农村集体发展用地选址规划和开发新模式分析
——以厦门市集美区为例

邓 越

(厦门市城市规划设计研究院 福建厦门 361012)

1 发展用地选址规划

1.1 规划背景

随着厦门“岛内外一体化城市发展战略”的实施，集美区进入了快速发展的新阶段，但伴随而来的用地问题矛盾日益突出，集美区近年发展迅猛，用地逐渐紧张，部分村庄发展用地没有得到有效的开发建设，或没有适宜开发建设项目，之前规划的部分发展用地被挪为他用。同时，厦门多规合一、生态控制线划定；集美区空间发展战略规划、集美区全域空间规划一张蓝图编制；以及各类片区控规编制导致发展用地变化巨大。为了解决集美区被征地拆迁农民的生产生活出路问题，编制发展用地选址规划。

1.2 发展用地选址原则

(1)遵循集美整体发展战略，统一发展共识。

(2)集约利用土地为本次规划基本原则，确保发展用地和各镇街整体建设共同发展。

(3)遵循一张蓝图“三公设施、六线控制”管控体系，严守生态控制线等刚性体系。

(4)根据镇街的实际诉求，规划布局模式以集聚布局思路代替原分散布局思路，用地成片成规模，利于开发。

(5)以各街道村居为单位，进行内部指标平衡；以区为平台，统筹考虑各镇街发展用地布局。

(6)分析土地产能及效益，重点选择区位优越、潜力优良、发展价值较高的用地。

(7)先谋后动，分类指引，规划先行，依据不同业态指引土地利用强度，结合发展用地产业，为发展用地后续升值提供源动力。

1.3 发展用地选址规划

两个版本规划范围均为集美区行政区范围，主要包括杏林街道、杏滨街道、侨英街道、灌口镇、后溪镇以及第二农场，共43个行政村(居委会)，涉及自然村200余个。

2013版发展用地(已完成)如图1所示。2013年户籍人口为138 994人(根据各镇街派出所提供人口数据统计)。按照人均15m2用地面积测算需要发展用地面积208.49hm2，已批发展用地54.88hm2，缺口面积148.54hm2，规划发展用地面积141.91hm2，规划建筑面积297.07万m2，平均容积率为2.09，规划与已批发展用地之和为196.79hm2，基本已达到测算发展用地面积指标要求。

2016版发展用地(评审稿阶段)：因集美区存量土地逐年降低，但是人口逐年增长，为集约土地同时考虑发展用地开发效益，以2013年户籍人口测算发展用地面积，以2016年人口测算发展用地建筑面积，以提高容积率满足要求。集美区发展用地2013年户籍人口为138 994人，按照人均15m2用地面积测算，需要发展用地面积208.51hm2，按照2016年户籍人口为143 936人测算，需要建筑面积431.81万m2，已批发展用地56.84hm2，已批建筑面积118.97万m2，需规划发展用地面积145.43hm2，需规划建筑面积311.65万m2，规划发展用地面积136.29hm2，规划建筑面积为314.52万m2，平均容积率为2.31，规划与已批发展用地之和为193.13hm2，满足要求。

图1 2013年发展用地选址规划图

1.4 发展用地现存问题和思考

通过两个版本的规划编制，两个版本之间跨度时间7年，但是真正能落地的发展用地寥寥无几，通过在规划编制过程中遇到问题以及与村民和相关部门了解到，发展用地主要存在以下5个方面问题：

1.4.1用地审批慢[1]

在土地管理中，存在同一地块受多个部门管辖的情况，在用地审批过程中，各部门相互推托，同时，手续办理程序繁杂，导致项目迟迟无法落地。

1.4.2政策引导方面

现行的政策《关于规范农村集体预留发展用地审批管理的通知》(厦规〔2012〕81 号)中对于土地供应方式仅有限制性出让(协议出让)和划拨两种，对于项目开发模式的规定仅有代建和自建两项，不涉及土地市场。其出发点是为了避免发展用地项目干扰正常的土地市场秩序，但脱离市场也带来了相应的问题，如资金来源匮乏，项目运作方式单一，回报率不高，村民投资意愿不强等。

政府在“金包银”等项目建设的过程中深入扶持，由区属国企代建，前期垫付了大量资金，出台了多项支持性政策，几乎全程包办。这一方面确实起到了促进建设实施的作用，但另一方面也使村民过度依赖政府扶持，缺乏主动性和创业意识，而且，在已建成项目经营状况不佳的情况下，村民更加不愿主动投资建设项目。例如：北站片区发展用地圣果院商业中心，该发展用地由集美区政府委托厦门集美建设发展公司代建，建成后村集体以租赁形式交付给厦门圣果院公司负责运营。2009年动工至今尚未投入运营，投资回报周期长，村民意见较大。

