流动人口社会风险管理研究范式的革新

木永跃

摘  要： “流动人口”作为我国特定阶段的社会现象与社会转型性产物，在经济社会急剧变迁的背景下，伴生并蕴藏着巨大的社会风险。当前，理论界对流动人口正日益聚集的系统性风险研究与关注不够，尤其对于流动人口社会风险的研究仍停留在传统研究范式的层面。而事实上，从流动人口的社会风险类别和变化趋势看，传统研究正面临范式挑战与危机。本文基于“国家——社会”的范式分野视角，通过对风险国家行政管理范式变迁的历时性分析，针对流动人口领域出现的系統性与结构性社会风险，提出对流动人口的社会风险管理应向社会风险治理转型，实现流动人口社会风险的“善治”。

关键词： 流动人口;社会风险管理;研究范式;社会风险治理

一、问题的提出

从全球范围看，我国不仅是一个人口大国，同时也是一个人口流动的大国。截止到2016年末，我国的流动人口总数已达到2.45亿人，预计到2020年仍将有2亿人以上。①作为经济社会结构转型的产物，流动人口在创造财富与价值的同时，其流动本身蕴藏并聚集着风险。这种风险来源于：一方面，流动行为本身触发风险源的概率增大，极易出现危险与灾难;另一方面，由于人口流动而引发群体利益冲突或矛盾纠纷的可能性增加，如果不能得到及时疏导与有效管控，极易引发社会动乱与失序。流动人口的社会风险具有复杂性、衍生性、多变性等特点，并不以人的意志为转移，将在我国长期存在。

党的十九大报告指出：我们党要团结带领人民有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。②2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班上，从战略和全局的高度，分析了当前以及今后一个时期内我国面临的主要安全形势，提出需要着力防范和化解的各类重大风险，明确各级应负的政治责任。

在我国，流动人口社会风险包括传统风险，还包括工业化与后工业化风险。不仅有显性风险，而且还有隐性风险。当前，流动人口的“边缘化”“准市民”或“非市民”的制度性集体权利缺失、市场竞争与文化竞合等多种因素综合叠加，在经济社会结构转型的背景下，一旦出现利益分配不公，同时在宗教意识、网络渗透、境外势力干预等共同作用下，极易产生流动人口群体不满情绪或社会仇恨行为，导致社会冲突或社会动乱，造成严重后果。因此，流动人口的社会风险问题不容小觑。对其研究不仅是当前社会风险领域的重要内容，而且是国家治理层面实现社会“善治”不容忽视的重要方面，同时也是保障今后我国在较长时期内，实现政治运行稳定、社会长治久安、经济持续健康发展的前提与基础。因此，对其研究显得十分重要且必要。

在实践层面，地方政府对流动人口社会风险管理的看法不一，管理方式各异。而在理论研究层面，存在以下问题与导向：（1）理论研究对现实的回应性与指导性不足;（2）对流动人口的社会风险研究关注不够;（3）对基础性概念的认知存在偏差;（4）不顾实际简单机械地照搬国外理论，缺乏借鉴性与选择性;（5）范式研究迟滞，理论支撑不足。其中，研究范式所出现的问题更带有根本性与关键性。究其原因，“范式”作为一种对研究对象的基本意向，是研究群体在某一时期所秉持并遵循的共同的理论假设、共同的观点和方法、共同的信念和理念，③在某种意义上，是用来进行学科思维的共同的理论框架。因此，范式问题无疑在流动人口社会风险管理的研究中居于十分显要的位置，直接指向其研究的核心、重点、规范与趋势，并决定今后的研究走向。换言之，流动人口社会风险管理的研究范式问题，是研究流动人口社会风险管理的“硬核”，具有“研究纲领”的意义。④加强对其研究与探讨，不仅意义重大，而且十分关键。

二、流动人口社会风险管理研究范式革新命题的由来

流动人口社会风险管理，是针对我国“流动人口”这一特定群体的风险规制，具有研究对象的确定性与指向性。“流动人口”作为该研究命题的基础性概念，为揭示社会风险的基本形态、表现方式、运行规律提供了分析工具与框架，并形成其研究范式的逻辑起点与基本支撑。概念不仅构成范式的基础，不同的范式对概念构成不同的解释，不同的概念认知又反映出范式的差异性与内在特质。“流动人口”在我国当下的差异化解读正反映出范式变迁的基本逻辑与变革诱因。

