹胜男

摘  要： 政策执行会出现阻滞已经成为学术界“共识”，已有研究大多从政策特性、政府官员能力和素质，尤其是从基层自由裁量、微观层面的制度分析等视角研究政策执行阻滞，却很少从制度环境视角系统地研究制度对公共文化政策执行阻滞的影响与塑造。本文借鉴制度环境三维度理论框架，旨在从制度环境视角更整体地揭示我国地方政府公共文化政策执行阻滞的生成逻辑。研究发现我国公共文化政策执行面对的是由规制、规范以及认知诸维度所构成的复杂制度环境，而且在不同制度维度影响下，呈现出不同的生成逻辑。更重要的是，研究表明各制度维度对公共文化政策执行阻滞生成的影响并非是孤立的，而是在相互结合影响下为其提供稳定且重复再生的生成环境，并由此促成公共文化政策执行阻滞固化。

关键词： 制度环境;公共文化政策;政策执行阻滞;生成逻辑;固化

一、问题的提出

在我国，公共文化政策是指国家和政府为了保障全体公民基本文化权益所制定的一系列法律法规、行政规章，以及中共历届代表大会报告和中国历届人大政府工作报告中涉及公共文化的部分[1]。随着文化战略地位的不断提升以及国家经济的不断发展，党和国家日益重视社会主义文化建设和公共文化职能的发挥。由此，公共文化政策逐渐成为一个独立的政策领域。通过法律数据库“北大法宝”搜索，党和国家以及国务院各部委出台的公共文化政策就有百余项，具体包括公共文化服务体系建设、公共文化事业（体育、文化、艺术、广播出版等）发展、公共文化发展财政保障等方面的政策。其中，2017年颁布的《中华人民共和国公共文化服务保障法》更以法律的形式对公共文化设施建设与管理、公共文化服务提供、公共文化服务保障诸方面所涉及的内容、责任主体、法律责任等进行了明确规定。总之，在制度层面，国家已制定了较为完善的公共文化政策体系以保障公共文化的发展;在价值层面，国家也明确了公共文化服务是政府保障公民基本文化权益的责任体现;而在实践层面，实地调查发现，中央推动的公共文化政策在地方政府执行过程中或多或少存在内在动力缺乏、目标偏移、服从力不足以及规划畸变等阻滞现象，严重阻碍了公共文化政策目标的实现。

政策执行阻滞并不是公共文化政策的独有现象。从1973年学者普瑞斯曼（Jeffery Pressman）和维尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）出版《执行：华盛顿的伟大期望是如何在奥克兰破灭的》一书伊始，该议题就逐渐引起各领域公共政策学者的广泛关注[2]。纵观四十余年的研究历程，国内外有关政策执行的研究经历了三代理论发展，形成了自上而下、自下而上和整合研究三大研究途径以及组织理论、网络分析理论、制度分析理论、政策执行阐述性理论等多种研究理论视角[3]。其中，对研究成果的梳理发现，本文所关注的以制度分析为视角研究公共政策执行的成果也形成了三类基本理论解释逻辑。第一类理论解释主要是对各种新制度主义理论的运用，且不同学派有不同的理论主张①。经济学新制度主义学者主要关注规则[4]和规则影响下行动者所蕴含的“成本-收益”关系变化[5]对政策执行者行为的约束、规范和激励，以及交易成本理论在公共部门中的运用对政策过程的影响[6];政治学新制度主义历史学派学者则提出制度建构主义，认为制度制约行为，同时对行为又具有能动作用，由此可以通过制度建构政策执行者的行动议程、关注、偏好与模式[7];而社会学新制度主义学者则主要运用组织社会学中对制度化②的定义，提出组织环境中的制度化机制使“基层共谋”等政策执行行为趋向稳定且重复再生，成为所处制度环境的产物[8];第二类理论解释主要关注国家结构形式[9]、层级节制的科层制组织结构形式[10]以及由两者相结合所形成的复杂府际关系结构[11]所构建的组织制度环境对政策执行主体行为的影响，形成了自成特色的理论解释逻辑;第三类理论解释则可以视为新制度主义理性选择学派相关理论的延伸，国内学者将影响政策执行的理性选择制度总结为中央对地方的激励机制[12]，并提出在行政和财政分权背景下，干部目标管理责任制[13]、绩效考核机制[14]、晋升机制[15]、问责机制[16]等政治激励机制以及财税制度[17]等经济激励机制及其强弱程度對地方政府的政策执行行为具有显著影响。

