新中国成立70年来我国职业教育地位变革的审视

孙帅帅 祁占勇

摘要：职业教育是培养技术技能型人才的实践活动，职业教育地位是影响职业教育发展的根本性因素。70年来，党和国家政策一直致力于提升职业教育地位、增强职业教育吸引力。新中国成立以来，我国职业教育地位在政策的影响下经历了重塑（1949-1957年）、陷入危机（1958-1977年）、调整（1978-1984年）、走向巅峰（1985-1996年）、下滑与复兴（1997-2009年）、深入提高（2010年至今）六个阶段。审视职业教育地位的发展历程，其特征充分彰显了不同阶段职业教育服务的重心、体现了技术工人社会地位的变迁、归根了职业教育质量的发展。面向新时代，应不断丰富职业教育政策意蕴，凸显职业教育在国家经济社会建设中重要的人才支撑作用，不断丰富完善现代职业教育体系。

关键词 新中国成立70年;职业教育地位;政策文本

职业教育是以培养生产、建设、管理、服务第一线技术应用型专门人才和熟练劳动者为目标的教育[1]，在促进我国经济建设、维护社会稳定等方面发挥着不可替代的作用。新中国成立以来，为不断提升职业教育地位，我国颁布了一系列相关政策，如1952年《关于整顿和发展中等技术教育的指示》、1963年《关于调整初级中学和加强农业、工业技术教育的初步意见（草稿）》、1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》、2005年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》等。通常来讲，职业教育地位主要体现在两个方面：一是职业教育在我国经济社会全局中的地位，表现为职业教育政策对职业教育人才培养目标、作用、定位等方面的阐述;二是职业教育在国民教育体系中的地位，表现为职业教育在教育体系中的位置、职业教育制度完善程度以及职业院校规模发展变化等。站在政策文本分析的视角审视新中国成立70年来我国职业教育地位的变迁历程，能够為我国颁布提升职业教育地位的政策提供借鉴，从而促进职业教育政策更加科学化、民主化、合理化。

一、重建与探索：职业教育地位的重塑（1949-1957年）

新中国成立之初，整个社会百废待兴，国家制定了社会经济发展的“一五”计划，进行了轰轰烈烈的社会主义改造和社会主义工业化建设，而国家建设过程需要大量的技术人才，因而，职业教育的发展受到了国家领导人的重视，职业教育各项制度开始逐渐恢复，职业教育在国民经济和教育体系中的地位得到了重塑。

（一）以服务国家建设为主要任务探索职业教育地位

新中国成立之初，国家通过职业教育培养大量初级和中级技术人员为国家经济建设、政治建设和国防建设等服务。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“注重技术教育，加强劳动者的业余教育和在职干部教育。”[2]由此确立了我国发展职业教育的法律基础。时任教育部副部长钱俊瑞提出了“教育为工农服务，为生产建设服务”的教育方针，该方针是实行新民民主主义教育的中心方针[3]。1952年政务院发布的《关于整顿和发展中等技术教育的指示》明确指出，培养技术人才，大量训练和培养中级和初级技术人才是国家经济建设的当务之急[4]。该文件强调了职业教育在国家经济建设中的地位，体现了职业教育为经济建设服务的作用。在国家建设过程中，技术工人是重要人力资源也是接受职业教育的主力，国家通过保障技术工人权利、提升技术工人社会地位来提升职业教育地位。一方面，以法律形式保障劳动者基本休息的权利，通过改善劳动条件和工资待遇保障公民接受劳动的权利[5];另一方面，以“为工农服务”的职业教育方针保障了技术工人接受职业教育的权利。为贯彻“为工农服务”的方针，国家建立了大量技工院校，技工院校成为专门培养技术工人的场所，并由劳动部门对其进行专门管理[6]。

