公务员聘任制的试点实践与改进建议
——以厦门市公务员聘任制为例

□陆 斌,何志鹏

(厦门大学嘉庚学院,福建 漳州 363105)

1 厦门市公务员聘任制实施的概况分析

1.1 公务员聘任制的概念

公务员聘任制,是指聘任机关用签订合同的形式,面向社会或海内外公开招聘国家公职人员。聘任机关单位按照聘任制公务员平等自愿、协商一致的原则,签订聘任合同用以明确行政机关和拟聘人员双方的权利和各项义务,在合同中明确规定了拟聘人员需要依法履行的职责,他们的工资福利由国家财政统一发放。聘任制公务员的特点:实行合同制的管理办法、采取平等协商的原则、工作任期明确规定在合同中,比较普遍的是聘任制书记员等。聘任制公务员虽然有区别于普通公务员,采取的是合同制的管理形式,但是在合同的期限内,也属于编制内公务员,享受着和普通公务员一样的待遇。

1.2 厦门市公务员聘任制实施历程

厦门市作为福建省第二个实行公务员聘任制的试点城市,是在内外因的共同作用下推进:其内因是国家公务员主管部门、福建省公务员局、省政府等省级以上主管部门的直接批准;而外因则是厦门市自身发展的需要,以及厦门市政府各项政策等多方面共同推动了公务员聘任制在厦门市进行试点。

自2012年确定为试点城市以来,厦门市共实行了两次采用聘任制的形式聘用公务员。第一次于2012年底,厦门市面向海内外共招聘6名公务员,其招聘岗位分别是厦门市市政园林局轨道交通建设高级职员1名、厦门市建设与管理局村镇建设高级职员1名、厦门市港口管理局港航管理高级职员1名、厦门市人民政府外事办公室高级翻译1名、厦门市公安局智能交通系统高级职员1名、厦门市公安局交通控制高级职员1名，经选拔招聘,共5人获得岗位;第二次于2015年,面向海内外共招聘8名公务员,其招聘岗位分别是中国(福建)自由贸易试验区厦门片区管理委员会高级主管4名(航运物流、国际贸易、金融创新、法律)、厦门市规划委高级职员2名、厦门市交通运输局高级职员1名、厦门市人民政府地方志办公室高级职员1名,共8人获得岗位。为满足厦门市经济发展的需要,厦门市主要招聘职位为城市轨道交通、村镇建设、港口航运、对外交流、城市智能交通等领域。

1.3 厦门市公务员聘任制试点的做法

1.3.1 结合自身特点,灵活运用规章制度

厦门市对聘任制公务员的管理主要是根据2005年国家颁布的《公务员法》和中共中央组织部、人社部在2011年印发的《聘任制公务员管理试点办法》进行聘任制公务员管理的。在人社部颁布的试点办法中,明确规定了对聘任制公务员聘任的职位、聘任合同以及聘任后的日常与纪律管理监督相关条例。厦门市根据条例规定结合自身试点情况进行管理。

首先,在职位招聘上。2012年与2015年厦门市两次招聘均是面向海内外进行公开招聘,但是两次选聘又存在一些差别。如在2012年的招聘方式中,厦门市对拟招聘的部分职位所报名的人数达不到3:1的要求,经过用人单位的批准,允许直接从符合该职位条件的拟聘人员中采取直接选聘的方式进行;而2015年的招聘方式中,厦门市实际招聘人数达到岗位拟招聘人数,并且满足3:1的招聘比例原则,这一次并未提到符合该岗位招聘条件的人员能够被直接选聘。在考试方面,2012年进行的首次招聘不考公共科目,只考填报岗位相关的理论、自身的专业知识以及运用专业知识解决工作中遇到的实际问题能力和文字撰写的表达能力等。这一年的笔试和面试的内容紧扣着报考聘任职位的专业特点,采用“一职一卷”的考察方式,考试内容主要考察考生的经验和运用自身知识解决实际问题的能力;而2015年的考试总成绩为100%,其中面试成绩占比70%,而笔试成绩只占30%,也就是说在2015年进行的聘任制公务员招聘中,面试成绩比笔试成绩更为重要。

