设区市地方立法权限研究

● 王 尧

十八届四中全会提出要完善立法制度，赋予地方立法权。为贯彻十八届四中全会精神，2015年3月，全国第十二届人大会三次会议召开，会上通过了立法修改相关决定。立法法后修订后，区域地方政府依法享有地方立法权，对地方立法权与范围作出了明确规定，在此基础上，促使我国立法体制逐步完善。地方立法权享有主体以原31个省，自治区，直辖市和49个大城市为依据。增加了274个，包括240个地区城市，30个自治州和4个没有地区的地级市。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议第三次全体会议投票通过了“中华人民共和国宪法修正案”。地区法规制定地方法规的规定正式纳入宪法，这意味着地区城市的地方立法权在宪法中得到确认。

一、设区市地方立法权限的概述

（一）设区市地方立法权限的划分依据

第一是国家政治制度方面，在同一政治体系中，中央与地方政府而言，中央立法处于主导，而地方立法居于从属地位；地区性城市的地方立法权是地方立法权的衍生水平，受到审批和备案等程序的强有力控制。中央给予地方权力，权力的大小也由地方调整，因此城市和地方立法权受到国家制度的限制。

第二是经济发展层面，这是划分立法权限的重要因素。从1954到1979年间，我国以计划经济为主，中央权威保障的同时，集中优化管理全国资源，全面停止地方立法是十分必要的。自改革开放以来，我国实施市场经济体制，地方经济快速发展的背景下，中央赋予地方一些权力，将立法权有一定限度下放到设区的市一级，对法制统一和经济发展有一定的积极作用。

（二）赋予地区和城市地方立法权的重要性

赋予城市立法权现实意义非常突出，能够推动区域法制建设，保障和谐社会的建立。深刻阐释了赋予该地区市政立法权的现实意义，并从以下几个方面，适当反映其集中度：

1．首先是国家政治制度。区域城市的地方立法权，一定程度上是地方立法权的衍生水平，并受到审批和备案等程序的强烈控制。中央政府给予地方政府一定的权力，而该权力的大小也由地方政府进行适当地调整，因此城市和地方立法权受到国家制度很大的限制，必须要正确认识这一问题。

2．第二是经济发展。1954到1979年间我国以计划经济体制为主，为了确保中央权威性，优化管理各项资源，应全面停止地方立法。随着改革开放的深入，我国经济体制由计划转向市场经济，地方经济快速发展的同时，中央政府赋予地方政府一些权力，在一定限度范围内，将立法权下放到设区市一级政府部门，此种情况下，它对法制和经济发展的统一发挥着重要的积极作用。在市区各项事务管理中，享有一定立法权，调动地方公众参与立法的热情与积极性，对于提高立法有效性发挥着重要的作用，同时对地方资源进行优化与招聘，也可以提高地方立法的针对性和有效性，支持地方社会建设工作的优化和中国依法治国方略的实施。

二、关于设区市地方立法权限中存在的问题

该地区的市政立法权是该地区立法权的核心内容，虽然新的“立法法”明确界定了其核心内容，但受各种因素影响，新《立法法》对核心内容规定还是不够完善，使得地区市政立法权理实脱节，各种争议与问题不断出现，因而亟待进行明确规定。具体而言，主要体现为：

（一） 区和市的权限范围模糊不清

2000年《立法法》是以排除方式规定了原较大的市立法权限，即除过国家具体立法事项外，一定条件下，对于任何事项，原有较大市人大及常委会可制定相应的立法。所以，设区市立法应有明确的规定，不能模糊不清。但事实并非如此，虽然对于设区市人大与常委会可立法事项，新《立法法》列举的比较清楚，但其概况性依然比较高，存在一定的不确定性与模糊性。具体主要表现为：一是理论与实务界对于“城乡建设管理、环保及历史文化保护”等的具体范围存在很大的争议，根本原因是其范围可大可小，界定难度大，尤其是“城乡建设与管理”自身有广泛的范围，包含很多事项，如果全国人大常委会没有给出权威性立法解释，设区市人大与常委会就会将其解释无限扩大，自身立法权限得以扩大，而这时不符合新《立法法》立法原意的。二是新《立法法》中，如何理解第72条第2项条款中的“等”字？所以，为了预防因不同理解使得设区立法权限范围产生差异性认识，全国人大常委会要对该内容给予权威性的立法解释说明。