1. 范式差异与“流动人口”概念

（1）范式。“范式”（Paradigm）一词最早出现于语言学领域，用于描述语法模式，后由库恩引入自然科学研究，用来指“一个共同体成员所共享的信仰、价值、技术等的集合”⑤，后经社会科学研究者适度改造之后引入人文社科领域，并对其进行了全新的诠释与定义。在某种意义上，是用来进行学科思维的共同的理论框架。在社科研究中，研究范式常被视作对理论阐释与构建的维度与体系，即：研究者就确定研究内容、选择研究问题、建立研究假设、选取研究方法和构建理论体系方面所形成的共识与一致的集合体。

（2）中西范式的差异化解读。这里的中西范式差异，是指中国与西方在人口流动现象及人口研究领域所存在的范式区别。国内一直十分重视本土化研究与创新，该种范式着重强调的是从我国的具体国情出发，立足于自身实际而构建其基本的研究体系与规范。“流动人口”一词，从单纯的语义学角度看，用来描述处于动态化迁移的人员，既有个体指向，又有群体化抽象。在西方语境下，也有“迁移人口”“国内移民”（floatingpopulation or internalmigrant）等的概念称谓。在国外，无论对于国际移民，还是对于国内移民，西方的人口学理论都构建了较为完整的概念工具体系与分析方法，从人口的流动诱因、流动空间、流动取向、流动结构、流动方式等不同维度进行科学精细的阐释，为我们分析流动人口的内在机理与特有规律提供了研究助益。

从理论层面看，“流动人口”与“国内移民”有着流动意义上的相似属性与共有特征，都是在工业化、市场化、全球化或城市化等系统作用下所出现的人口迁移与变化结果。故而在研究中，容易把我国的“流动人口”与西方的“迁移人口”或“国内移民”视为等同，并简单机械地照搬西方的人口流动理论⑥，并用此来解释我国的人口流动现象。事实上，“流动人口”具有我国特有的国情属性。

我国的人口流动现象正是由我国现阶段主要社会矛盾所决定的，即由于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾⑦造成的。具体而言，人口之所以流动：一方面，从客观上，是由于我国经济社会发展的不平衡与不充分导致的;另一方面，在主观上，是人民群众为实现美好生活需要而采取的主观能动行为。“流动人口”，是在城市化、工业化、市场化与全球化共同影响与作用下，因我国“城乡二元”分治的社会结构发生改变，进而引发传统“户籍”管理制度变迁而出现“人-户”分离现象，并在一定的时空维度内进行流转的人员。但西方的“国内移民”，专指在一个国家地域空间内自由迁移的人员，无论在何时何地流动都没有“户籍”的限制，能平等地享受到各种福利待遇与社会公共服务。据此，二者在产生背景、制度环境、流动受制条件等方面存在诸多不同。因此，在“流动人口”这一概念工具的具体应用中，应注意到与西方“迁移人口”和“国内移民”的特殊性与差异性。“流动人口”作为我国特有的人口学概念，具有其特定的专属含义，从范式意义看，是构建本土化研究范式的立足点与出发点，蕴含了构建中国特色话语体系与研究范式的基本逻辑与内在属性。

（3）实践范式的解读。实践范式是相较于理论范式而言的，用来指一种实践行为层面所形成的范式，具体包括对支配实践行为的价值、规则与操作性工具等的共同认知，通过实践共同体所有成员的体验与具体行动而加以实现。从实践范式看，我国目前在“流动人口”管理的相关政策中，尚未从国家层面对“流动人口”进行统一、明确的规定。从中央部委和各省市有关“流动人口”的管理政策与文件规定中，对其表述各不相同，认定不一，且差别巨大。例如：《中华人民共和国流动人口计划生育工作条例》（2009）中规定，流动人口是指离开户籍所在地的县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员。而在各省市制定并出台的流动人口管理条例中，对“流动人口”的定义，除有“离开户籍所在地”或“离开常住户口所在地”的共有表述之外，在其时空边界的认定上存在较大的差异和区分，例如把“流动人口”视为：跨县之间及以上流动的居住人员（浙江）;外省人员和跨地级市之间及以上流动的人员（广东）;跨县之间及以上流动的人员，包括流入与流出人员，但不包含设区市的市辖区之间流动的人员（湖北）;跨县之间及以上居住超过3日的人员（山东）⑧等等。

由此可见，地方政府对“流动人口”概念的界定，是基于我国户籍管理制度存续环境发生改变，虽然已对原有制度造成冲击，但在尚未形成新的制度安排的情境下，对人口管理从便于量化统计和可操作的角度，从流动的时间、空间与方式等维度，依据各省实际而自主加以认定的。因此，应注意到此种认定方式与概念认知，容易产生因标准不一而导致统计不准与认定不清等问题。这十分不利于对流动人口的管理，并对流入地与流出地联动管理造成困难。在此意义上，对流动人口采取静态与被动的管理方式极易催生新的风险性问题。