总之，以制度分析为视角研究政策执行的三类理论解释逻辑有助于我们更好地理解制度对政策执行的影响和作用，并且为以制度分析视角研究政策执行提供，激励机制、组织制度等诸多路径。不过，现有研究尤其是国内研究多是从微观层面探讨某个具体制度规则对政策执行行为的影响。虽然也有学者试图从中观层面将激励机制与政策特性、组织结构等变量结合，建立多变量的结构性研究框架，如陈家健等（2013）[18]、杨宏山（2014）[19]，但鲜有学者以制度环境③为视角进行研究。然而，越来越多的学者认识到，组织和个体行为面临各种不同类型制度的影响，而且各种制度系统之间并非必然是统一与一致的，研究某个甚至是某类制度规则对政策执行行为的影响可能会造成一叶障目的困局[20]。有鉴于此，本文以制度环境为研究视角，基于我国公共文化政策执行阻滞的当下表现，并借鉴Tatiana Kosotva（1997）的制度环境三维度理论框架[21]，来探索我国公共文化政策执行在复杂制度环境影响下呈现出怎样的阻滞生成逻辑，即不同制度维度甚至是不同制度维度之间的相互关系是如何导致政策执行阻滞生成的。

二、地方政府公共文化政策执行阻滞的当下表现

政策执行阻滞通常是指政策执行过程中，因种种消极因素的影响而出现执行不顺畅乃至停滞不前，导致政策目标不能圆满实现甚至落空的情形[22]。虽然公共文化政策在地方政府执行中出现过或不同程度上存在着 “选择性执行”[23]“歪曲政策、抵抗政策”[24]以及政策空传[25]等政策执行阻滞现象，但是，通过广泛的实地调研发现，在不断变迁的制度环境影响下，地方政府公共文化政策执行呈现出一些新的阻滞现象表征方式。为此，笔者结合既有研究成果，将我国地方政府公共文化政策执行阻滞的当下表现总结为以下几个方面④。

1.政策执行的目标偏移：量化指标取代政策目标

目标偏移是指公共文化政策在执行中出现执行目标与政策原定目标存在偏差，或出现移位的执行阻滞现象。现今，各级党政部门通常采取绩效指标考核、督查打分等方式确保下级政府实现预定政策目标。然而，上级政府的考核和督查往往围绕考核指标进行，而且，考核指标多为量化指标。虽然对于难以测量的定性目标也有相应的考核要求，但相对可测量的量化指标而言，多为考核“软指标”[26]。在这样的环境下，地方政府不约而同地将公共文化政策目标转换为可测量的量化指标，以量化指标取代政策目标。2013年，文化部、财政部为了实现公共文化服务的持续发展，发布《关于国家公共文化服务体系示范区创建工作的通知》以及《国家公共文化服务体系示范区（项目）创建标准》，从公共文化设施网络建设、公共文化服务供给等六方面明确规定，国家公共文化服务体系示范区创建的标准。然而调查发现，一些地区为了创建示范区，一次性投入大量财力、物力修建新的图书馆、博物馆等硬件和软件设施，以达成创建的量化标准。而在难以量化测量的服务供给效益方面，新建成的公共文化服务设施基本上没有发挥应有效益，有的服务设施甚至门可罗雀。究其实质，就是地方政府为了创建国家公共文化服务示范区，围绕创建标准将为人民群众提供高效优质公共文化服务这一政策目标转换为可测量的量化指标，从而造成公共文化政策执行目标偏移，形成公共文化政策执行阻滞。

2.政策执行的内在动力缺失：无考核，无行动

内在动力缺失主要表现为政策出台之后，政策执行者迫于外部压力而非自愿执行的状态。通常，没有明确考核指标和操作性考核方案，以及由于各地区情况不一等原因而允许地方政府酌情执行的公共文化政策基本上得不到地方政府的执行。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅在《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中明确规定，公共文化服务设施要保证“建、管、用”，以提高公共文化服务设施效能。但这些政策要求没有相匹配的考核办法，对政策执行者来说就是无考核的“软政策”。在沿海X市，由市政府和企业共同出资近5000余万元的某现代化剧场坐落于风景秀丽的海滨，周边旅游景点丰富，游客众多，然而该剧场利用率非常低。在访谈问及“投入巨资建设的现代化剧场服务效率如此低，贵剧团为何没有加以开发，提高其服务效能”时，相关负责人回复：“市里没有明确要求，而且，开发需要大量的资金。况且开发不成功，我们还要担责，所以我们就只是艺术学校和剧团训练、演出的时候用一下。”（201706FXH）事实上，由于执行主体缺乏内在动力，加之政策本身缺乏可操作性考核办法相配套，在我国一些地区，尤其是经济不发达的中西部地区，许多公共文化服务设施或机构一直维持着“不死不活”的低效运行状态。这既造成公共财政投入的巨大浪费，也使政策目标难以实现。

