内蒙古优化营商环境的思考与对策

辛倬语?乔瑞

摘要：优化营商环境是深入推进供给侧结构性改革的基础性与先导性工作;有利于承接产业转移，形成我国对外贸易发展的新格局;会倒逼地方政府调整体制机制和机构职能;加快劳动力、资本及创新等要素的自由流动及配置效率。内蒙古加快优化营商环境应优化顶层设计、政府部门与第三方机构协同推进营商环境优化;加快构建常态化和多样化的评价体系，动态调整优化实施方案;坚持分类指导、重点突出、专项推进各盟市优化营商环境;同步推进与优化营商环境相关的法律法规、政策措施及规章制度建设。

关键词：内蒙古;营商环境;评价体系;高质量发展

中图分类号：F127    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）05-0068-05

在新时期，我国经济由主要依靠投资及出口带动的高速增长阶段逐渐转向主要依靠内需带动的增长阶段，推进供给侧结构性改革是新阶段保持经济中高速增长的关键。其中，对供给侧环境的改革即优化营商环境，有利于激发微观经济主体活力、扩大有效供给和释放消费潜力，是满足和适应内需变化即人民日益增长的美好生活需要的客观要求。2018年，我国宏观经济下行压力进一步加大，优化营商环境成为各级政府关注的热点领域，多地陆续出台相关政策改善营商环境，内蒙古也适时出台了为期三年的优化营商环境实施方案。为优化营商环境而促发的持续性改革，是新时期我国实现高质量转型发展阶段重塑地区竞争优势无法逾越的一场变革，应加倍重视、快速改变现有格局。

一、国内外营商环境评价体系述评及内蒙古营商环境现状

（一）国内外营商环境评价体系述评

优化营商环境是关乎企业从开办到破产全生命周期的一项系统工程，对营商环境的全面评价还应包括社会、经济、政治和法律等要素，并涉及体制机制改革和对外开放等领域。借助营商环境评价，可以准确描述区域营商环境现状、了解区域之间的具体差距，有利于精准推动持续性改革。当前，我国营商环境评价工作尚处于摸索和起步阶段，从目前已经构建的评价体系指标选择可以看到，大家对营商环境的认识还存在很大差异。优化营商环境的地方政策在具体内容和执行力度方面也存在较大差别，地区营商环境良莠不齐。2018年，各类机构集中发布了多份营商环境评价报告（见表1），对不同区域的营商环境做出系统评价，评价体系大概可以分为三种类型。

第一类是世界银行的营商环境评价。世界银行发布的营商环境报告备受关注，其评价体系是政府和第三方机构开展营商环境评价的主要参照对象。北京和上海作为世界银行《2019年营商环境报告》入选的样本城市，两市推进的改革促使我国营商环境在世界的总体排名较上一年度上升32位，使中国成为年度十大改进经济体之一。世界银行开展的营商环境评价报告自2003年起每年都会发布，形成了较为完备的评价体系，该体系使用“营商环境便利度”来衡量经济体营商环境优劣。其评价的基础数据来源于全体企业，问卷发放对象包括企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所及报关公司等机构负责人。营商便利度这一指数的优势主要是，指标收集客观数据，指向性明显，数据容易获得，计算方法简单。[8]考虑到不同国家之间的可比性，世界银行的评价体系尚未包含宏观经济稳定性、金融体系发展程度、市场规模、劳动力质量、基础设施充分性及税收支持等因素。

第二类是国内政府部门的营商环境评价。我国自2016年开始推进“放管服”改革，全国各地陆续开展优化营商环境工作，在持续放宽市场准入、加大监管执法力度、深化“互联网+政务服务”和建立健全评价机制等方面取得了积极的成效。2018年，国家发改委借鉴国际经验构建了兼具中国特色和国际可比的营商环境评价体系，并在全国22个城市率先展开试评。该项工作计划2019年在全国范围内推广，山西被确定为率先开展全省域营商环境评价工作的试点地区。与此同时，在北京、厦门、深圳等城市率先开展营商环境评价，山东和安徽也制定了地方营商环境评价指标体系并在全省开展营商环境评价工作。由于营商环境便利度主要是由政府相关部门提供的服务决定的，国内政府部门开展的营商环境评价基本都是参照世界银行的营商环境评价，围绕政府相关部门职能的改革构建评价体系。同时，也会选取适合我国或地方实际和切合发展要义的其他指标，如反映投资吸引力和高质量发展的指标。