2.社会风险管理的研究范式

社会风险管理作为风险管理与社会管理的共同产物，既有风险管理范式演进的一般性逻辑，同时还有社会管理范式变迁的历时性反映。严格意义上，社会管理始于国家产生之后为维护其政权统治，并体现其统治意志而对社会进行管控之时，几乎与国家的产生是同步的。而现代社会风险管理则始于20世纪20年代德国对商业企业的风险管控活动，从企业风险管理，到金融风险管理，再到全面风险管理，经过近半个世纪的发展，于20世纪80年代中期逐步走向世界，并开始真正成为全球性的运动⑨。由此，风险管理与社会管理在管理科学的发展历程中完成了工商管理与公共管理的理论互鉴与范式融合，二者在风险国家管理社会的行政活动中得以交融与共构，并逐渐形成一个独特的领域。

社会风险管理（Social Risk Management）的权威概念是由世界银行于1999年正式提出的，是“旨在突破传统社会保障或保护生命周期定义的限制，拓宽社会保护政策思路，综合多种风险管控手段和风险防范、补偿制度安排，通过跨学科领域的风险管理研究以提供一个更普遍、高效、公平的社会风险保障体系”⑩。社会风险管理不仅是风险管理在社会领域的延伸与应用，而且是行政国家管理社会职能的具体体现，从产生之时便镌刻着行政管理的烙印，并伴随着行政范式的历时性演进得以不断完善。

从现代行政国家社会管理职能的演变历程看，社会风险管理最早便被置于“国家—社会”的范式分野下，以工业化和后工业化的“国家—社会”关系调适与重构的政治管理逻辑而展开。从最初社会先于国家（洛克）抑或国家高于社会（黑格尔）的关系主张，到后来逐渐形成的现代国家与社会的关系并非是二元对立，而是相互形塑并有机互动的基本共识，即：二者应当是国家与社会实现协同共治的过程。但在此认知与范式形成之前，社会风险管理以工业化风险国家对社会风险的有效管控为逻辑主线，走过了从“政治—行政”二分范式，到公共行政范式，再到新公共管理范式演进的变革历程，而此历程恰好印证并反映了社会风险管理传统范式的形成与演变的过程。

（1）社会风险传统行政范式的局限

現代国家管理社会风险的行政活动，从一开始便深深地植根于行政学发展的一般进路，作为一项特定理性的行政管理活动，深受“母体”意义上——行政学范式在总体上的指导与影响，并与行政国家的范式转换与变革同步展开，从行政学的发展过程看，最早始于“政治—行政”二分的范式阶段。此范式形成于行政学的鼻祖威尔逊，他主张政治与行政应当进行分离，认为行政是有别于政治的专业化领域，并把政治视作国家利益的表达，而行政应为国家利益的执行。同时，把追求效率作为行政执行活动的目标导向，认为效率是政府最高的“善”，并侧重于技术理性与工具理性，强调行政活动较之于政治活动所具有的相对独立性与专业性。

此范式的主要特点是偏重于风险规制的技术与工具偏好，对政策制定者与执行者的专业化要求与日俱增，这在客观上催生行政执行的标准化与技术化，对管理主体的风险预判与处置能力要求较高，如果管理人员难以达到其基本要求，则会影响到风险管理的效能;加之社会风险的不确定性与复杂性，在缺乏价值理性的引导与目标整合下，“政治—行政”二分容易引发政治或行政责任的推诿，导致“集体不负责任”。与此同时，此阶段形成的传统行政范式的核心——组织技术——“韦伯式”的科层制体系，对风险社会会产生非适应性。具体来看，“官僚制”虽然为传统行政提供了理想的组织形态，但过于僵化的层级节制体系严重影响风险决策以及化解风险的速度与效率;非人格化容易导致风险管理主体在风险研判与处置中由于价值冲突而产生偏误，或降低规避风险的灵活性与机动性;专业化、专职化、法治化等特点容易引发专业性受限或严重的技术化倾向，难于应对结构性与系统化风险。正如哈默曾对科层制提出深刻反思，“科层制用理性的组织行为来取代人们之间的社会行为”、“科层制度会将政治问题转化为行政和技术问题”11。在某种程度上，科层制体系作为工业文明的产物，在后现代性特征更为凸显的风险社会中则需要重新思考与完善。