3.政策执行的服从力不足：有令不行，有禁不止

服从力不足是指政策执行过程中，执行者不遵循政策精神，敷衍或完全忽视某些不符合地方利益或难以推行的公共文化政策的行为。2013年财政部、文化部在《中央补助地方美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放专项资金管理暂行办法》中明确规定，中央专项资金按照市级“三馆”每馆每年50万元、县（区）级“三馆”每馆每年20万元、乡镇综合文化站每站每年5万元以及东、中、西部20%、50%、80%的比例标准发放，其余部分由地方政府承担。另外，该通知明确规定地方财政应当承担本地区“三馆一站”免费开放所需的日常运转经费，同时不得挪用中央专项经费，也不得因中央财政安排专项资金而减少地方财政的应有支出。而调查发现，相当比例“三馆一站”的免费开放缺乏运营经费，而且地方财政也没有增加经费预算。同时，部分经济不发达地区的地方政府也没有补足免费开放专项资金应由地方政府承担的部分。少数基层政府甚至截留乡镇综合文化站的中央专项补贴。诸如此类现象并不少见，但当前公共文化政策执行服从力不足主要体现在理应纳入地方财政预算的公共文化发展经费没有按照相关政策执行上。

4.政策执行的规划畸变：政策歪曲，政策失败

规划畸变是指地方政府在执行中置国家政策原则于不顾，使原本完整严谨的政策与政策规划相悖，甚至是完全脱离政策原则和政策目标的现象。如：国家《乡镇综合文化站管理办法》以及《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的若干意见》明确规定，乡镇综合文化站是公益性文化机构，每个文化站至少要有1至2个编制，较大的乡镇可适当增加编制。然而，调查发现，某省将乡镇综合文化站改为“以钱养事”的中介服务组织，使文化站在编人员成为社会人，致使乡镇综合文化站普遍陷入人才流失、难以为继的困境。另外，2007年多部门联合发布的《“农家书屋”工程实施意见》明确指出，“农家书屋”建设的政策目标：一是通过5至10年的建设，“农家书屋”覆盖全国行政村，并在全国农村逐步建立起“供书、读书、管书、用书”的长效机制;二是有效解决农村出版产品和服务供给不足等问题，以及用社会主义先进文化占领农村思想文化阵地，满足广大农村群众最基本的精神文化需求和日益增長的文化消费需要。然而，多地调查发现，通过十年努力，“农村书屋”建设虽然总体上实现了硬件设施基本覆盖全国行政村的目标，但是在管理机制、配套支持、服务效益等方面完全脱离了原有政策目标，大量“农村书屋”成为布满灰尘的闲置书库，可以说是出现了明显的政策失败。

概言之，在当前制度环境下，公共文化政策执行呈现出多方面的阻滞表现。这些阻滞现象的存在，不利于政策目标的有效实现。本文将借鉴制度环境三维度理论框架，从制度环境视角更为系统地探讨由不同制度维度所构成的复杂制度环境是如何影响政策执行阻滞生成的。另外，地方政府公共文化政策执行阻滞的当下表现，是笔者基于实地调研所积累的经验数据以及结合既有研究成果进行的探索性总结，而并非理论逻辑上的穷尽分类。

三、地方政府公共文化政策执行阻滞的生成逻辑分析

随着制度研究的发展，John W.Meyer 和Brian Rowan[27]提出对组织环境的关注不能只考虑技术环境，还必须考虑制度环境，而且将制度环境定义为“一个组织所处的法律制度、文化、社会规范、观念等为人们‘广为接受的社会事实”。而组织社会学家斯科特（Richard W.Scott）[28]通过厘清、精选与浓缩不同学科以及不同学派有关制度概念的定义，将制度定义为：“为社会生活提供稳定和意义的规制性、规范性和文化-认知性要素，以及相关的活动与资源。”随即，Tatiana Kosotva在借鉴Meyer和Rowan对制度环境的定义以及吸收Scott制度理论的基础上，提出国家层面的制度特征是考察组织外部环境对组织或个人行为影响的基础，并建构了一个整合规则、规范以及认知三要素，在国家层面描绘组织外部环境的综合框架（Country Institutional Profile）[29]。其中，规制要素是指特定国家环境中，限定个人行为选择集合以及约束个人行为的法律法规;规范要素是指既定国家有关人性和个人行为的社会规范、价值、信念和假设;认知要素是指在一个国家，人们广泛共享的社会知识和认知类别（比如图式或固定模式）。虽然Kosotva提出的分析框架多应用于测量对比不同国家或不同地区制度环境差异对特定行业、企业组织或个人的影响[30]，但是，不容否定的是，制度环境三维度理论框架开创性地整合了制度三大基础要素，为从制度环境视角研究国家层面组织外部环境对组织或个人行为的影响，提供了一个更为全面的理论分析框架。而本文研究的中心，也即试图从制度环境视角探析国家层面制度环境是如何导致地方政府公共文化政策执行阻滞生成的。由此，制度环境三维度理论框架适用于本文的研究。