（二）以职业教育体系建立为核心的职业教育地位重建

新中国成立初期我国对职业教育体系进行了重建。一是确立了职业教育学制体系。1951年，《中央人民政府政务院关于改革学制的决定》建立了新中国成立以后的第一个学制体系，其中有关职业教育体系的规定包括：“技术学校，修业年限为二四年，招收初级中学毕业生或具有同等学力者。初级技术学校修业年限为二到四年，招收小学毕业生或具有同等学力者。”[7]该学制奠定了新中国成立后职业教育在教育体系中的位置，表明我国实行小学后分流的职业教育制度。二是积极发展中等技术教育。1951年马叙伦部长在“第一次全国中等教育会议上的开幕词”中指出，必须和经济部门密切联系，用各种办法发展中等技术学校，培养中等技术人才[8]。《关于整顿和发展中等技术教育的指示》指出了发展中等技术教育的重要性，提出了整顿和发展中等技术教育的方法。此外，国家还通过颁布《高等学校和中等技术学校学生生产实习暂行规程》（1954）、《国务院关于高等学校和中等专业学校毕业生在见习期间的临时工资待遇的规定》（1957）等政策规定，从中等技术教育的招生、专业设置等方面规范了中等职业教育的发展。三是积极发展多样化职业教育形式。1950年，《政务院关于开展职工业余教育的指示》指出，要积极开展职工业余教育[9]。技工教育也是职业教育的重要形式，技工教育作为专门培养技术工人的学校得到了迅速发展。另外，还有工厂的学徒教育[10]、私立的技术补习教育[11]等多种职业教育形式。各种形式职业教育的发展提升了职业教育在教育体系中的地位。

总之，新中国成立初期，职业教育国家建设中的地位受到党和国家领导人的重视，职业教育政策以发挥职业教育为国家建设提供技术人才方面的作用为导向，探索适合我国国情的职业教育发展道路。职业教育为国家经济建设培养了大量技术人才，并为“一五”计划的圆满完成和实现新民主主义社会向社会主义社会的过渡提供了技术人才支撑，职业教育在经济社会发展中的地位逐渐提高。在关注职业教育在经济社会发展中地位的同时也关注职业教育体系的重构，初步构建了职业教育学制体系，在职业教育学制体系中重点发展中等职业教育。同时，通过发展丰富多样的职业教育形式，丰富了职业教育体系内容，职业教育在教育体系中的地位得到重塑。

二、跃进与迟滞：职业教育地位陷入危机（1958-1977年）

新中国经历了多年的发展，政治上顺利实现了由新民主主义制度向社会主义制度过渡，社会政治环境稳定。经济上提前完成了“一五”计划，在社会主义工业化建设、计划经济体制建设等方面取得了较大发展。与之相随的教育事业也取得了不俗发展，职业教育基本制度得到确立。1958年，党的八届二中全会提出了“鼓足干劲，力争上游，多快好省的建设社会主义”的过渡时期总路线，并且指出“积极进行技术革命和文化革命”[12]。“总路线”的提出使教育领域出现了“大跃进”，对职业教育在社会发展和教育体系中的地位产生了巨大影响。

（一）以服务政治为主的职业教育地位跃进

1958年，中共中央国务院《关于教育工作的指示》提出了“教育为无产阶级的政治服务，教育与劳动生产相结合”的教育工作方针[13]。由此，正式确立了该时期我国教育的基本工作方针和目标，奠定了教育政策为政治服务的价值取向。为更好地进行技术革命和文化革命，刘少奇结合我国当时社会发展的实际情况提出了“两种教育制度，两种劳动制度”的设想，并解释了其合理性[14]。该设想的提出与实施促进了业余文化技术学校、半工半读学校和农村职业中学的发展。为维护农村社会安宁和稳定，实现教育事业的大跃进[15]，我国在农村大力发展具有初等职业教育性质的农业中学。1963年，《关于调整初级中学和加强农业、工业技术教育的初步意见（草稿）》中提出，要根据各地区农业生产发展的不同状况积极举办为农业生产服务的各种技术学校，同时也要继续办好农业中学[16]。在相关政策以及领导人的推动下，1960-1965年，全国农业中学数量由22597所增长到54332所[17]，实现了飞跃式增长。同时，为解决城市高小毕业生的升学问题，维护城市社会稳定，我国在城市发展具有初等职业教育性质的职业中学。1963年，周恩来“关于中小学和职业教育问题的讲话”中强调了大中城市中不能升初中部分的高小毕业生要进入城市办的职业中学，职业中学的办学主体包括厂矿、企业单位等[18]。周恩来的讲话明确了城市发展职业中学的目的和办学主体，职业中学得到了迅速发展。职业中学数量从1963年的546所发展到1965年的7294所，在校生数从1963年的6.21万人发展到1965年的126.05万人[19]。农业中学和职业中学迅猛发展提升了职业教育在教育体系中的地位，但是其发展深受“过渡时期总路线”的影响，充斥着浓厚的“大跃进”意味，违背了教育规律，导致职业教育办学质量低下，造成了严重的就业问题[20]。