（二）各区市、省、自治区之间的管辖权划分不明确

对于各省自治区与设区市等相关立法权限，虽然新《立法法》中已经做出了明确规定，但因两者出现立法领域重叠，如何划分其立法权限是面临的重要问题。结合我国宪法及相关法律规定，省与自治区拥有较为完整的地方立法权，广泛的权限范围，但设区市立法领域与省、自治区出现重复，即对于上述事项，双方都会做出立法。但在新《立法法》中，并没有明确规定设区市及省、自治区立法重叠领域如何划分权限。此种情况下，在实际工作中，需要针对上述事项制定相应的地方立法，且双方都有制定权利情况下，如何优先制定呢？理论层面上，双方有各自的优势，省级地方立法对省、自治区整体情况可实现统筹考虑，一定程度上，为省自治区开展各项工作提供管理法律依据。设区市立法则利于充分考虑地区实际发展，针对性的制定地方立法，提高其可操作性。因此，立法重叠领域，要尽快明确如何划分设区市与省、自治区权限，采取有效措施解决双方优先适用性问题，确保充分优势得到充分发挥。

（三）设区市与原规模较大的市立法权限衔接不到位

新《立法法》的出台，所有地区城市享有立法权，原来较大的城市立法权已成为历史。 然而，原来较大的城市立法权已经存在了30多年。 这49个地区的市政立法权很难与原来的49个较大的市政立法权力有效联系。具体而言，因原有规模较大的城市自身拥有较为广泛的立法权范围，限制非常小。可以为所有事项制定地方立法，城市立法权的范围很小。此种情况下，使得两者立法权限无法实现有效衔接，出现一系列相关问题，主要包含：首先，是否有必要继续执行原来较大的市政立法计划中包含的地方立法，并且正在制定这一过程，但它是否超出了该地区的市政立法权？其次，原大城市批准的地方立法正在提交省，自治区人民代表大会常务委员会审批。 但是，如果有一个城市立法权力来建立一个区，是否有必要继续？ 第三，谁应该解释，修改或废除监督城市立法权的原始大规模地方立法？其中，后者的问题更为突出，影响更为长远。 虽然新的《立法法》明确规定了，超越本地区市政立法权规模较大的地方立法依然存在法律效力，但并未做出详细解释、修改及废除，为“两难”问题的出现创造了条件。

三、设区市逐步完善地方立法权限

设区市立法权限上述缺陷的存在，要求全国人大常委会及时对新《立法法》条款内容给予一定的解释。但全国人大常委会在提供权威性解释时，可从理论与逻辑层面进行相应的分析探讨，并提出完善的修正意见，在此基础上逐步完善设区市立法权限。

（一）科学列举基础上，明确设区市立法的权限范围

新的“立法法”通过查点澄清了该市在该地区的立法权力范围，这是对2000年立法法的巨大改进。 要有效地解决这个问题，我们应该采取积极的列举和消极的排斥来澄清区域城市立法权的范围。具体来讲，人为以上事项范围具体包含：一是城乡建设与管理主要包含城乡规划及房地产开发，还有征地拆迁与补偿、基础设施建设及市政管理等方面的问题。二是环境保护主要指对大气、海洋、水、森林、土地、草原、湿地、矿藏、野生动植物、自然遗迹，人类遗骸等进行的保护; 三是关于上述审查结果的报告中未提及有关保护历史文化的事项。