有鉴于此，本文试图借鉴学者Kosotva的制度环境三维度理论架构，将影响公共文化政策执行的复杂制度环境分为规制维度、规范维度以及认知维度，并从这三个维度来分析我国国家制度环境对地方政府公共文化政策执行阻滞的影响，及其背后的生成逻辑（见表1）。其中，规制维度是指有关公共文化发展与治理的正式制度支持，主要包括相关法律法规、行政规章以及政策文件等。这些规制设定了公共文化政策执行者的行为选择集以及对执行行为进行奖惩、约束和规范的规则体系。规范维度是指有关公共文化政策执行的社会规范和价值观。有关公共文化发展广泛共享的社会规范和价值观会在公共文化政策执行活动中影响或规范政策执行行为。认知维度则是指在外在文化框架影响下，政策执行主体对公共文化发展广泛共享的认知。

表1 制度环境三维度理论框架

注：此分析框架是在Tatiana Kosotva制度环境三维度理论框架的基础上拓展与修正而来。其中，规制维度的具体制度内容是笔者基于阻滞表现进行的对应性总结;规范维度和认知维度具体制度内容是笔者基于已有理论框架对两者的定义，以及结合公共文化政策执行这一特定研究问题进行的制度内容重释。

1.规制维度：不同规制影响下的政策执行阻滞

根据已有研究，学者多将影响公共政策执行规制维度的具体内容概括为政治激励、经济激励以及组织制度。而下文将基于我国地方政府公共文化政策执行阻滞的当下表现，探讨规制维度对公共文化政策执行阻滞的影响及其背后的生成逻辑。

（1）绩效考核与高压問责：“目标指标化”以及“无考核、无行动”的策略选择

在地方政府中，上级政府为了保证下级政府按时完成指标任务，使公共文化政策得到有效执行，通常会制定系列绩效考核规则或者系列考核竞赛机制对下级政府进行考核。我国干部人事管理体制决定了上一级拥有下一级官员任命和晋升的权力。在这种情况下，下一级政策执行者为了确保自身仕途不受影响，面对严格的绩效考核机制，不得不调动所有资源和力量达成上级安排的任务。然而，上级考核往往紧紧围绕考核指标进行，而且考核指标多为易测量的量化指标。由此，地方政府多偏好于完成易于考核的量化指标，将政策目标指标化。

在H市文化新闻出版广电局调研过程中，一位部门领导的讲话反映了当前我国公共文化政策在绩效考核机制下“目标指标化”的典型执行阻滞困境：“当时创建国家公共文化服务示范区的时候，‘三馆一站一室等文化设施建设只对市县一级的要求强烈一些，所以市县一级的都做好了达标了。而区一级的有的就不用说了，没有的就都去讲困难了。我们当时也要求各区去做，他们也做了，就是把一些学校利用不好的图书馆等场地搞过来，有两个区从形式上把这个图书馆、文化馆建起来了，那么这个达标大家心里都很清楚都是从形式上建起来的。”（201612HHP）

由此，在问责制度环境下，地方政策执行者为了减小压力以及少承担风险，选择无考核即无行动的行动策略，致使公共文化政策执行出现“无考核、无行动”的阻滞现象。

（2）财税分权与政治晋升：地方政府新行动逻辑下的服从力不足

财税分权是指我国20世纪90年代开始的分税制改革，即试图通过中央与地方事权与支出范围的厘清实现中央与地方财政收入的合理划分[32]。政治晋升是指政府官员，除了关心地方财政收入以外，更关心其在官场的“升迁”机遇，致使地方政府行为逐渐形成了一种以追求经济增长为基础的“晋升锦标赛”模式[33]。

以分税制为基础的财税分权为地方政府争取财政资源提供了较为明确的制度基础，在一定程度上增加了地方政府发展经济的动力。但与此同时，中央与地方事权与支出范围事实上的错位和混乱给地方财政造成了不小压力，尤其是经济实力较弱的中小城市以及资源禀赋差、经济落后的中西部地区更是常年入不敷出。在中央“高位推动”公共文化政策的考核环境下，地方政府为了应对上级考核，投入巨额财政收入发展公共文化。然而，公共文化发展并不具备快速产生经济效益的潜能。为此，当前仍是以经济发展为基础的政治晋升压力与需要巨大财政投入却无直接经济效益的公共文化发展之间形成了显著冲突。于是，地方政府只有转换其行动逻辑，才能实现经济发展、公共文化发展与政治晋升的某种均衡。在这一过程中，经济发达的东部地区，有雄厚经济实力同时实现经济和公共文化的发展目标，而且可以在中央号召的“文化强国”“文化强省”⑤等竞争领域争得先进，获取更多的政治晋升资源，如东部Z省[34]。而在经济不发达的中西部地区，便只能更多地像S市文体新广局L官员所提出的那样实行“文化搭台、经济唱戏”，即将公共文化发展与文化旅游、生态农业、文化创意园等文化产业经济相结合，力图以文化发展服务于经济发展。由此，在地方政府以“经济发展+公共文化发展”获取政治晋升机会的新行动逻辑下，地方政府关注的是公共文化发展与文化产业经济的良好对接，而对于完全由政府财政兜底支出且缺乏直接经济效益潜能的公共文化服务则服从力不足，致使我国公共文化政策执行阻滞。