（二）以中等教育结构单一化为主的职业教育地位迟滞

“教育大革命”导致我国职业教育出现了大跃进，职业教育名义上取得了迅速发展，但事实上由于办学质量低下，职业教育发展遭受了很多挫折。1966年，《中共中央关于无产阶级文化大革命的决定》的颁布标志着“文化大革命”的序幕正式拉开。文革期间，职业教育被当作是资本主义性质的教育。1967年《人民日报》发表了《打倒修正主义教育路线总后台》，全面否定了新中国成立17年来的教育工作，认为半工半读“就是资产阶级的职业学校”，“两种教育制度”定性为“资产阶级的教育制度”，并对其进行了猛烈批判[21]。1964年以来再次兴办的半工半读性质的职业学校、农业学校、技工学校被说成是“资本主义训练奴仆的歧视劳动人民的学校”，大多停办或转为普通中学[22]。1971年全国教育工作会议指出“在无产阶级专政的条件下，教育仍然是无产阶级同资产阶级生死斗争的一条重要战线，在教育领域同资产阶级的斗争是长期而且艰巨的”[23]。职业院校的大量停办导致中等教育结构呈现单一化局面，职业教育体系遭到严重破坏。1976年，中等职业学校在校生91万多人，占高中阶段学生总数的比重由1965年的52.6%降至6.1%，高中阶段普职比为93.96.1，中专、技工、农中、职中等类学校在校生与高中生之比仅为1.16%[24]。

该时期社会发展重心以“阶级斗争”为主，职业教育政策以服务政治建设为导向，职业教育地位在巩固无产阶级政权中得以重点体现。“教育大革命”时期，党和国家提出了大力发展职业教育的政策，以职业中学和农业中学为代表的初等职业教育规模飞速增长，职业教育地位也呈现飞跃式提升。然而，这种增长和提升以牺牲职业教育质量为代价，导致职业教育地位实质上的下滑。在国家“八字”方针的指引下，职业教育取得了一定的恢复和发展，职业教育地位下滑的趋势得到了一定程度的遏制。但随着“文革”的发生，职业教育体系逐渐崩溃，教育体系呈现单一化局面，职业教育在国民经济发展和教育体系中的地位跌入谷底。总之，职业教育的发展历经“教育大革命”和“文化大革命”出现了迟滞状况，其地位陷入危机。

三、正名與恢复：职业教育地位逐步调整（1978-1984年）

1978年，党中央对文化大革命进行了拨乱反正，中共十一届三中全会开启了改革开放的伟大进程，我国各项工作由“以阶级斗争为纲”的政治建设转移到以经济建设为中心，确立了解放思想、实事求是的工作方针。教育事业也进入了拨乱反正期，其中的一项任务就是对文革期间备受摧残的职业教育进行恢复和调整。

（一）以服务“四化”建设为重心的职业教育地位重新确立

改革开放后，党和国家开始着手恢复在“文革”期间倍受破坏的职业教育，其中最重要的任务是重新确立职业教育在经济社会发展中的地位。1978年，邓小平指出，教育必须同国民经济发展的要求相适应，要将教育事业的计划纳入国民经济计划中[25]。职业教育成为国民经济发展的一项重大任务。1979年，《教育部征求对全国中等专业学校工作条例意见的通知》阐述了中等专业教育在实现全党工作着重点的转移，加速实现社会主义四个现代化中的重要作用[26]。1980年，国务院批转教育部《全国中等专业教育工作会议纪要》，进一步强调了职业教育在四化建设的重要性，指出“四化建设需要数量更多的中等专业人才”[27]。1983年，《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》进一步强调了职业教育在国民经济中的地位，指出：“发展职业技术教育有利于促进劳动生产率的提高，有利于劳动就业，有利于整个社会主义物质文明和精神文明的建设。”[28] 职业教育地位在服务“四化”建设过程中逐渐得到重新确立。