第三类是国内第三方机构的营商环境评价。2018年，万博新经济研究院、中央广播电视总台、赛迪顾问、粤港澳大湾区研究院、普华永道等国内第三方机构也开展了形式多样的营商环境评价。从这类机构发布的评价报告构建的评价体系来看，选择的具体指标与世界银行、国家发改委等机构开展的评价存在较大差别。为避免人为的主观性风险、提高评价的可操作性，這类评价机构多以公开可得数据作为基础数据，其所反映的营商环境问题多体现的是与企业存续期间间接相关的环境情况，缺乏对于企业全生命周期相关的体制机制改革内容的反映。在具体评价方法上，一些第三方机构开展的营商环境评价采用大数据技术及人工智能算法，可以起到避免评价过程中的人为干扰因素、降低持续评价所需要投入的成本等积极作用。作为对世界银行和国家发改委等政府机构营商环境评价的有益补充，第三方机构的相关研究也是非常值得关注和重视的。

（二）内蒙古营商环境现状

从目前已经发布的各类评价报告来看，能够反映内蒙古营商环境现状的评价主要来自于第三方机构。以省区为研究对象的营商环境评价结果显示，内蒙古在软环境和硬环境方面都处于全国落后地位，仅文化环境在中西部地区具有相对优势。在以城市为研究对象的营商环境评价中，呼和浩特作为参评城市其营商环境可以局部反映内蒙古营商环境现状。其中，粤港澳大湾区研究院发布的营商环境评价结果显示，呼和浩特营商环境指数2018年位于全国35个大中城市的第33位，较上一年度下降12位。其中，软环境指数、生态环境指数和市场环境指数排名大幅下降，基础设施指数排名基本没变，社会服务指数排名有所提高，商务成本指数排名有所下降。在以县域为研究对象的营商环境评价中，内蒙古仅有乌审旗一个县入榜，并作为非经济百强县居于全国县域营商环境百强榜第57位。目前，对内蒙古营商环境便利度，即体制机制改革现状的评价以及全面反映内蒙古各盟市及县域层面营商环境的评价，多处于缺失状态，不利于精准推进营商环境优化工作。

二、内蒙古加快优化营商环境的必要性和紧迫性

良好的营商环境是我国建设现代化经济体系、实现经济高质量发展的必要条件。大力优化营商环境，营造法制化、国际化和便利化以及公平、公正和公开的营商环境，既是我国在新时代继续深化改革开放的重要内容，也是有助于提高“一带一路”沿线国家参与跨境投资与贸易积极性的基础性工作。营商环境的持续改善，有利于激发企业创新发展的内生动力，有利于提升区域核心竞争力，为区域经济发展注入新的活力。营商环境的优劣会直接或间接影响劳动力、资本、创新等要素的集聚，决定区域能否保证持续稳定的经济增长，内蒙古应充分认识到加快优化营商环境的必要性和紧迫性。

（一）优化营商环境是深入推进供给侧结构性改革的基础性与先导性工作

2004年至2010年，我国先后出现民工荒、劳动力短缺、工资上涨和劳动年龄人口达到峰值，这期间可以认为是中国的刘易斯转折区间[9]22。2011年之后，我国劳动力人口比重下降、老年人口抚养比和总抚养比持续上行，人口红利对经济增长的支撑作用日趋减弱。加之国际金融危机的影响，国际市场需求持续萎缩，我国出口规模持续下滑。在这样的需求环境变化下，靠扩大投资刺激经济增长的发展模式，受资本边际收益递减规律的影响，传统产业投资回报率走低是必然趋势。这也就意味着，我国不得不面对消费需求不足和生产能力过剩的双重局面。新常态以来，我国推进的供给侧结构性改革旨在调整经济结构、促进要素的优化配置，通过提高全要素生产率保障一定水平的经济增长，而传统产业提质增效和新兴产业培育壮大都需要良好的营商环境给予支撑。

经历多年经济高速增长，内蒙古依靠自身资源禀赋构建起来的产业体系运行还存在一定的惯性。在一段时间里，内蒙古经济仍然具有传统产业、低端产业、资源型产业和劳动密集型产业多，而新兴产业、高端产业、高附加值产业和资本科技密集型产业少的结构性特点。通过优化营商环境，降低企业制度性、交易性成本及生产经营成本，营造良好的投资友好型和创新友好型发展环境，是内蒙古深入推进供给侧结构性改革的基础性与先导性工作。