（2）社会风险公共行政范式的反思

针对“政治—行政”二分范式存在的局限，西蒙（Herbert A. Simon）和达尔（RobertA. Dahl）等从价值导向、管理行为和生态环境等方面进行了深刻的反思，弗雷德里克森主张把公共行政的核心价值从“效率为中心”转向“公平至上”，倡导公共行政学应更加强调“参与性”“回应性”“代表性”和 “责任感”12。由此，社会风险管理由技术理性偏好朝价值理性重构的范式转型，并强调风险管理主体的组织互动与边际交换，主张风险处置人员的公共价值导向，关注社会弱势群体在风险应对方面的平等权利，并把社会保障作为规避风险的重要手段与制度安排，将其纳入政府公共服务的序列，并以实现社会公平。然而，由于新公共行政范式“在概念上缺乏一致性，缺乏可操作性，无清晰明确的宪法基础，没能生根立足，容易被反对者当作仅仅是一种情感的爆发而不予理睬”13。在此阶段，社会风险管理未被作为政府的一项社会管理职能而受到应有的关注与重视，虽然重视风险缓解的制度性安排，但对风险预控与应对策略偏重于价值判断，轻视工具理性，虽然倡导政府对社会风险的回应性，但忽视市场与非正式制度的风险规制力量，并未能有效提出具有系统化和可操作性的风险管理方案。

（3）社会风险新公共管理范式的不足

伴随着西方社会出现的“市场失灵”和“政府失败”，针对以“公平至上”导致政府效率低下与民众对政府的变革诉求，“新公共管理”运动应运而生，并出现了全新的管理范式。该范式改变了过去过分依赖组织技术提升效率的传统方法，摈弃了“政治与行政二分”和“官僚制”的理论框定，主张把市场手段引入其中，推崇工商管理与私营部门的管理技术，以“管理主义”为导向，提升政府的管理效率。此时期，社会风险管理被植入新的管理理念、技术与方法，讲求革新政府的风险管理职能，即“掌舵”而非“划桨”，重产出而非投入，引入市场竞争，主张风险管理主体的多元化，采用风险绩效评估，注重风险决策与执行效率以及成本控制，并重视风险管理的流程再造。

在此阶段，社会风险管理由于面临市场竞争导致的风险分配结构性失衡，容易引发并加剧产生新的社会风险。由于忽视公共价值的追求和公民权，容易偏离公共行政目标。此外，对于大多数发展中国家而言，由于市场化发育程度不高以及有的面临“官僚制”不充分等问题，容易导致“政府—市场”解决社会问题的双向进路失效。同时，在此阶段存在社会利益与政府、市场利益的博弈，而社会风险管理的效能取决于国家—社会—市场的结构互动与制度安排，在市场发育程度不高的情境下，容易出现社会风险管理在政策资源的获取、实现与配置方面能力弱化与不足的困境。

三、流动人口社会风险治理范式的形成与转换

20世纪90年代开始，为适应技术变革与“政府—市场—社会”的结构变化所引发的系统性“危机”，“治理”理论应运而生，并据此出现了“风险治理”与“社会风险治理”的研究范式。根据我国的具体实际，十八届三中全会提出：推进国家治理体系与治理能力现代化。社会风险管理传统研究范式的不足与缺陷，与现阶段我国风险社会结构属性及人口流动特性，为我们重新审视流动人口社会风险管理的范式变革命题，并朝治理型范式转换与重构提供了参考与借鉴。流动人口社会风险治理作为社会风险治理的重要构成，是“治理”研究范式在社会风险领域的全新认知与具体应用。

1.治理与风险治理传统研究范式

（1）治理。“治理”（governance）最初是由世界银行在1989年针对非洲的发展问题时提出的，意指一种国家管理经济与社会资源的权力方式。后于1995年，联合国下属的全球治理委员会对“治理”作了较为系统规范的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。学者俞可平对治理作了较为系统深入的研究，他提出，治理是公共管理组织一定范围内运用的公共权威。治理的目的是维护秩序，满足公众需要，并基于公众对治理提出的疑问，提出“善治”（good governance），认为善治是一种良好的、健全的、有效的治理，是治理最为突出的特征和最终归宿。14