（二）以中等职业教育恢复为突破点的职业教育地位调整

随着职业教育在“四化”建设中的地位越来越重要，其在职业教育体系中的地位自然要得到恢复和调整。一是改变中等教育结构单一化的情况，中等职业教育在国家经济发展中的地位受到重视。为发展中等职业教育，这一时期我国出台了国务院批转教育部《全国中等专业教育工作会议纪要》《教育部征求对全日制中等专业学校工作条例意见的通知》等政策文件，提出要大力发展中等专业教育，教育结构单一化的局面开始逐渐改变。二是中等职业学校规模增长迅速，高中阶段接受职业教育学生人数占高中阶段的比例显著提高。党和国家立足于中等职业教育，以发展中等职业教育为主要突破点。1980年发布的《关于中等教育结构改革的报告》提出了改革普通高中课程，增设职业（技术）教育课以及将部分普通高中改办为职业（技术）学校、职业中学、农业中学、举办职业（技术）学校等大力发展职业教育规模的措施[29]。该报告实施后我国中专、技校的数量明显增长。据统计，1985年高中阶段接受职业教育的学生人数占高中阶段学生总数的35.9%，比1980年提高了17.2个百分点[30]。三是职业教育经费显著增加。1983-1985年，中央财政对教育部门主办的职业技术教育每年追加补助5000万元，各级人民政府也依照文件精神，相应增加了职业教育补助费，大大缓解了职业教育经费短缺的状况，为职业教育发展提供了物质支持。四是出台大量的政策全方位规范中等职业教育发展。1978-1984年先后发布《教育部关于1978年中等专业学校招生工作的意见》《教育部转发关于改变部分中专学校领导体制的报告》《教育部关于印发中等专业学校确定与提升教师职务名称的暂行规定的通知》《关于中等专业学校毕业生进行统一调剂的报告》等政策，分别从招生、教师、学生工作等方面进一步规范了中等职业教育，使中等职业教育的发展做到有章可循、有政策可依。

“文革”结束后，党和国家将工作重心转移到以经济建设为中心，为发挥职业教育对经济建设提供人才支撑的作用，党和国家开始恢复职业教育的发展，通过制定政策为职业教育正名，职业教育在经济社会发展中的地位重新受到重视。同时，恢复和发展中等职业教育以期改善中等教育结构单一化的局面成为该时期职业教育发展的重要任务，党和国家制定了大量中等职业教育政策以规范中等职业教育的发展、扩大职业教育规模、为中等职业教育提供经费支持。在政策关照下，职业教育地位得到了逐步调整。

四、重构与振兴：职业教育地位走向巅峰（1985-1996年）

改革开放后我国进行了社会主义市场经济体制改革，生产力得到极大解放和发展，经济社会发展对技术工人的需求量猛增，作为培养技术工人主力的职业院校在这一时期得到了极大发展。经历了一定时期的调整，职业教育得到了一定的恢复和发展，职业教育体制改革时机已经相当成熟。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》对职业教育体系进行了重构[31]，1996年我国出台了《职业教育法》，实现了职业教育发展的有法可依[32]，职业教育地位总体上得到了极大提升。