（二）优化营商环境有利于承接产业转移，形成我国北部边疆对外贸易发展新格局

“一带一路”倡议的实施，离不开各国营商环境的持续改善。“一带一路”沿线国家多为发展中国家和新兴经济体，实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通，需要公平透明、法制化和可预期的营商环境来支撑相关项目的建设和有效运转，最终实现共享发展这一目标。从世界银行发布的最新营商环境评价来看，“一带一路”沿线国家有56.25%的国家营商环境处于中低水平，其中我国重点投资的国家有65.22%营商环境处于中低水平，还有相当比例的国家营商环境有较大提升空间。[10]跨境贸易是世界银行营商环境评价体系的指标之一，以进出口货物物流过程所需的时间和成本衡量的贸易成本，是影响一国进出口绩效的重要因素。2017年，“一带一路”沿线各国对外贸易额排名前十位的国家（世界银行营商环境便利度排名，世界银行营商环境评价跨境贸易排名）分别为韩国（5，33）、新加坡（2，45）、印度（77，80）、俄罗斯（31，99）、阿联酋（11，98）、泰国（27，59）、波兰（33，1）、越南（69，100）、马来西亚（15，48）和土耳其（43，42）[1，11]。其中，除了印度和越南，其他国家营商环境便利度整体优于中国（46，65），印度、俄罗斯、阿联酋和越南在跨境贸易指标上逊于中国。

内蒙古是我国向北开放的重要窗口，同时也是我国经济社会发展相对滞后的地区。2017年，内蒙古进出口增速34.7%，进出口增速排名全国第五位，激增的口岸通关货物数量及货值对营商环境提出了新的要求。加快优化营商环境是适应“一带一路”建设带来的进出口变化形势的必然选择，有利于内蒙古承接产业转移，形成我国北部边疆对外贸易发展的新格局。

（三）优化营商环境会倒逼地方政府调整体制机制和机构职能

在新时期，我国实现经济增长的逻辑已经发生了根本转变，但体制机制和机构职能调整往往滞后于市场经济发展变化的客观要求。经济增长逻辑的转变，对政府处理与企业的关系、政府处理与市场的关系、政府处理与社会的关系提出了新的挑战。这一时期我国经济活动的一个重要特点是，同时存在产业融合发展和区域融合发展的现象。由于企业经营活动跨行业、跨区域发展的现象普遍存在，为企业提供社会服务的政府机构往往需要跨部门、跨级别、跨区域的沟通协作能力，这对政府的社会治理能力提出了新的要求。另外一个重要特点则是转型发展，新产业、新业态、新商业模式不断出现，创新成为满足多样化市场需求的主要力量。地方政府为贯彻中央决策、适应形势变化会出台各类政策和意见，但在具体落实和执行的过程中，由于体制机制和机构职能未及时调整，往往因具体办事人员思想观念转变滞后、工作方法因循守旧及工作能力不足而裹足不前，导致政策效果大打折扣，企业错失发展良机。

以上现象在经济社会发展相对滞后的内蒙古等中西部地区较为普遍，体制机制的僵化在一定程度上阻碍着社会前进的步伐。随着营商环境评价的推广，持续而全面的评价结果将会对地方政府调整体制机制和机构职能起到一定的倒逼作用，继而形成区域间由拼GDP这一总量指标到拼营商环境这一质量指标的竞争。调整越早和行动越快的地区，越有利于为深入推进供给侧结构性改革清除障碍。

（四）优化营商环境有利于加快劳动力、资本及创新等要素的自由流动及配置效率

劳动力、资本及创新等要素是企业生存和发展的核心动力，也是经济增长的重要源泉。改革开放以来，伴随高速的经济增长，我国劳动力、资本及创新等要素。逐步形成了东中西部地区错位发展的格局。为促进区域协调发展，我国实施了西部大开发、东北等老工业基地振兴和中部崛起等发展战略。十九大也明确提出要构建更加有效的区域协调发展机制，并加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的转移支付力度。经济发展相对滞后的地区，在中央财力的支持下，依靠投资拉動、资源优势、后发优势得以充分发挥，经济取得显著增长。但值得注意的是，这些地区往往缺乏支撑经济增长的劳动力、资本及创新等要素目前的各类营商环境评价，劳动力、资本及创新等要素也是多数指标体系所反映的底层因素，评价结果基本可以反映出经济发展程度与营商环境评价结果的正相关关系。优化营商环境会加快劳动力、资本及创新等要素的自由流动及配置效率，其核心和根本问题是解决这类要素“引得来、留得住和用得好”，是经济发展相对薄弱地区尤其需要重视和快速推进的工作。