（2）风险治理传统研究范式。在风险管理范式产生之后，西方学者艾瓦尔德（Ewald）等最早提出风险的“治理性”（govern mentality）命题，并由此形成“风险治理”的传统研究范式。该范式借鉴了福柯的知识权力理论，主张风险是现代社会形成的一种符号暴力，可以不用强制手段来达到目的，把“注意力集中在规避可计算和可预知的风险的知识形式、主导话语、专门技术和社会制度上”15。从这个意义上讲，风险被理解为政府使用其训诫权力的一种战略。故此，研究者关注的并非是风险的本质，而是那些使風险具有可计算和可预见的知识形式、统治性话语、专家和制度等。在全球化演进过程中，专家和知识发挥着十分独特的作用，现代性知识与政治权力的有机结合形成有效的风险管理体系。在该体系下，既强调国家在风险治理中发挥的重要作用，也期望个人可以成为社会风险的理性调控者和计算者。16

在国内，自2003年开始，学者们逐渐对社会风险治理问题关注并展开研究。赵延东以“非典”事件为界将风险治理体制分为传统和现代两个方面，指出为应对现代性风险需要建立更加合理的风险治理机制17，随后，通过对食品安全具体事件的分析，提出信任在风险治理中的重要作用18。薛澜等通过反思当时国内的应急管理机制，以及“事前、事中、事后”的刚性治理在应对现代风险的灵活性及复杂性时所存在的不足，提出应加强风险治理19的主张。郑杭生、洪大用认为我国转型时期面临多重风险共生以及社会脆弱性等安全隐患，进而提出风险治理的对策建议20。从总体上看，目前国内对社会风险的研究，基本呈现出以社会风险管理到治理的范式转变与逻辑演进的特点，并从政府治理和社会治理的不同维度，揭示社会风险的表现方式、内在特质、变化趋势及治理之道。

此阶段的社会风险治理范式在对风险的系统性处置及技术化治理方面提出了全新的看法与主张，对传统的风险管理无疑是一种重大的突破与进步。但与此同时，却表现出对风险治理中权力与专家的过度偏好，忽视风险主体的多元性。事实上，在现代社会，明显地存在着不同主体对政治权力、经济与文化资源进行影响并控制的客观事实，如果人为地去淡化或漠视这一事实，简单限于具体由谁去控制是难以说明问题并有悖于常理的。因此，社会风险传统治理理论试图从微观权力的角度解构专家系统的话语权并实现规避风险的目的是难于实现的。

2.流动人口社会风险公共治理范式的构建

从流动人口的社会风险形态和变化趋势分析，传统的社会风险研究正面临范式挑战与危机。流动人口社会风险管理范式呈现出由“管理”向“治理”转型，并朝“公共治理”范式转换的变革趋势与基本走向。

（1）流动人口社会风险类别。流动人口的社会风险，在本质上是一个由人口流动引发的社会风险性命题，具体而言，是指由于人口流动造成个体或群体损失的不确定性，或者对社会稳定秩序构成威胁或造成破坏的可能性。我国人口流动现象的持续产生与规模效应，既有由于产业拉动和向城市及中心聚集的一般性诱因，同时还有造成城乡、区域公共服务非均等化等体制和制度性原因。正如贝克所言，中国“压缩的现代化”加强了风险的生产，没有给风险的制度化预期留下时间，必然呈现出社会风险蔓延的共时性、复杂性。21当前我国流动人口的社会风险的基本类型为：

其一，高触发性与无序流动型风险。在流动行为产生的过程中，由于个体或群体的风险信息不对称、政府管理不善、公共信息预警或引导缺失、风险感知或认知差异等原因，容易造成人口的失序流动以及接触风险源的概率增大。尤其大规模的人口失序流动对流入地经济社会影响巨大，容易引发当地居民与外来人员之间的经济、文化与社会冲突，并给地方政府的管理造成巨大挑战与压力。

其二，流出地与流入地体制割裂型风险。当前我国的人口流动主要呈现为“乡—城”“边缘—中心”流动。由于传统的人口管理体制是建立在户籍管理制度的基础上，无论人口的流出地政府，还是流入地政府，或是流动沿线地方政府，都没有专门的流动人口管理机构进行归口管理，基本是按人口静态居住的管理方式运行。管理体制上呈现“条—块”分割，“九龙治水”的局面。事实上，人口流动出现的“人—户”分离现象，对以“户籍”为依据保障公民权利的制度设计与管理方式提出了全新的挑战。因该制度难以与真正的管理对象——“人”实现有效对接，从而形成管理“真空”现象，使人口“流出地”与“流入地”两端的公民权利呈现出非对等及制度性缺失，即“流出地”无人担责，“流入地”无法受益。流动人口在流入地的“非市民”或“准市民”待遇容易使其产生社会疏离感与社会融入阻滞，进而增加社会排斥与社会对抗行为的可能性。