其次,在聘任合同的管理上。2012年和2015年的两次公开聘任公务员,均是采用《聘任制公务员管理试点办法》中列出的管理办法,即通过机关单位用签订合同的形式与受聘人员确定聘任关系。以“单位提出、个人确认”的方式,在合同中明确聘期内的岗位、工作目标、工作待遇以及权利义务等。聘任合同中规定工作期限为1-5年,首次签订聘任合同的,有为期1-6个月的试用期,具体签约试用期、聘任期根据考核表现而定,合同期满后,表现良好经批准可续聘。

最后,在薪资管理上。2012年被选聘的公务员,按照《公务员法》中国家规定的聘任制公务员薪资福利标准,实行协议工资制发放工资。工资待遇将会根据自身所聘任的职位、学历、职称、资历等综合因素进行考量,然后参考相关职位聘任制公务员人员的工资水平和本市普通公务员的工资水平,最后与聘任人员协商一致后签订合同,进行薪资发放。除此之外,还会按照公务员法的管理规定,对聘任制公务员进行缴纳社会保险和住房公积金。2015年聘任的公务员在薪资管理上跟2012年的方式一样,但有所不同的是,平均月工资改为最高不超过30 000元,在试用期内,所发放的工资按协议工资的80%计发;在聘用期内,除了按照100%发放协议工资,还从次年的1月起,每月的工资在合同工资的基础上增长5%,同时还对年度考核称职及以上的聘任人员发放年终奖,再按照合同中签订的年协议工资总额的10%发放考核奖,考核优秀的再加发2%奖金。

1.3.2 公务员聘任职位要求较高,凸显专业与技能性

厦门市对公务员的聘任按照《公务员法》的规定,对专业性较强和辅助性较强的职位进行招聘。目前厦门市面向海内外共招聘了14人,职位范围涉及交通、航运、金融、法律、国际贸易等领域,从公务员聘任制招聘职位条件(表1)中可以看出,厦门市公务员管理局招聘的职位主要偏向于专业性较强的类别,职位类型中招聘了10名职员和4名主管。在报考条件上,除了基础的年龄、学历、专业要求等报考条件外,厦门市更注重应聘者在相关职业领域的工作经验、职称证书、技能以及综合能力。尤其是工作经验,应聘者所报考的职位中,均要求有2-5年相关领域工作经验。对于不满足该职位报考条件的,厦门市公务员局不予招聘。如2012年招聘的厦门市港口管理局港航管理职员一职,因无人符合报考资格条件,取消该职位,修改为其他4个部门(厦门市政园林局、厦门市建设与管理局、厦门市人民政府外事办公室、厦门市公安局)招聘5个职位,其中市公安局招聘人数为2人,共计招聘人数仍为6人。

2 厦门市公务员聘任制取得的成效分析

2.1 打破传统观念,提升竞争性

聘任制公务员与普通公务员不同,前者会因为聘任合同的到期而终止关系;而后者则是终身制的,不受聘任合同的期限影响。从厦门市实行的公务员聘任制来看,由于聘任制公务员要受到合同的影响,还是打破了普通公务员通用、终身任职的观念;虽然聘任的形式招聘公务员报考条件更严格,有着合同期限的约束,但是待遇上也比传统公务员更高,这也增加了公务员招聘的公平性。自2012年首次试点招聘到2015年二次招聘,经过这几年时间的积累和沉淀,用引入优秀职员激发了原有员工的工作活力,提高了公务员队伍的竞争性,同时也提升了政府的工作质量和效率。

表1 厦门市公务员聘任制报考条件

资料来源:福建省人力资源和社会保障厅

2.2 引进海内外人才,推动厦门城市建设

厦门市两次进行的公务员聘任都偏向专业性较强的职位,例如城市智能交通、轨道交通等。面向海内外招聘专业技术人才的方式相比较于向社会公开招聘的方式,其人才的获取面更广,更有利于招揽社会需要的专业人才。两次所聘任的公务员自签订合同起就正式上岗,投入到厦门市的建设中来,如2012年所聘任的厦门市市政园林局轨道交通建设高级职员,从2012年起至今一直在建设厦门市地铁。公务员聘任制的实施在弥补了厦门市聘任单位专业人才不足的同时,也推动厦门市城市建设。

