浅述“营改增”对财政收入分配的影响

摘  要：“营改增”改革后，原作为地方主要税种的营业税将不复存在，增值税全面取代营业税成为中央地方唯一的主要流转税。“营改增”将使中央财权集中程度大大提升，过去的财政分配格局已被打破，如果我们继续原有的中央和地方财政收入分享机制，将对地方政府产生巨大的负面影响。因此，迫切需要重建新的中央和地方收益分享机制，以维持中央和地方政府之间的财政平衡和稳定。

关键词：营改增;财政收入;房产税;个人所得税;分成比例

2016年5月1日，中国全面进入“营改增”时期。营业税完全退出历史舞台，导致地方原有主要税种流失，给我国现行财政收入分配机制带来一定挑战，导致中央与地方财权博弈。“营改增”改善和优化了我国税制，减轻了部分纳税人的税负，使新增纳税人的税负只能减轻而不能增加。然而，地方财政收入不足的问题迫切需要重建一个新的中央和地方财政收入共享机制，以保持中央和地方财政的平衡和稳定。

我国财政收入的主要来源是税收，而税收主要来自于增值税和营业税两大流转税，这与西方国家的财产税和房地产税有极大的区别。长期以来，增值税和营业税占据了地方税收的绝对地位，而营业税占地方税收的比例特别高。“营改增”之前，在2011年湖南和北京的营业税占中国31个省市营业税和增值税总收入的近90%，营业税依赖度极高。内蒙古，甘肃，江西等25个省份保持了60%-80%的比例，占比都很高。全国只有山西垫底，由于山西以第三产业为主，第三产业发展滞后，但营业税比例也高达50%。

自1994年分税制改革以来，中国税制实行了以流转税为主体。营业税不属于共享税。在实施“营改增”政策之前，营业税收入归地方政府所有，是地方财政收入的主要来源。增值税作为中央和地方共享税之一，中央和地方政府采纳75：25分成，因为部分企业增值税直接全部收归中央政府，如金融、铁路、石油、石化等部分中央跨地区经营企业的企业所得税100%入中央级国库。因此，地方政府可以分享的份额急剧下降，地方财政收入受到极大影响，几乎陷入仅有出项而无进项的困境。

“营改增”改变了之前中央和地方的分享机制，也直接导致两者财权的划分严重不平衡。中央分配的过多，容易滋生腐败和浪费;而地方财政缺口严重，容易引发地方政府行为失范，比如为补足收入而擅自加收各种地方性税费，增加老百姓负担。政府事权财权相辅相成，地方政府需要足够的财力才能保证各项政策顺利落实以发展地方经济。地方政府财力严重不足，将大大弱化地方政府的行政管理能力。因此，国家税务总局针对“营改增”对财政收入分配的影响出台了国发[2016]26号通知，为划分中央与地方增值税收入提出了一个短期过渡方案。该方案规定，所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，中央和地方政府采用50：50比例划分收入，同时规定，中央上划收入暂时以2014年为基数通过税收返还方式还予地方。该过渡方案仅是暂时的弥补地方财政收入，避免地方政府收入波动过大而影响地方稳定建设。长远来看，并不能切实解决地方财权的实质矛盾。

基于以上讨论，我们可以不容置疑的得出结论：“营改增”过渡时期方案对财政收入提供了一个有力的解决对策，但如何应对“营改增”对我国财政收入分配的长期影响已成为不可忽视的问题。“营改增”改革后，如何健全中央与地方财力和事权相匹配的体制在各界引起了广泛的争议。为保障中央与地方财权与事权的完美匹配，解决地方财政收入的缩减问题，本人认为可以从以下三方面着眼完善：

一、变更增值税收分享比例

旧政策维持中央与地方75：25的财政收入分配比例，“营改增”后却导致地方财政收入陷入几乎仅支出无收入的困境，因此，对“营改增”之后产生的新税收收入制定科学合理的分配比例，建立新的中央与地方财政收入分享机制迫在眉睫。若要维持“营改增”前后地方政府整体税收收入水平不变，根据《2012年中国地区投入产出表》和《2012年中国固定资产投资统计年鉴》的数据测算对财政收入提出了一个比较贴近现实需求的供参考的比例建议，中央与地方按48：52分享收入。