其三，系统性风险。在很大程度上，人口流动现象与产业布局、经济发展紧密相关。当前，我国人口流向基本呈现朝中心城市、特大城市、东部沿海地区、省会城市等聚集的特点，并有在流入地长期聚居的趋势。经济生产无疑是催生人口流动的重要诱因，流动人口在为流入地提供劳动力的同时，却未能充分公平地享有与当地居民同等的基本公共服务权利。换言之，因未建构起与流动人口经济生产相适应的政府—市场—社会治理体系，流动人口的个体与群体权利未能得以充分的保障，一旦产生流动人口利益分配不公的情况，十分容易产生群体性事件。加之境外势力、“三股势力”等外源性风险输入，在网络、某些宗教意识等共同作用下，极易引发风险传导，进而产生系统性风险。

其四，价值与技术非理性风险。过去，我国对流动人口主要采用“防、堵、控”的管理方式，对流动人口存在观念认知不足，管理方式简单、管理技术落后等问题。现在人们开始以包容与接纳的心态对待流动人口。但由于管理手段与技术仍不适应于现实需要，对流动人口的信息化管理不足，难以及时全面获取流动信息，无法对其进行有效监测，因而对流动人口所产生的社会治安、暴力犯罪等负向功能缺乏有效的规制。目前各地对流动人口采取“以房管人”“以业管人”“以证（暂住证、居住证）管人”、积分制落户等方式，都分別存在不同的问题与弊端。如果在价值导向上对流动人口采取漠视、歧视、边缘化的态度，会加剧流动人口的社会边缘化与社会文明的短板效应。如果对其放任不管，则更会加剧社会风险。此外，管理技术落后将隐藏其风险，并十分不利于处置风险。

其五，科层制结构性风险。当前我国的政府管理采用的层级节制以及职能式组织结构，在静态人口管理方面无疑发挥着十分有效的作用。但由于事实上存在的“官僚制不充分”，使当前的管理结构在面对人口流动以及风险管理方面存在诸多缺陷。尤其对于隐性风险或已有苗头但具有迟滞反应的风险，现有的科层制组织往往表现出集体“不愿”“不敢”负责任。加之官员对风险责任的敏感性，风险预警、风险决策主体制度设计缺失，以及对风险预警后而未发生风险的绩效界定不足等问题，容易使政府在风险感知与认定上存在“失灵”现象，要么采取主观规避或选择性忽视，要么被动等待风险发生采取“轻风险重应急”的管理方式，进而引发并加剧风险。

（2）流动人口社会风险公共治理范式的构建。当前，无论从理论上，还是在实践中，都需要思考如何构建适应于当前流动人口社会风险形态的研究范式。库恩在提到范式转换与革新时指出：“它是一个在新的基础上重建该研究领域的过程，这种重建改变了研究领域中某些最基本的理论概括，也改变了该研究领域中许多范式的方法和应用”。22由此可见，基本理论的重建以及方法和应用的改变构成范式转换的基本标准。而其中，基本理论的重建无疑构成其较为主要的标准。

到20世纪90年代，为有效解决工业化、市场化、全球化与城市化引发的社会矛盾与深层次问题，“公共治理”理论应运而生，并被逐渐引入社会治理领域，开始出现全新的范式转换与重构。从范式的维度看，首先，公共治理的理论基础是后现代主义的多元主义与合作主义理论，这与传统行政理论、公共行政理论和新公共管理理论的基础完全不同。其次，在方法和应用上，该范式强调多元主体之间展开有效互动，倡导谈判、协商与交易，通过相互对话与沟通增进共识理解，树立共同目标并建立互信，最终形成一种网络化的治理结构。围绕着公共治理理论，逐渐形成了一批坚定的拥护者，如斯托克、詹姆斯·罗西瑙、罗茨等人。公共治理理论既具有特定的理论基础， 又创设了不同的方法和应用，形成了相应的科学共同体，逐渐形成全新的研究范式。

这里的社会风险公共治理是公共治理范式在社会风险领域的具体应用，是政府、社会组织、社区单元、企业、流动人口自身等风险利益攸关主体共同参与、协同行动的过程，更为准确地说，是一种对社会风险的 “善治”。从善治理论的学术演进来看，国家与社会的协同治理，即“公共治理”是“善治”思考的终点。23此范式以“公共治理”或“协同治理”“多中心治理”理论为基础，强调“风险性公共事务的公共管理”，其主要特点是注重国家—市场—社会三者的良性互动与协同配合，尤其侧重于公民社会在风险治理中的作用，意味着国家与社会的良性互动、协同治理，主张建立风险的集体决策和共同参与，加强公共选择与公共博弈，实现责任共担、利益分享、权力协同。流动人口社会风险公共治理作为一种全新的范式，主要包含以下构成：