1.4.3项目设计方面

传统的发展用地选址方式，多数是在各村居辖区范围内以行政村为单位邻近选址，分散分布。主要原因：其一，是项目规模较小、易操作、少纠纷；其二，是迎合村民的传统土地权属观念和乡土意识。但一般村庄周边普遍存在人气缺乏、市场有限、用地零散、产业不成规模等问题，影响项目收益。

除选址的原因之外，也由于发展用地项目建设前期受各种条件的限制，很难进行类似商业地产项目的可行性研究和经济评价，造成了项目在设计上存在各种问题。如商业定位单一，业态缺乏差异，同业竞争导致效益不佳；出租公寓定位不准，户型设计不能适应市场需求，以至于空置率高，难以盈利。

1.4.4运营管理方面

农村集体经济合作社的经营管理在观念上和能力上，很难适应现代企业管理制度的要求，造成了项目在管理、运营、收益分配等多方面存在问题。

1.4.5存量土地不足

因部分选址发展用地迟迟未落地，或者暂无开发意向，早年个别发展用地项目在大部分村民不知情的情况下被挪为私用。村民没有得到该有的利益或仅分得极少部分，利益没有实现人人均享。或者村民意向选址方案与区政府或者市里重大项目产生冲突，被政府挪为他用，再要求另行选址，导致村民对政府行为不满，同时可选址的发展用地越来越少。

1.5 选址规划小结

发展用地选址规划多次编制，但是成效不高，以往的发展用地选址方式多数是在各村辖区内以自然村为单位邻近选址，分散分布。主要原因：其一，是项目规模较小、易操作、少纠纷；其二，是迎合村民的传统土地权属观念和乡土意识。但一般村庄周边普遍存在人气缺乏、市场有限、用地零散、产业不成规模等问题，影响项目收益。政府应该分别以村居、镇街以及集美区为单位，统筹考虑发展用地选址，以集中和分散结合的原则，对不同的需求的村居和镇街给予不同的选址规划策略，不能一刀切进行规划。

2 现有发展用地政策分析

2.1 《关于加快统筹城乡发展推进农业科技创新促进农民稳定增收的若干意见》(厦委〔2012〕2号)

用好用足人均15m2集体预留发展用地政策，并以实际提供预留发展用地时或最近一次征地补偿协议书签订日实际农村户籍人口数为核算基数。新征用地达50亩以上的，对城镇规划区内的村，必须同时给予办理村(居)集体预留发展用地审批手续，对城镇规划区外的村，有具体农村经济项目的，给予同步办理人均15m2的农村发展用地项目建设手续。

2.2 《关于规范农村集体预留发展用地审批管理的通知》(厦规〔2012〕 81号)

根据市里有关文件的精神，农村集体预留发展用地以实际提供预留发展用地时或最近一次征地补偿协议签订日实际农村人口数为核算基数，容积率小于2.0，按人均用地面积不大于15m2确定；容积率大于2.0，按人均计容建筑面积不大于30m2确定。人口核算基数及已享受农村集体预留发展用地的规模，各区政府负责认定，并出具书面意见。如需增加建筑面积的，由市政府或市级建设指挥部出具明确意见。

2.3 《农村集体预留发展用地规划建设管理办法》(征求意见稿)(2015年)

村庄所拥有的集体土地(不含村庄建设用地)部分或全部位于城市增长边界区外、不予征收的，则该村庄应享受的发展用地项目指标按比例相应扣减：以不予征收的集体土地面积(不含村庄建设用地)占该村庄拥有的全部集体土地面积(不含村庄建设用地)的比例，乘以该村按应享受人口核算的全部发展用地项目指标，得出的该部分指标相应扣减。

2.4 《厦门市征收集体土地后农村集体预留发展用地土地出让暂行规定》(征求意见稿)(2015年)

各村集体预留发展用地总面积和建筑面积总量，按人均用地面积15m2、容积率2.0或人均建筑面积30m2匡算后，再按城乡规划拟征收的集体用地所占比重核减。

2.5 现有政策问题小结

先行政策在集美区发展用地规划实施中存在的问题：

(1)以实际提供预留发展用地时或最近一次征地补偿协议签订日实际农村人口数为核算基数，该人口核算基础资料基本拿不到，各部门和村居都无法提供。

(2)村庄所拥有的集体土地(不含村庄建设用地)部分或全部位于城市增长边界区外、不予征收的，则该村庄应享受的发展用地项目指标按比例相应扣减。因发展用地基本上按行政村进行预留规划，只要行政村内有征地50亩以上，就需对村居进行发展用地预留，如果以扣除未征地部分村庄指标，在项目开发建设上也会因为用地规模不足或者建设规模太小无法起到预期效果的问题。