此外，目前，房地产税正处于起草阶段。第十三届人大会议再次强调有必要健全地方税体系，加快房地产税立法的步伐。房地产税立法和相关实施条例和规则将在不久的将来就会落地。随着中国房地产建设和建设数量的增加，未来对城市人口和住房的需求将大幅增加。房地产税将成为中国的新税之一，这将对中国财政收入的增长产生非常重要的影响。因此，中央和地方财政收入的比例分配应将房地产税收作为极为重要的考虑因素。鉴于房地产税尚未征收，无相关数据难以准确衡量其对国家财政收入的影响，中央地方财政收入分配比例在房产税开征后应酌情考虑两者之间的强弱化程度。

二、地方主体税种“悬空”，需培养新的地方税，改善地方税制

营业税从地方税收类别中消失后，培育新的地方税收类别和改善地方税收制度将有助于促进地方财政收入的稳定。目前，我国税收制度其他地方税种征收范围均较小，年度税收金额占地方财政收入的比例较低，且这些小税种面广但零星分散，法律级次低，征收难度大，不具备主体税种的资格。从长远角度看，地方急需开辟新的地方主体税种，以解决地方财政缺收困境。基于以上考虑，并参考西方国家以房地产税为主要税种的经验，房地产税的征收对中国税收收入起着重要作用，同时征收房产税也是调控房地产市场过热现象的一种有效手段。

房产税可以满足地方主体税的所有特征和条件，可以在平衡中央和地方财政收入方面发挥长期作用。主要表现在：

一是房地产税的征税范围很广。房屋作为必需品，只要涉及房屋交易，就会征收住房。我国城镇化水平与发达国家城镇化水平相比仍存较大差距。将来，城镇化水平率将大大提高，房地产市场将有一个非常巨大的增长空间。二是房产税具有较强的地域性，一般属于属地征收。对房产交易征税可以促进地方财政的稳定。三是地方税反映了税收受益性。将房产税作为地方税种，居民享受的政府服务可以与其制服的税收成正比例。地方政府作为地方行政机关，也可以充分发挥对当地居民的贡献，造福当地人民，符合现行的经济发展规律。

三、适度调整个人所得税分配比例

在“营改增”背景下，为解决地方财政收入严重不足的窘境，可以适当调整个人所得税在中央和地方政府之间的分配比例。比如从原来的中央地方60：40分成，调整为五五分成、甚至是40：60比例分成。提高地方政府的个税分成比例，既能提高地方政府对个人所得税的重视，改善地方政府缺收困境，也更能充分发挥地方政府对个人所得税的征管优势。地方政府掌握纳税人大量信息，如子女教育、住房贷款出租、赡养老人等，将个人所得税收入分配向地方政府倾斜，税务征收管理工作更容易获得地方政府的大力支持，降低税款流失率。

“营改增”是改革開放30多年来最大的税制改革。这有利于改变经济增长方式，优化产业结构，促进中国经济持续健康发展。与此同时，它也对各级政府间的财权关系产生了深刻的变化和影响。目前的中央和地方收入分配体系机制暂时的缓解地方政府由于“营改增”产生的有支出无收入的困境。如果我们要长期有效地维持中央和地方财政收入的稳定，就需要科学合理地面对“营改增”改革的长期影响，调整中央和地方财政的收入分配政策，使中国的财政收入分配公平公正、与时俱进。

参考文献

[1]中国税务出版社.2016年中国税务年鉴[J].中国税务出版社，2016.10

[2]王庶，绍佳根，岳希明.营改增后中央地方分成方案及其影响分析 [J].税务研究，2016.9

[3]刘明，王友梅.营改增后中央与地方增值税分享比例问题 [J].税务研究期刊，2013.12

作者简介：陈玲（1987—），女，汉族，广东深圳人，财务，金融学硕士，单位：首创证券有限责任公司深圳分公司，研究方向：“营改增”对财政收入分配的影响。