（3）低效的政策监督机制：政策监控乏力下的政策规划畸变

经过20多年分权改革，地方政府已不再是一个单纯被控客体和中央指令的“传声筒”，而是在决定和处理本行政区域内政治、经济和社会事务等方面拥有越来越多的自主权。但是，中央对地方的监督并没有像“分权威权主义”论者所提出的那样，能够通过纵向和横向监督的结合对地方实行良好监督[35]。在纵向监督上，中央和上级政府虽然可以通过人事权影响处于关键决策岗位的党政领导干部，但是却无法对下级政府的日常行为进行有效干预，而且自上而下的内部监督也因信息不对称等问题致使对下级政府政策执行的监督成本巨大。因而，纵向监督乏力使党政干部逆向选择的成本低，易于造成政策规划的畸变。而在横向监督上，地方各级人民代表大会和司法体系等横向问责机制是中央用以引导、规范地方政府行为的关键性制度安排，但是目前地方人民代表大会和司法体系的发展不完善，不能有效监督政策执行者的行为[36]。另外，横向同级监察独立性差，因为同级监察机构通常是双重领导体制，监察机构负责人往往由同级党委或行政机关的主要领导成员决定或兼任，而且其政治晋升、职位编制、工作待遇等也由同级政府负责。总之，纵向和横向上的监督体制乏力，使中央与地方委托代理关系处于极大的道德风险中，致使我国公共文化政策执行或多或少地出现政策规划畸变的阻滞现象。

（4）高度分化的组织结构：政策执行中的象征性赋权

目前，我国政府部门组织制度主要为单一制国家结构形式和层级节制的科层制组织形式，而两者的结合为公共文化政策执行构筑了一个高度分化的组织环境[37]。因为自上而下层级节制的科层制组织形式则使各层级政府以及各层级职能部门之间形成纵向“条条分割”的压力型关系;单一制国家结构形式使各个地方政府之間及同一政府内部各个职能部门之间形成横向“块块分离”的相互竞争关系。在纵向“条条分割”的压力型体制下，公共文化政策的执行任务层层下放直至基层，然后再从基层层层向上汇报。按照“权责一致”原则，上级政府原本应该做到“权随责走，费随事走”。然而，在现有下级向上级负责的官僚体制下，往往只有不断地责任下移，却没有充足的自上而下的资源支持[38]。一些缺乏财政支持的地方政策执行者甚至只能靠项目资金的调度或截留来保证政策执行所需资金。另外，在横向各层级职能部门“块块分离”的相互竞争关系下，公共文化政策执行所需的信息和资源共享也难以保障，下级尤其是基层公共文化政策执行者在执行政策时不得不花费巨大的精力协调各级相关职能部门之间的关系。在这样的情况下，公共文化政策执行存在客观因素影响下的服从力不足、政策目标偏移等阻滞行为。总之，高度分化的组织结构不仅造成象征性赋权下的政策执行阻滞，而且为政策执行阻滞提供了稳定的组织制度基础。

2.规范维度：社会对公共文化政策执行的“强规范”和“弱价值观”

规范维度是指有关公共文化政策执行的社会规范和价值观。其中，“规范”是指有关公共文化政策执行应该如何完成，以及政策目标实现所要求的合法方式或手段的各种制度;而“价值观”是指社会对公共文化政策执行所偏好的观念，以及用来比较和评价政策执行行为的各种标准[39]。

改革开放至今，中国经济社会结构发生了巨大变化，物质生活与精神生活水平也大幅提升，同时，人民群众对公共文化服务需求也越来越大。事实上，近八年来，全国公共图书馆仅仅增加8%，而总流通人数却增加了79%，经济发达的东中部地区更是翻番⑥。

在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的新时代背景下，通过系列公共文化政策促进公共文化均衡且充分发展成为广大人民群众的共同期待。另外，从十六大以来，党和国家为了推进公共文化服务发展，已制定系列公共文化政策，全面部署现代化公共文化服务体系的建设，并提出2020年基本建成现代化公共文化服务体系。根据《中国文化文物统计年鉴》数据，国家对公共文化发展的财政投入从2002年的83.66亿元增长到2015年的682.97亿元;全国公共文化机构由2002年的51140个增长到了2015年的63427个⑦。总之，广大人民群众对公共文化服务的强期许，以及党和国家对保障人民基本文化权益的高度重视，为公共文化政策执行者提供了一种强有力且广泛共享的社会规范。而且，这种社会规范为地方政府执行公共文化政策营造了较强的外部压力，对地方政府积极执行公共文化政策、实现公共文化政策目标有较大的规范和推动作用。