（一）以经济建设为中心提升职业教育地位

改革开放后，党和国家工作的重心转移到经济建设上，国家各项事业以经济建设为中心。经济建设对技术人才的渴求以及人们接受职业教育的热情被激发，职业教育发展有了良好的社会环境基础和人才需求基础，职业教育得到了极大发展。1986年，李鹏在《大力发展职业技术教育是教育改革的重要内容》的报告中对职业教育在经济发展中地位进行了阐述：“由于普通劳动者、中级初级的专业技术人员和管理人员在从事工农业生产和第三产业的人员中占绝大多数，他们是社会人口中的主体，是物质财富的主要创造者，这种情况决定了职业技术教育的重要地位和作用。”[33] 1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》明确指出：“职业技术教育的规模和水平影响着产品质量、经济效益和发展速度。”[34] 为更好地为经济建设服务需要从法律上保障职业教育发展，1996年，《职业教育法》的颁布确定了职业教育的法律地位，明确了我国职业教育的根本任务，标志着我国职业教育的社会地位达到了新的高度。在经济建设过程中，技术工人发挥了重要作用。技术工人社会地位的提高不仅能使技术工人更加热情地投入社会主义现代化建设，而且能够提升职业教育地位，推动职业教育发展。国家把提高技術工人的地位、保障技术工人权利放在了经济社会发展的重要位置。1986年颁布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》等，规范了国有企业的用工规定，有助于消除现行劳动制度中包得过多、统得过死、能进不能出的弊端[35]。1993年社会主义市场经济体制正式确立。为了进一步保障技术工人的权利，1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》规定了企业和劳动者的权利和义务，较为全面地保障了技术工人获得报酬、休息休假等方面的权利[36]。另外，通过颁布《技工学校工作条例》（1986）、《关于深化技工学校改革的决定》（1993）、《从事技术工种劳动者上岗前必须培训的规定》（1995）等政策文件，保障了技术工人受教育的权利，提高了他们的社会地位。

（二）以中等职业教育为载体振兴职业教育地位

在职业教育70年发展历程中，由于受各种政策因素的影响，该时期职业教育在教育体系中的地位处于最高峰。一是重新确立职业教育在学制中的位置。为适应社会经济的发展，《中共中央关于教育体制改革的决定》规定了我国重点实施初中后分流的职业教育，将职业教育在教育体系中的位置延伸至初中阶段后，体现了大力发展中等职业技术教育和适应经济体制改革发展的要求。二是强调职业教育体系的建设。1977年恢复高考后，我国已经初步建立了完善的普通教育体系，而职业教育体系尚未完全建立使其在教育体系中的地位相对较弱。为提高职业教育在教育体系中的地位，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出建立从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》的提出，形成了完整的职业技术教育体系的基本框架。1993年《中国教育改革和发展规划纲要》提出要在20世纪末形成全社会兴办多种形式、多层次职业技术教育的局面，形成职业技术教育网络[37]。三是从国家层面对职业教育进行专门研究和管理。为协调国家各级政府的职业技术教育工作，对涉及部门之间的有关职业技术教育工作的重大问题进行磋商，并提出建议、意见、方案供国家教委参考，国家教委颁布《关于建立职业技术教育委员会的通知》[38]，正式成立了职业技术教育委员会。为从国家层面加强对职业技术教育的研究，1990年国家教委和劳动部联合提出了，《关于建立中央职业技术教育研究所的请示》并且得到了国务院的批示[39]，正式成立了中央职业技术教育研究所。这两个政策文件的出台加强了对职业技术教育的管理和研究，表明了国家对职业教育的重视，对研究和提升职业教育在教育体系中的地位具有重要意义。四是职业院校规模不断扩大，基本实现了普职比大体相当的目标。1991年国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》提出要扩大中等职业技术学校的招生规模，使全国高中阶段职业技术学校的在校生人数超过普通高中在校生人数。在这一文件的指示下，我国职业教育规模实现了飞速发展。高中阶段职业学校无论在数量上还是在在校生人数方面都超过了1986年，其中，1986年中等职业学校数量为1.06万所，占高中阶段学校数比例为38.2%。到1996年增长到1.3万所，占高中阶段学校总数的47.6%。中等职业学校招生数从1986年的204.4万人增长到1996年的383.3万人，中等职业学校招生数占高中阶段总招生数的比例由44.2%增长到57.6%①。实现了中等职业学校与普通院校招生规模大体相当的目标。