第一，研究内容。该范式对流动人口的社会风险及其治理进行静态、动态、生态（系统）与心态（心理、文化）的综合性研究，主要包括：流动人口社会风险的公共治理结构，即：治理主体、客体与风险源;社会风险内容：风险概率、风险触发方式、风险变化与特性等;社会风险程式：风险识别、风险监测、风险评估、风险评价、风险规制、风险应急管理等;风险公共治理的理念、体制、制度、机制、方法与技术;政府、市场与社会的风险协同治理;农村、城市、少数民族流动人口社会风险治理等。从“善治”的维度，主要研究：流动人口权力和权利的协调;政府与社会的合作;公共选择与公共博弈的公平有效;所有利益相关者共同参与、责任共担，利益共享;政府与民间组织如何开展良性互动与分工协作，以实现对风险公共事务的共管共治24。

第二，研究问题。主要研究流动人口宏观或微观、个体或群体、政府或社会领域出现的风险及治理性问题。具体而言：研究流动人口社会风险如何产生、演变与形成;治理中存在哪些重点与难点问题;流动人口社會风险与公共治理的关系怎样;从问题导向看，主要包括：流动人口管理与治理的差异性问题;流动人口社会风险治理的本土化问题;如何实现官僚制充分——科学理性，即“善政”化问题;社会风险价值理性与技术理性问题;如何构建流动人口社会风险治理的制度、体制、机制、方法和技术等问题;流动人口社会风险感知、识别与评估等程式问题;风险治理的技术性问题;涉足流动人口的全球性风险治理问题;流动人口个体、群体、社会组织等风险治理的参与性问题等。

第三，研究假设。该范式假定流动人口的社会风险具有系统性、复合性、共生性、关联性与不确定性，并认为社会风险具有双重性，即既有现实存在的客观性，又有风险认知的主观性。对于风险的识别、感知与规避，假定治理主体的价值是理性的、路径是清晰的、结果是确定的。对于风险的不确定性与非线性因素，假定可以通过不同风险主体间的合作、协商、沟通与谈判等方式，以共同参与风险决策，并最终实现对风险事务的公共治理。

第四，研究方法。在风险研究上，该范式既吸收理性主义的量化研究，又兼有建构主义的质性研究。主张微观研究和宏观解释有机结合，采用制度分析、指标计量、系统分析与价值判断、量表性、单一领域研究相结合的方法。同时，主张对流动人口社会风险的文化变量、心理变量、政治变量、经济变量等进行多向度的综合性研究。既倡导经验性研究，又力主实证性研究，并开始注重对流动人口个体心理与社会心态的研究。在风险治理层面，该范式主张采用政策工具、网络制、公私合作、谈判和劝说、授权，以及对社交网络、物联网、互联网的数据分析等的工具应用与分析方法。

第五，理论体系。该范式以公共治理理论、“善治”理论、多中心治理理论为基础，主张把社会风险的现实主义与建构主义相结合，即并非两者的二元对立，应从现实主义到建构主义，进而再回到现实主义。主张从简单治理向复合治理，从技术性治理向柔性治理，从程式化治理向弹性治理转变。注重研究造成社会风险的结构、制度、模式、组织、文化、价值根源。围绕治理理念、治理制度、治理组织、治理机制、治理方式和治理效果等展开理论研究。注重明晰政府与社会的风险治理边界，主张改变流动人口社会风险的集中式、倒计时式、围堵式、运动式管理，重塑政府角色，将政府重新定位为：监护者、管理者、保障者、造福者与教导者，展开对民主、制约、法治、效率、科学的国家治理，平等、自治的社会治理，以及平等、宽容、自由、自律的公民自治的理论研究与创制。

四、结  论

流动人口的社会风险治理，一方面，包含流动人口的“善政”部分，即对流动人口管理的系统性优化，具体包括对流动人口管理的就业、计生、教育、治安、消防、生活供应（水、电、气）、疾控、城管等部门与职能的跨区域层级化的综合协同性;另一方面，又包含“善治”部分。即正如有研究者指出的，社会风险治理超越公私部门界限，有效的风险治理是善治的组成部分25。具体指实现政府、社会组织、社区单元、企业、个人等风险利益攸关主体的风险参与和协同共治。