2.3 提高人才使用效率,完善服务型政府

聘任制公务员充分引入了市场机制,实行签订合同对人员进行管理。厦门市以签订合同的形式,明确了聘任人员的工作岗位、工作目标、权利义务、薪酬待遇、聘任时间以及绩效考核等,运用合同机制的“能进能退”对人才进行管理,提高了厦门市人才的使用效率。此外,实行聘任制公务员的招聘形式,有利于厦门市吸收相关职业的专业人才,大大提高厦门市政府的工作质量和服务效率,更好地为厦门市和厦门人民群众服务,逐步完善了建设服务型政府。

3 完善公务员聘任制的试点实践的改进建议

3.1 制定相关配套性文件,完善法律法规体系

厦门市实施公务员聘任制均是按照国家颁布的《公务员法》规定和人社部颁布的《聘任制公务员管理试点办法》对聘任制公务员进行管理。但是在对聘任制公务员招聘、签订合同管理以及日常管理监督等方面,缺少相关的配套性文件与地方性法规。因此,为了更好推行公务员聘任制,厦门市可以结合本地区公务员聘任制的情况,参考其他各省实施的相关配套性文件,建立一个完善法规体系保障聘任制公务员的权利。特别是公务员聘任制的合同管理、薪资管理、绩效管理等不同于传统公务员管理形式,可以在国家颁布的相关法律法规的规范下,再出台一些地方文件与地方性法规,以进一步推动公务员聘任制更好的施行。例如,深圳市自2010年全面试行公务员聘任制起,就陆续颁布了《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法(试行)》《深圳市聘任制公务员聘任合同管理办法(试行)》等相关地方性法律法规用以保障聘任制公务员的权益。[1]公务员聘任制在实施后需要不断完善招聘、合同管理、绩效考核等方面的问题,尤其是试点城市首次接触这一新招聘形式,因此,想要推动公务员聘任制的继续实行,就要维护好聘任制公务员的权益。厦门市需要深刻贯彻执行好文件中的新规定,不断完善厦门市公务员聘任制管理内容。同样,地方相关配套性文件在颁布之后也需要不断地修订,通过对管理办法中出现的漏洞和问题及时修改订正,既能保障好聘任制公务员合法权益又能进一步推动聘任制公务员的发展。

3.2 强化招聘程序,规范职位分类

根据《公务员法》的第十六章第九十五条规定,聘任制公务员的聘任,主要针对专业性较强和辅助性较强的职位。厦门市按照此标准进行聘任制公务员的招聘,但是在招聘信息中并未对两种职位进行相关解释和区分,公务员局和报考人员只能凭借着经验对提供职位进行自我意识分类。一方面,对于专业型和辅助型职位的分类不清,可能会导致在今后的招聘工作中,无法体现专业性较强和辅助性较强职位的区别,对报考人员填报岗位会产生影响。同时,尽管有着报考条件的限制,报考人在不清楚职位分类的情况下进行报考很容易在入职后的岗位上满足不了该职位的工作要求。另一方面,专业性较强的职位相比较于辅助性较强的职位薪资更高,职位分类不清不仅会给厦门市财政造成影响,也容易引起普通公务员的不满。为此,一方面,厦门市需要不断改善聘任制公务员的招聘程序。无论是对专业型人才或是辅助型人才的聘任,都应该坚持公开、公平、公正的招聘原则进行招聘,满足单位条件经批准的直接选聘,厦门市公务员局应该加强监督,必须杜绝不良的行为发生。对于专业型人才的聘任,由于特别看重聘任人员的工作经验和管理经验以及技术水平,可以针对专业型人才的聘任设置一个最低报考条件标准,再根据聘任职位的需要提升报考条件。在厦门市聘任制公务员报考条件中部分职位无相关领域工作经验或是职称等要求,容易造成报考人误认为该职位不是专业型人才职位,相对较容易录取。除此之外,还可以引入社会群众参与机制,利用无利害关系的社会群众对聘任制公务员的招聘进行监督,以保障公务员聘任制的更加公开和透明。另一方面,厦门市需要规范公务员聘任制的职位类别。在发布招聘信息前,应该区分出拟聘任的专业型人才和辅助型人才职位,帮助报考人清楚的选择职位,以免后续招聘过程中出现职位不清晰的现象,而导致录取人员完不成该岗位职位。[2]