(3)根据发展用地容积率一般控制在2.0，以用地面积人均15m2为主，建筑面积人均30m2进行双控。该条例以控制用地为主，导致村民先占有土地再说，对项目规划初衷产生了较大偏差，之后就变成选地之争，村民与区甚至市政府进行抢地争夺，不配合拆迁工作等问题。

2.6 规划建议

规划建议在政策上因以人均建筑面积进行控制，从全区统筹考虑。以集中为主，分散为辅相结合的模式进行统筹考虑，主要以集中成片进行统一开发，不仅可以集约土地，发展用地项目，也可以根据需求产生较好的联动效益。对于特殊情况和特殊需求的村庄，可进行分散式布局。例如：近期就需要拆迁整治的村庄，建议和安置房统一布局，以底商作为发展用地，指标不足部分在安置房附近就近选址。

3 开发模式研究

通过对厦门市以及其他地区成功的发展用地开发模式的研究，同时综合考虑各个村庄发展用地所处的区段、交通、市场成熟度、村庄运作能力等多方因素均不同，应形成多样化的开发模式，以利于村庄选择适合自身发展的开发模式。提出以下3种适用于厦门的发展用地开发模式。

3.1 自主开发经营的模式

该模式适用于经济基础好、村民投资意愿高、集体运作实力较强的村庄。村庄成立股份经济合作社，自筹资金、自主建设、自我运营、自负盈亏。

3.2 合作开发经营的模式

该模式适用于实力较弱的村庄。村民以土地或土地指标折价入股，政府投资建设或与具有开发经验和实力的合作方进行开发，根据合作双方土地价格和建筑成本分得相应物业权，统一经营或分别出租获益。

3.3 出让部分土地融资建设开发经营的模式

该模式适用于规模较大、征地较多、发展用地规模较大，但运作实力较差的村庄。发展用地规模较大的社区，可以申请将部分发展用地委托政府出让(委托出让部分原则上不超过60%)，其收入款扣除收储成本、政府规费及税金后，返还给该社区的股份经济合作社，专项用于余下发展用地的建设。

3.4 异地购买物业(商业、住宅)获得物权的模式

该模式适用于仅征用少量用地、发展用地规模小(不足2000m2)、无法单独建设的村庄，或位置偏远、市场消化量不足、效益较差的村庄。社区或自然村可以申请将预留发展用地委托政府出让，其收入款扣除收储成本、政府规费及税金后返还给该社区(或自然村)成立的股份经济合作社，专项用于在商业繁华地段或租赁市场红火的地段购置物业，合作社经营获益分配给股民；或购买的物业直接分给被征地居民，并锁定该物业产权20年以上方可转让出售。

3.5 村庄发展用地与安置房整体设计、同步建设的模式

该模式适用于整体搬迁的村庄。整体搬迁的社区或自然村，可将村庄发展用地与安置房整体设计、同步建设，其中发展用房可集中建设、整体经营、股民分红，或部分分散至每户安置房低层，村民自主经营。

3.6 与村庄邻近的经营性项目结合开发的模式

筛选村庄附近拟出让的经营性项目，将村庄的发展用地指标、建筑指标纳入并在土地出让合同中约定，建成后按约定提供建筑面积给自然村(或社区)。自然村(或社区)成立股份经济合作社，运作该部分资产或委托项目开发商统一经营，出租获益后分配给村民。

这种模式村民以土地入股，无需村民出资购买；物业具有完全产权、可交易，省却中间环节；利用开发企业丰富的市场经验与建设经验，提升业态品质、提高收益。

3.7 以被征地村民的补偿款成立基金或购买保险的模式

以被征地村民的补偿款成立基金或购买保险，定期向被征地居民发放。

3.8 开发模式小结

在具体操作时，应综合考虑各个发展用地所处的区位、市场、村庄自身运作能力等因素，具体项目具体分析，科学选择适合自身的开发模式，并且针对不同的选址模式，灵活地采用多种开发模式相结合的方法。

4 结语

发展用地，一直是城市化进程中，农村与城市矛盾的重要点。如何推进政府征地拆迁，如何解决失地农民的未来生存保障问题，一直是近几年厦门市政府和被征地拆迁村民共同努力想要解决的重大问题。只有努力修改完善发展用地相关的重要法律法规、建立健全的土地市场、完善耕地保护和占补平衡制度、简化发展用地审批手续，开设专项窗口、实行完善的监督制度、尽可能给予村民能产出收益较快的土地和项目、政府还应引导实力较强的国企配合进行发展用地建设工作。