流动人口社会风险治理作为政府治理与社会治理的协同共构，从国家治理的范式维度走向“国家—社会”的有机互动与协同共治，并以“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的中国特色治理语境与思路，开启“强国家—强社会”的风险治理范式构建的理性思考，从而形成国家治理体系与治理能力现代化的必要且重要之构成。

流动人口社会风险管理历经了“社会风险”范式与“风险行政”范式的双重变迁，并在“社会风险管理”层面完成范式对接，最终在国家治理的维度呈现出由“管理”向“治理”转型，并朝“公共治理”范式转换的变革趋势与基本走向。流动人口社会风险的公共治理范式是流动人口社会风险管理范式的系统性优化与升级，是在国家治理范式的总体引导与指向作用下，基于我国当前流动人口社会风险的基本类别形态和具体实际，而作出的客观理性选择与基本理论回应。

注释：

① 国家卫生和计划生育委员会流动人口司：《中国流动人口发展报告2017》，中国人口出版社，2017年9月版，第3页。

② 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次代表大会上的报告》（2017年10月18日），人民出版社，2017年10月版，第15页。

③ G.Ritzer.Sociology：A Multiple Paradigm Science.Boston：Allyn and Bacon，1975：7.

④ 科尔奈认为：拉卡托斯的“研究纲领”概念能更好地体现范式理论研究的逻辑方式。（参见科尔奈：《制度范式》，载于《比较》，中信出版社2002年版，第16页。）

⑤ Thomas Kuhn.The Structure of Scientific Revolution.Chicago：Chicago University Press，1970：175.

⑥ 这里具体包含：莱文斯坦的人口迁移法则、李（E.S.Lee）的人口迁移理论、康拉德·博格的人口推拉理论、刘易斯的二元人口流动理论、拉尼斯-费景汉的劳动力迁移模型、乔根森人口迁移理论和托达罗的人口流动模型理论等。

⑦ 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次代表大会上的报告》（2017年10月18日），人民出版社，2017年10月版，第12页。

⑧ 参见各省市《流动人口管理条例》中关于流动人口的定义。湖北省（2012.9）指离开户籍所在地县级行政区域到其他行政区域居住的人员，在设区市的市辖区之间流动的人员除外。流动人口，包括流入人口和流出人口。浙江省（2016.7）指离开常住户口所在县（市）、设区市的市区，在本省行政区域内居住的人员。山东省（2016.11）指离开常住户口所在地跨县（市、区）居住3日以上的人员。广东省（2016.9草案）指离开常住户口所在地进入本省和在本省行政区域内跨地级以上市居住的人员。云南省（2016.12）指离开户籍所在地进入本省或者在本省内跨县级以上行政区域居住的公民。

⑨ 汪忠，黄瑞华：《国外风险管理研究的理论、方法及其进展》，《外国经济与管理》2005年第2期，第25-31页。

⑩ R. Holzmann ﹠ S.Jorgensen."Social Protection as Social Risk Management： Conceptual Underpinnings for the Social Protection Sector Strategy Paper"，Journal of International Development，11（7） ，1999，pp.1005-1027.

11 RalphP.Hummel， TheBureaucraticExperience：ThePost-Modern Challenge （5theds），New York：M.E.Sharpe，2008.

12 喬治·弗雷德里克森，张成福等译：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，2003年，第194-215页。

13 布莱克维尔：《政治学百科全书》，中国政法大学出版社，1992年，第613页。

14 俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第5页。

15 Deborah Lupton. Risk and social Culture Theory： New Directions and Perspectives. Cambridge： Cambridge University Press，1999.P6

16 何小勇：《风险、现代性与当代社会发展——当代西方风险理论主要流派评析，《内蒙古社会科学》（汉文版）2006年第6期，

17 赵延东：《风险社会与风险治理》，《中国科技论坛》2004年第7期，第121-125页。

18 赵延东：《从食品安全看公众信任与风险治理》，《太原科技》2009年第2期，第 6-8页。

19 薛澜，周玲，朱琴：《风险治理：完善与提升国家公共安全管理的基石》，《社会学研究》2008年第6期，第7-11页。

20 郑杭生，洪大用：《中国转型期的社会安全隐患与对策》，《中国人民大学学报》2004年第2期，第2-9页。

21 乌尔里希·贝克，邓正来，沈国麟：《风险社会与中国——与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话》，《社会学研究》2010年第5期，第221页。

22 托马斯·库恩，金吾伦等译：《科学革命的结构》，北京大学出版社，2003年，第78页。

2324 燕继荣：《国家治理及其改革》，北京大学出版社，2015年，第273页。

25 Worth the Risk： Improve Risk Management in Local Government. Http：//www.audit-commission.gov.uk.