然而，与此同时，目前有关比较和评价公共文化政策执行者行为的各种标准，却远没有形成系统的价值观体系，致使社会民众很难对政策执行者进行评价和约束。本文将这种现象称为“弱价值观”的形成。其形成主要有两方面的原因：一是由于我国经济社会发展区域不均衡，一些经济发展较落后的中西部地区仍在追求物质生活的充足，对于公共文化等精神生活的需求依然相对较小。在H省H市进行实地调查时，一位驻村干部这样说道：“像我们这种经济不太好的地方，能搞好起码的生活，送小孩子多读点书就很好了。老百姓对公共文化的需求不大，虽然他们也承认这些很好，但是他们害怕花钱，甚至是不敢奢求。”（201706HHP）由此，在公共文化需求不均衡的情况下，有关评价政策执行者行为的主观标准及有助于公共文化发展的各种价值观念很难在需求不充分的地区形成，也就难以形成有助于公共文化政策执行的广泛共享的价值观。二是在公众参与公共文化服务供给程度低、公众监督政策执行主体困难以及公民参政议政发展不充分等问题的影响下，人民群众对公共文化政策执行主体的具体活动不甚了解，而且也没有强烈的抑或是成熟的参政议政意识，也很难形成广泛共享的评价政策执行的标准以及有助于政策执行的各种价值观念前提[40]。在这种情况下，虽然公共文化政策执行有强有力且广泛共享的社会规范进行约束，但是却没有形成相匹配的评价政策执行主体行为的广泛共享标准，即价值观体系。这种“弱价值观”格局降低了社会规范对地方政府有效执行公共文化政策的约束作用，助长了公共文化政策执行阻滞新现象的生成。

3.认知维度：政策执行主体对公共文化政策执行的重视度不够

认知维度是指在外在文化框架影响下，公共文化政策执行主体对公共文化政策执行的稳定性认知。认知是外部世界刺激与个人机体反应的中介，是关于世界内化于个体的系列符号象征[41]。因此，外在文化框架对公共文化政策的重视度能够很好地反映于政策执行个体的行为上[42]。

新中国成立初，我国公共文化政策主要体现在文化意识形态方面，即通过报刊、戏剧、电影、美术等宣传工具推进社会主义文化建设。在当时，全国公共文化机构数量少，且多积聚在城市。改革开放后，党和国家非常重视公共文化建设，比如《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981-1985）》首次将文化建设纳入规划安排。随后，党和国家陆续出台了系列公共文化政策，如《文化部关于省（自治区、市）图书馆工作条例》（1982年）、《群众艺术馆、文化馆管理办法》（1992年）、《文化部关于进一步加强农村文化建设的意见》（1998年）、《文化部关于实施西部大开发战略，加强西部文化建设的意见》（2000年）等等。但是，由于国家经济发展相对落后，各级政府多通过“以文养文”形式支撑公共文化服务供给[43]。纵观改革开放至20世纪末，国家对公共文化事业发展的年度总支出，“七五”时期仅有10亿至15亿左右，“八五”时期仅有17亿至33亿左右，九五时期才有较为明显提高，2000年达到63.16亿元⑧。总的来说，从改革开放至20世纪90年代末，国家和各级政府均以经济建设为中心，社会的总体认知是“经济发展才是硬道理”。相应地，整个社会对公共文化政策及其执行的重视度不高。其实，在这一时期，广大民众以改善基本生存条件为主，也缺乏追求公共文化生活的意识。

到21世纪初，随着国家经济持续增长，党和国家也愈益重视公共文化建设，比如在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中第一次开辟专章对“繁荣社会主义文化，提高文化生活质量”进行了全面规划和部署。在这一时期， 公共文化政策执行得到了更多重视，但是在仍以“经济发展”为主要考核指标以及以追求“经济发展”获取政治晋升的大环境下，公共文化政策执行仍不可能构成地方政府的主要工作。在访谈中，H省S市文化部门官员对“现今，公共文化政策执行最主要的是什么”问题的回答直接证实了这一点：“说到底，还是领导不够重视，我们几次拿着国家相关政策找市领导要求落实，都没有回复。市领导还不太高兴，说‘我们想集中力量好好发展下经济，你们总不支持。当然，我们也理解市领导，他们压力也很大，有太多的事情要做。”（201703HSW）总之，以发展经济为中心，对公共文化政策执行不够重视是公共文化政策执行主体面临的认知环境。在这种环境下，地方政府以及公共文化政策执行者也会受到外部文化认知环境潜移默化的影响，忽视公共文化政策执行的重要性。这一制度维度对公共文化政策执行的影响，尤其体现在地方政府对公共文化发展经费保障相关政策执行服从力不足上。