该时期职业教育政策以服务经济发展的工具主义倾向为主，在这种倾向下职业教育服务经济发展的职能日益凸显，职业教育在经济社会发展中的地位也愈发提升。随着经济体制改革的不断深入，国家对中等技术人才的需求量日益增多，为满足经济发展的需求，党和国家职业教育政策以大力发展中等职业教育为主，职业教育政策从办学条件、师资、经费、招生等方面，全方位规范了中等职业教育的发展。《职业教育法》的颁布保障了职业教育的稳序发展，促使职业教育在经济社会发展中的地位进一步提升。此外，相关政策的实施在一定程度上提升了技术工人的社会地位和物质待遇，以接受职业教育为主的技术工人的社会地位的提升，使职业教育地位有了极大提升。总之，该时期职业教育无论在经济社会发展还是教育体系中的地位都达到了巅峰。

五、滑坡与复兴：职业教育地位焕发生机（1997-2009年）

世纪之交，我国处于由计划经济向市场经济转轨的过渡期，为进一步解放生产力、释放经济发展活力，推动我国实现全国人民生活水平达到小康的目标，国家推行了一系列促进经济发展的政策，如国企改革、高校扩招等政策。这些政策在促进我国经济发展的同时也对职业教育造成了巨大冲击，使职业教育地位出现了下滑。经济转轨期，我国经济社会发展中出现了贫富差距过大、就业难等社会问题，2002年全国职业教育工作会议后，我国逐渐重视职业教育在解决社会问题中的地位，职业教育地位迎来了复兴。

（一）以经济发展转型为诱因的职业教育地位滑坡

世纪之交，我国继续重视职业教育在国民经济发展中的地位。一是重视职业教育在促进东西部协调发展、西部大开发中的地位。1998年《国家教委关于加快中西部地区职业教育改革与发展的意见》中指出：中西部地区要逐步缩小与东部经济发达省市的差距，要实现经济增长方式从粗放型向集约型转变，必须大力发展职业教育，全国都应关心和支持中西部地区职业教育的发展[40]。二是通过出台《关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的若干意见》《高等教育法》《面向21世纪教育振兴行动计划》《关于调整中等职业学校布局结构的意见》等政策，强调职业教育在经济建设、经济体制改革以及教育体制改革中的重要作用。三是面对经济转型发展需要大量高技术人才的现实情况，积极发展高等职业教育，并通过法律形式予以保障。《面向21世紀教育振兴行动计划》明确提出了积极发展高等职业教育，提出了“三改一补”发展高等职业教育的方式，即对现有高等专科学校、职业大学和独立设置的成人高校进行改革、改组和改制，并选择部分符合条件的中专改办和部分本科院校可以设立高等职业技术学院，基本不搞新建[41]。1998年《高等教育法》将高等职业教育纳入调整对象，从举办主体、学校和教师的权利与义务等方面对高等职业教育的发展进行了规范[42]，保障了高等职业教育的发展。然而，由于我国经济开始由粗放型向集约型转型，生产力的提高释放了大量多余劳动力，导致大批工人下岗失业。据统计，城镇失业率由1984年的1.9%增长到1998年的3.1%②。城镇失业率的增加影响了以就业为导向的职业教育的招生数量，中等职业教育招生数从1997年的415.9万人下降到2001年的337.8万人，与之相对应的是普通高中从1997年的322.6万人增长到2001年的557.9万人③。中等职业学校招生数出现了较大程度滑坡。加之由于人们生活达到了小康水平，对学历层次需求更高，而职业教育在当时尚未满足这种需求[43]。由此加重了中等职业教育发展的危机，使职业教育在整个教育体系中的地位出现了滑坡。