内蒙古现阶段在劳动力、资本及创新等要素方面呈现出的基本特征是：在劳动力要素方面，内蒙古常驻人口增长缓慢，多数城市处于人口流失状态，仍有相当比例的就业人口集中在第一产业，且对支撑转型发展的高端人才吸引不足;在资本要素方面，内蒙古固定资产投资特别是基础设施投资增速持续走低，由于传统产业竞争激烈投资收益率降低，新兴产业具有较高的技术门槛，资本对新旧动能接续转换支撑相对较弱;在创新要素方面，内蒙古创新投入和产出相关指标所显示的综合创新能力低于全国平均水平，在西部地区也处于相对靠后的位置，还没有形成良好的创新环境。这些要素呈现出来的具体特征，可以通过系统推进优化营商环境来改善和转化。

三、内蒙古加快优化营商环境的对策

面对当前国内外经济形势的变化和经济社会发展的现实需要，内蒙古加快营商环境的优化要做到循序渐进、有的放矢，既需要系统性推进，更需要精准化推进。

（一）优化顶层设计，政府部门与第三方机构协同推进营商环境优化

优化营商环境是一项系统工程，只有相关组织和个体在具体工作上的有效衔接与协同运行，才能促进系统整体效率提升。第一，加强顶层设计，充分发挥牵头部门的统筹推进作用，整合、协调与营商环境有关的各种机构和社会力量，提高政府部门与第三方机构间的协同工作能力，实现多部门联动效果。第二，面向参与优化营商环境工作的组织和个体，开展广覆盖的优化营商环境专项培训、实地调研、学术交流等活动，加强对优化营商环境工作的认识能力和实践水平，提高优化营商环境相关政策文件落实过程中的可操作性和落实结果的有效性。

（二）加快构建常态化和多样化的评价体系，动态调整优化实施方案

常态化和多样化的营商环境评价可以充分反映地区营商环境的客观现状，形成以政府部门为主，智库等第三方机构积极参与的主体结构，积极介入国家发改委推广的营商环境评价，加快构建全区各盟市及县域层面常态化和多样化的营商环境评价体系，及时跟踪盟市及县域层面营商环境的优化进程。通过各类评价体系的评价结果，查找盟市及县域层面营商环境的不足之处，进而调整改革内容和步骤，明确改革目标，敦促盟市与旗县之间形成优化营商环境的竞争意识，加快相关改革步伐。此外，实时跟踪北京、上海等地优化营商环境的改革动向和具体举措，有针对性地动态调整内蒙古的优化营商环境实施方案。

（三）坚持分类指导、重点突出、专项推进盟市和旗县营商环境优化

在对盟市和旗县营商环境形成初步评价的基础上，应充分考虑各盟市和旗县在经济发展基础和城市功能定位等方面客观存在的差异，坚持分类指导、重点突出、专项推进盟市和旗县营商环境优化。第一，对于不同类型和不同发展阶段的行业和企业，在营商环境方面制定不同的税收优惠、政策扶持和补贴方案。第二，蒙东地区和呼包鄂地区是内蒙古优化营商环境的重点区域，应高标准全面快速推进营商环境优化。第三，根据盟市及旗县城市功能定位确定推进营商环境优化的专项行动计划。

（四）同步推进与营商环境相关的法律法规、政策措施及规章制度调整

随着优化营商环境的改革向纵深推进，必然会触碰现有法律法规、政策措施和规章制度。推进改革的过程中应系统梳理和修改完善相关法律法规、政策措施和规章制度，及时把符合现实发展需要且成熟的经验做法制度化，形成良性运转的长效机制。第一，修改和完善与营商环境改革相关的法律法规。如改革过程中为提高效率不可避免会推广使用新技术，如电子证照、印章、签名、档案等的认定使用和跨地区办理需要法律法规的支撑。第二，修改与完善不符合公平竞争原则的政策措施。根据《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发[2016]34号）和2019年2月12日发布的《公平竞争审查第三方评估实施指南》，尽快引入第三方评估机构对已出台、拟出台的政策措施展开审查、评估和清理，并依据评价结果适时调整政策措施。第三，修改与完善与政府职能转变相匹配的规章制度。如企业投资项目审批改革倒逼行政管理模式转变，政府部门职能必然从重审批转向重监管，需要及时调整相关部门规章制度来保障提供优质服务，促进依法依规行政。

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