4.不同制度维度相结合影响下的政策执行阻滞固化

斯科特（Richard W.Scott）在强调制度三大构成要素的各自独特特征和运行模式后，重申了一个重要事实：“即众多学者发现，在实际生活中的大多数制度形式中，并非是某一单独的制度要素在起作用，而是三大基础要素之间的不同组合在起作用。在我们稳定的社会系统中，很多实践稳定存在且重复再生，是因为这些实践被人们视若当然而接受，得到了规范的许可和权威化的支持。这些制度要素结合在一起，所产生的强大力量是惊人的。”[44]

事实上，我国地方政府公共文化政策执行阻滞的诸种表现同样是三大制度要素相结合影响下的结果。首先，具有国家强制性、由国家强制力保证实施的规制维度，其高度分化的组织结构为公共文化政策执行阻滞提供了稳定的组织制度环境;财税分权下的地方财政和政治晋升压力、高压的问责与绩效考核机制以及低效的政策监督机制，给地方政府公共文化政策执行阻滞提供了制度驱动力。其次，规范维度下的“弱价值观”使社会大众对公共文化政策执行的约束作用低，为政策执行阻滞的生成提供了有利的社会规范环境。再者，改革开放以来一直以经济发展为主要任务的认知框架使地方政府政策执行者不能正确认知公共文化的重要性，为政策执行阻滞的形成提供了相适应的认知环境。总之，在三大维度所构成的复杂制度环境影响下，我国地方政府公共文化政策执行阻滞有深刻的制度性成因。更重要的是，规制维度中的正式制度限定了政策执行者的行为选择集，比如目标指标化，无考核无行动，政策规划畸变等等，使我国公共文化政策执行阻滞有了权力的支持;而规范维度下“弱价值观”的形成又使我国公共文化政策执行阻滞得到了社会规范的默认。尤其是，以经济发展为中心，忽视公共文化发展的文化认知环境，使政策执行者视若当然地接受不重视公共文化政策执行的行为。概言之，公共文化政策执行阻滞被政策执行者，抑或是广大社会民众视若当然地接受，也得到了规范许可和权力支持。由此，在规制、规范以及认知制度维度相结合影响下，我国地方政府公共文化政策执行面临着稳定存在且重复再生的阻滞生成环境，而且在与制度环境的互动中成为一个制度化了的非正式行为，并由此形成政策执行阻滞固化（见图1）。

图1 公共文化政策执行阻滞中不同制度维度的关系

具体来说，虽然三大制度维度并不是三者缺一不可的关系，但其中每一制度维度都会强化当下制度环境对公共文化政策执行阻滞的塑造作用，且相互结合产生更强大的力量。在这个意义上，当下各种公共文化政策执行阻滞现象可以说是复杂制度环境的产物。在调研过程中，谈及“中央三令五申基层文化站的重要性下，为什么政策仍旧无法落实，以致基层文化阵地流失情况越来越严重”这一问题时，一位基层公共文化政策执行者说道：“这个问题我们个人是解决不了的，找上级领导他们也总说没办法。这是大环境的问题，一二十年了都是这样。” （201703HSL）这样的回答正体现了在复杂制度环境影响下，文化站建設相关政策的执行阻滞是复杂制度环境的产物。其根源在于，对于社会大环境以及地方领导对公共文化发展的不重视，他们无从改变;面对地方政府本应落实却没有落实的政策，以及本应到位却没有到位的经费，在当前上级决定下级任命的体制下，政策执行比较消极;而规制维度中有关公共文化政策执行的正式制度也限定了政策执行者的行为选择集。