（二）以契合社会问题为主要内容复兴职业教育地位

面对经济转型发展中产生的社会问题，党和国家强调发挥职业教育在解决社会问题中的重要作用。2002年我国召开了全国职业教育工作会议，会议分析了职业教育的形势，确立了职业教育的战略地位[44]。会后，国务院印发的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，推进职业教育的改革与发展是调整经济结构、提高劳动者素质、加快人力资源开发的必然要求，是拓宽就业渠道、促进劳动就业和再就业的重要举措[45]。随着我国经济发展速度加快，经济社会对技术技能型人才愈加渴望，2004年教育部财政部《关于推进职业教育的若干工作的意见》指出，我国经济建设、农村富裕劳动力向非农业和城镇转移等需要加快职业教育发展，培养大量掌握先进技术和工艺的技能型人才[46]。同年，《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》指出，增强职业教育为经济社会发展和新型工业化发展提供人力资源支持，并且能够为解决“三农”问题提供服务[47]。为促进职业教育发展，2005年颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》再次强调职业教育在科教兴国和人才强国战略中的地位，在解决社会就业、“三农”问题等社会问题中的重要作用[48]。2005年《教育部关于加快发展中等职业教育的意见》指出，加快发展中等职业教育对我国走新型工业化道路、解决“三农”问题和进行城镇化建设具有重要的现实意义[49]。为进一步扩大中等职业教育规模、培养更多的中级技术人才，教育部提出，发展民办中等职业教育对于满足经济社会发展和人民群众对职业教育的多样化需求具有十分重要的意义[50]。

世纪之交，我国经济发展面临着转型，经济结构需要升级和优化。在经济转型优化升级过程中，生产力得到了进一步解放，经济发展对中等技术人才需求量减少，大量技术工人下岗失业，以培养技术工人为主的中等职业教育规模缩小，使职业教育地位出现了下滑。进入新世纪后，国家努力扩大中等职业教育规模，中等职业教育得到了一定的发展，职业教育地位重新焕发生机。

六、回归与创生：职业教育地位深入提高（2010年至今）

经济长期保持高速发展在为我国社会发展发展带来巨大福利的同时，导致了很多民生问题，改善民生成为社会发展最重要、最迫切的任务。民生的改善不仅靠社会投资，最重要的是要积极发展教育。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）首次提出：“教育面向社会、面向人人、面向未来”的方针，并且提出把育人为本作为教育工作的基本要求[51]。表明我国教育“人本性”的回归，2012年中共十八大后，将“立德树人”作为教育的根本任务，更加体现了我国教育发展坚持以人为本的思想。职业教育因其独特的育人功能，在经济发展中的地位得到了深入提高。

（一）堅持以人为本回归职业教育地位的本质

“为人性”是职业教育的根本属性和根本目的[52]，职业教育根本目的是培养全面发展的职业人。坚持以人为本是职业教育发展的内在要求，一方面，职业教育坚持以人为本要以提升人的内在发展为目标;另一方面，职业教育要保障人民接受职业教育的权利，满足人民群众多样化的职业教育需求。《纲要》指出，职业教育要面向人人，面向社会，着力培养学生的职业道德、职业技能和就业创业能力。把提升人才的道德、技能和就业创业能力放在职业教育发展的重要位置，体现了终身教育理念。职业教育育人功能受到了党和国家领导人的高度重视，习近平强调，职业教育是人力资源开发的重要组成部分，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，必须高度重视、加快发展。李克强指出，要把提高职业技能和培养职业精神高度融合，让受教育者牢固树立敬业守信、精益求精等职业精神。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，坚持以立德树人为根本，以服务发展为宗旨，以促进就业为导向，适应技术进步和生产方式变革以及社会公共服务的需要[53]。将职业教育覆盖到更广泛的人群，发挥其在提升农民技术技能中的作用，成为新时期职业教育发展的重要方向。2011年《教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见》指出，加快发展面向农村的职业教育对建设教育强国和人力资源强国，具有重大而深远的意义[54]。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将职业教育作为扶贫的重要内容，强调了职业教育将贫困地区人力资本潜力转化为现实生产力的优势，要求发挥职业教育在扶贫中的重要作用[55]。职业教育坚持以人为本，提升职业教育地位，还需要提高技术工人的地位。2018年《关于提高技术工人待遇的意见》从物质和精神层面提出要全面提高技术工人政治待遇、经济待遇和社会待遇，提出要加强对技术工人的职业培训，发挥职业教育对技术工人成长发展的支撑作用[56]。