（二）对于立法重叠领域，明确划分设区市与省、自治区权限

对于立法重叠领域部分，要想明确划分设区市与省、自治区间的权限，找到问题根源是首要任务。两者之间之所以会出现立法重叠领域，根本原因在于我国各级人大与常委会、政府部门之间“职责同构化”问题比较严重，即各级人大与常委会、政府部门职责相同，管理事项也没有什么区别，机构部门的上下对口设置，仅仅是不同级别人大与常委会、政府存在不同的行政管辖区域。所以，设区市及省、自治区几乎存在相同的可供立法的事项，此种情况下，两者立法势必会出现重叠领域。实际工作中，因设区市立法权限的限制比较大，使得双方立法存在相对较少的重叠领域，局限于以上三方面事项。问题在于，两者立法出现重叠领域情况下，设区市立法权亦或是省自治区立法权，谁为优先适用？这就要求要深入分析各级人大与常委会、政府部门的“职责同构化”问题。结合我国相关《宪法》及《地方组织法》规定与精神，各级人大与常委、政府部门发生“职责同构化”问题，除过有相同的管理事项外，调动自身积极性与主动性，充分发挥自身优势也是其中最为重要的原因。

（三）实现区域市政立法权与城市原有的较大立法权之间的有效联系

因为该区的市政立法权与原来较大的立法权之间存在很大差异，最初的49个主要市政立法权力与作为其继承者的49个地区的市政立法权力之间没有联系。如果出现了上述三方面问题，就要积极采取有效的促使解决这些问题。其中，针对上述第一与第二方面的问题，因原规模较大的地方市立法要通过省、自治区人民代表大会常务委员会审批，才能生效。 因此，只要它具有该地区的立法权，只要它是在建立的过程中，或者是否已经投票的原始的更大的地方市政立法，未经省，自治区人民代表大会常务委员会批准，不起作用，不得继续下列程序。第三方面，我们建议全国人民代表大会常务委员会采取授权立法手段，此种情况下，授权原49个规模较大的市继任者所属设区市，可继续对市区立法权限超越的地方立法应予以解释，修改或废除。因这些地区地方立法啊规模较大的市政府机构制定，社区市作为其继任者，可深入了解其立法原意，确保解释、修改及废除等工作相关与可操作性得到保障。

（四）设区的市地方专业立法机制的构建

在研究区域立法权专业立法机制建设的过程中，应注意对立法权形成更清晰认识。此外，将根据城市的实际发展情况，有效地建设和完善立法机制，加强设区市科学有效的开展各项立法工作，在此基础上为城市的法制建设提供积极有效的支持与保障。

1．对立法体制进行完善。在地区城市成立立法机制时，要对立法监督重要性形成正确认识。立法监督旨在要求立法过程中，公众要能够参与，并充分发挥公众在该地区市政立法中的监督作用。只有这样，才能对立法制度进行科学地完善，立法工作实际效果得到保障。地方组织实际开发时，增强立法与公众间的联系，从根本上为为民立法发展目标的实现提供保障，设区市立法机制获得更好的建设效果。

2．全面推进立法能力建设。加强对地方立法人才的培养，在推进立法能力建设进程中，还要注意高素质立法人才的培养问题，积极探索高素质人才配置。首先，积极探究立法人员配置问题，实际立法工作中，保障充足的立法人才储备，并结合地区实际情况，科学分析并合理制定立法规划，以此促使设区市科学而有效的开展各项立法工作。其次，立法工作中，对于现有立法从业人员，要增强其综合素养。设区市实际立法工作中，确保立法人员进行科学而专业的交流，以此科学指导实际立法工作，保障立法工作实效性。此种情况下，基于高素质立法人才的支撑，新时期，我国设区市立法工作获得更好的发展成就，地方稳定地开展各项立法工作，提高其工作效率。

3．为设区市建立健全立法程序体系。随着社会经济的快速发展，新《立法法》的出台与逐步完善，设区市立法工作过程中，立法程序制度是其立法机制的重要构成内容。实际立法工作中，为了提升立法机制的专业化水平，要结合实际情况，建立完善的立法程序体系，在此基础上确保设区市有效开展各项立法工作，为优化集成化管理系统奠定良好的基础。因而，开展各项立法工作时，要积极探索并逐步完善各项立法程序体系，从根本上加强立法工作建设与发展。最后，对于各地区法律规范的立法听证会，明确其听证程序，以此对听证会工作内容进行规范，全面推进并落实听证制度，区域城市立法工作中，提高其影响力，实现对区内城市立法权的规制和制约。