3.3 科学合理制定聘任制公务员考核制度和薪资计算标准

考核制度的设立与实施,是为了通过考核发现聘任制公务员存在的问题,从而解决问题,最终达到激励的积极目的。[3]然而,在《聘任制公务员管理试点办法》中对于考核制度的规定不够全面具体,且厦门市聘任的公务员大多是专业性较强人员,考核制度的不全面,无法检验出任职人员对于聘任合同中工作任务的完成状况,也无法真实的检验出该岗位聘任人员的工作能力;同时,在薪资计算上,聘任的公务员职位不同薪资也不同,厦门市对聘任的公务员均是按照国家规定,签订合同实行协议工资制,并没有一个详细的计算标准。因此,需要科学合理地制定一套考核制度和薪资发放标准。上海市作为国家批准首先实施公务员聘任制的试点地区之一,从2007年首次公开招聘至今,特别注重对聘任制公务员的绩效考核管理。上海市对聘任制公务员的绩效考核专门设立了相关规定,主要考核能力素质、思想品德、工作业绩方面,其中重点考核聘任制公务员签订的合同中工作目标、任务完成度和工作的贡献度,此外还设置有周期、年度和聘期三种考核,再将考核的结果作为绩效工资发放和聘期满后是否续聘的依据。[4]厦门市可以借鉴上海市在绩效考核方面好的做法,将考核的结果用于绩效工资发放和续聘依据,再结合本市聘任制公务员的情况制定出一套专门的考核制度。可以继续沿用考核普通公务员的德、能、勤、绩、廉五项基本考核内容,关键要重点考核聘任制公务员完成签订合同中规定的工作任务进度,针对不同职位的考核要突出该职位的特点,考核过程中可邀请相关单位主管参与考核结果评估,考核结果与薪资计算挂钩,除固定工资外,奖励金参考绩效考核结果发放,考核结果等级高低决定奖励金多少。

3.4 完善人事仲裁制度

《公务员法》的第十六章第一百条中规定,人事争议仲裁委员会可以由地方设立。人事争议仲裁委员会在处理争议时,需要秉持合法、公正、及时处理的原则,根据法律法规公平公正的维护争议方的权益。为解决劳动人事争议调解,厦门市在1996年1月成立了厦门市仲裁委员会。其设立的仲裁委员会管理范围包括解决公民、法人和其他组织,包括了企业、事业单位、机关单位等问题;且厦门市仲裁委员会的管理范围涉及广,但是没有相关条例是针对聘任制公务员的。当聘任制公务员申请人事争议仲裁时,主要还是依照《公务员法》中的条例处理。因此,必须建立一套完善的人事仲裁制度以保障聘任制公务员的权利。首先,在厦门市公务员局建立一个聘任制公务员的人事仲裁部门,该部门的工作人员需要清楚的了解聘任制公务员的相关信息,例如合同签约工作时间、工作要求、绩效考核标准等,特别是与普通公务员要区别对待。其次,根据《公务员法》中对聘任制公务员的人事仲裁管理,结合厦门市聘任制公务员的状况,制定一套专门用于解决聘任制公务员的人事仲裁管理规定。最后,人事仲裁部门的人需要尽可能的帮助聘任制公务员解决人事工作中遇到的问题,运用人事仲裁条例保障他们有法可依,保障聘任制公务员的权利。[5]

3.5 保障职工合同到期去向

由于聘任制公务员采取的合同制进行管理,合同期限为1-5年,没有长期聘任的机制,职业晋升通道狭小,致使聘任后人员对合同到期后的未来去向存在顾虑,不能安心工作,存在一种“临时工心态”。同时,厦门市对于聘任制公务员的合同到期后未来去向问题缺乏相关制度保障,聘任合同到期前后职工的紧张感会持续上升,对待工作的认真度、积极性会随之下降。为此,厦门市可以考虑建立保障职工合同到期去向的相关制度或方法,如可以根据员工在聘期的表现,写好相关推荐信,帮助其顺利找到新工作;若该员工无意向公司,可进行相关企业单位的推荐。