（二）以完善育人制度为核心的职业教育地位创生

职业教育地位提升的根本是职业教育质量的提升，党和国家通过创新和完善职业教育育人制度，创生职业教育在教育体系中的地位。一是完善职业教育体系，保障人民群众的教育选择权、发展权。《纲要》指出，到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系。《现代职业教育体系规划（2014-2020年）》提出了构建普职融通、职前教育和职后教育相互衔接的教育体系，在该教育体系中学生可以通过考核的方式拥有自由选择普通教育和职业教育的权利。根据规划，到2020年我国现代职业教育体系将基本完成，届时职业教育在教育体系中将取得与普通教育平等的地位，实现职业教育公平[57]。二是要加强对职业教育的经费支持。职业教育经费支出逐年上涨。2002年以来我国通过相关政策不断扩展职业教育经费来源渠道，目前已经形成了以政府投资为主，多种主体投资方式为辅的职业教育投资方式。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》进一步指出，各级人民政府要建立与办学规模和培养要求相适应的财政投入制度，地方教育附加费用于职业教育的比例不低于30%。我国中等职业教育经费从2007年的0.8亿增长到2015年的2.1亿，增长了1.4倍，全国职业教育经费占高中阶段的比重却从2007年的38.2%下降到了2015年的37.4%④。三是深入推行产教融合、校企合作制度，提升人才培养质量。产教融合是职业教育的本质要求，是现代职业教育发展的重要方向，是构建现代职业教育体系的关键[58]。2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》提出了构建教育和产业统筹融合发展格局、强化企业重要主体作用、推进产教融合人才培养改革、促进产教供需双向对接等深化产教融合的意见[59]。校企合作是深化产教融合的重要方式，2018年教育部等六部门印发《职业学校校企合作促进办法》，该文件涉及校企合作中的合作形式、促进措施以及监督措施等各个方面[60]。为职业院校进行产教融合、校企合作提供了有利的指导。

职业教育地位由凸显于为经济建设服务的职能转移到为解决社会问题、促进人全面发展的职能，职业教育政策开始关注人的个性发展、满足个人生涯发展需求[61]，职业教育政策回归其以人为本的政策价值基点[62]。总之，该时期职业教育在经济社会发展和国民教育体系中的地位得到了深入提高。

七、结语

总而言之，审视70年来职业教育地位发展的历程，职业教育地位的发展呈现出了承续性、丰富性等特点，一是职业教育地位随着职业教育服务重心的变化而彰显于不同方面。改革开放前职业教育地位主要是为政治建设服务，20世纪八九十年代职业教育地位体现在职业教育为经济建设服务，世纪之交职业教育地位蕴含于职业教育为解决社会问题上，2010年之后特别是进入新时代职业教育更加倾向于促进人的全面发展。二是愈加关注技术工人的待遇提升对职业教育地位提升的重要作用，技术工人社会地位的提升成为职业教育社会地位提升的标志。如新中国成立之初、20世纪八九十年代技术工人社会地位较高，职业教育也相应获得了广大人民群众的认可，职业教育地位有所提升。三是党和国家政策越来越关注促进职业教育内涵式发展对职业教育地位提升的作用。进入新时代以来，我国出台了多项有关产教融合、校企合作、现代学徒制等方面的政策文件，努力提升职业教育人才培养质量，增强职业教育吸引力。当然，职业教育政策在发展过程中对影响职业教育地位的诸多因素关注仍稍显不足，如职业教育政策的功利性色彩依然浓厚，使职业教育的育人功能弱化、职业教育政策对技术工人地位关注较少使其社会地位依然较低等。这些问题导致职业教育无论在整个国民经济发展全局中的地位还是在整个教育体系中的地位均处于弱势。面向新时代，为提升职业教育在我国经济社会中的地位，要继续完善职业教育地位的相关政策，进一步凸显职业教育在国家经济社会建设中重要的人才支撑作用;要继续提升技术工人的社会地位，提高他们的物质待遇和精神待遇，以吸引更多人加入技术工人大军，为我国技术的发展贡献力量;此外，职业教育政策坚持以育人为本提升人才培养质量，以提升职业教育在国民教育体系中的地位。

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