四、结论与讨论

公共文化政策执行是国家治理公共文化发展的载体，也是保障人民基本文化权益，满足人民群众美好生活期待的制度性根本保障。因此，研究公共文化政策执行阻滞，并探析地方政府公共文化政策执行阻滞现象生成的制度性成因是一个有价值且值得广泛关注的研究问题。本文基于多地调研所积累的经验数据，以及运用Kosotva的制度环境三维度理论框架对我国地方政府公共文化政策执行阻滞的研究得出了以下几个重要结论：（1）基于经验材料对地方政府公共文化政策执行阻滞的实际情况进行探索性的总结发现，当下地方政府公共文化政策执行有四种典型的阻滯表现：一是量化指标取代政策目标的目标偏移;二是无考核无行动的内在动力缺失;三是有令不行、有禁不止的服从力不足;四是规划畸变下的政策歪曲和政策失败。（2）在规制、规范和认知三维度构成的复杂制度环境影响下，地方政府公共文化政策执行阻滞的生成具有深刻的制度性成因。比如：规制维度下，绩效考核与问责使公共文化政策执行者选择“目标指标化”以及“无考核无行动”的策略;财税分权与政治晋升使地方政府转变行动逻辑，选择性投入与文化产业经济相关联的公共文化发展导致部分公共文化政策的执行缺乏服从力;纵向和横向上的低效监督使公共文化政策执行出现政策规划畸变;高度分化的组织结构使公共文化政策在象征性赋权下执行力不足;规范维度下，公共文化发展的“强规范”缺乏必要的“强价值观”支持，为公共文化政策执行阻滞提供了有利的社会规范环境;认知维度下，以经济发展为中心的社会认知使地方政府忽视公共文化发展的重要性，进一步促成公共文化政策执行阻滞。（3）在规制、规范以及认知三大制度维度相结合的影响下，地方政府公共文化政策执行阻滞面临着稳定存在且重复再生的生成环境，而且，在与制度环境的不断互动中成为一个制度化了的非正式行为，由此促成我国地方政府公共文化政策执行阻滞固化。

其实，以上结论与一些学者运用组织社会学相关理论研究政府行为和政策执行所提出的解释观点大体上相一致。比如：周雪光提出“基层共谋行为”不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物[45];陈家健等指出高度分化的科层机构降低了政策执行力，使很多国家政策的执行废止或走样[46]。不同之处在于，本文运用组织社会学家Meyer和Rowan提出的制度环境概念以及Kosotva提出的制度环境三维度理论框架，创新性地将研究政策执行的制度环境扩展为规制、规范以及认知三维度。而这正是本文的主要价值所在，因为运用制度环境三维度理论框架能更全面地展现复杂制度环境是如何导致公共文化政策执行阻滞生成的，而且，本文对地方政府公共文化政策执行阻滞固化这一重要现象的发现，也来源于笔者从三大制度维度对公共文化政策执行阻滞生成机制的探究。值得指出的是，虽然公共文化政策执行阻滞具有不同政策类型下的特殊表现形式与运行特征。但是，本文的研究结论能较好地适用于非核心任务公共政策领域的执行研究，而能否适用于其他政策类型领域，尚需进一步研究加以证实。需要补充的是，三大维度对公共文化政策执行的影响，除了相互强化以外，可能还存在不同维度之间的相互嵌入。后续研究还可以挖掘地方政府成功执行公共文化政策的案例，研究怎样将政策执行的制度性阻滞因素转变为促进因素;同时，也可以以案例研究的形式，深度探析不同制度维度影响下，公共文化政策执行阻滞的生成机制。

注释：

①虽然学术界对新制度主义的界定仍有争议，但是相对于以康芒斯、凡勃伦等学者为代表的旧制度主义思想而言，后代学者有关制度的理论思想逐渐被视为“一种新制度理论”的出现。而且，随着新制度主义理论的发展，新制度主义日渐发展为经济学、政治学、社会学等学科的新制度主义理论，同样，每个学科的新制度主义理论也分有不同流派。

②组织社会学代表学者John W.Meyer和Brian Rowan（1977）将制度化定义为：“某个特定的组织行为或组织结构被社会或组织环境中有关各方所广泛接受，从而具有合法性或合理性的现象。”

③本文采用John W.Meyer和Brian Rowan（1977）对制度环境的定义，即制度环境是指一个组织所处环境中的法律制度、文化、社会规范、观念等为人们“广泛接受”的社会事实。

④本文涉及的地方政府公共文化政策执行的经验数据，均为笔者跟随武汉大学“国家文化管理体制改革”研究团队，于2016年9月至2018年6月，在武汉市、随州市、黄石市、厦门市、深圳市等地进行实地调研积累所得。另外，受限于调研团队的时间安排，笔者仅关注了公共文化服务体系建设相关政策在地方政府执行的实际情况，但是，这并不影响经验数据的代表性。因为公共文化服务体系建设相关政策具体包括公共文化产品生产供给、设施网络建设与管理、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估等政策，涉及公共文化发展的方方面面。因此，以公共文化服务体系建设相关政策在地方政府执行的实际情况来展现公共文化政策在地方政府执行的整体情况，具有较好的代表性，也有助于笔者更深入地观察和了解。

⑤中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议审议通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，并提出努力建设社会主义文化强国的目标。随即，各省在十七届六中会议的精神号召下，纷纷将文化强省纳入发展目标，如浙江、湖南等省。

⑥根据2016年《中国文化文物统计年鉴》数据整理而得。

⑦根据2016年《中国文化文物统计年鉴》数据整理而得。

⑧根据2016年《中国文化文物统计年鉴》数据整理而得。

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