江苏省高等教育经费来源分析

杨小军

(南京邮电大学 经济学院， 南京 210023)

古语云：兵马未动，粮草先行。教育事业的稳定、健康发展离不开充足的教育经费支持，而当前高校教育经费相对不足已然成为一种常态。伴随我国高等教育大众化政策的实施，政府一直大力提倡高校要多渠道筹措教育经费[1]，高等教育经费来源的多样化已成必然趋势。作为教育大省，江苏省共有普通高校142所，2017年共招生59.4万人，在校生194.5万人，全省高等教育毛入学率达56.7%。为此，研究江苏省高等教育经费规模和来源结构，对确定高等教育经费适度规模和优化来源结构、提升高等教育质量并促进经济社会发展具有重要意义。

一、江苏省高等教育经费来源变化趋势

(一)高等教育经费逐年增长，但增速呈趋势性下降

1998年，江苏省高等教育总经费为50.32亿元，2002年则达到119.28亿元，之后平均每年增长近45亿元，到2015年高等教育总经费达到702.95亿元，是1998年的13.97倍，年均增速达16.78%。其中2007年的环比增速尤为明显，高达39.63%，但近年来增速明显放缓。与此同时，江苏省高等教育经费在江苏省教育总经费中的比重一直持续上升，在2008年达到最高，为34.56%，之后缓慢降低，但在2015年仍保持在28.65%的水平，高于当年全国的平均水平26.34%(见图1)。

注：数据来源于1999—2016年《中国教育经费统计年鉴》，其中绝对数直接摘自年鉴，相对数根据绝对数计算所得，下同

图1 江苏省高等教育经费来源整体情况

(二)财政性教育经费比重呈“U”型，非财政性教育经费比重呈倒“U”型

高等教育经费根据收入来源，可分为财政性教育经费和非财政性教育经费两大类，从而二者在教育经费总收入中的比重必然是此消彼长的关系。就财政性教育经费的占比而言，呈现出先降后增的“U”型特征，从1998年的65.14%逐步下降到2007的41.35%，然后逐步回升至2015年的60.83%，其年均增长率为16.31%，稍低于高等教育总经费增速，这表明近年来政府投入的努力程度在提高[2]。与此相对，非财政教育经费的占比呈现出先增后减的倒“U”型特征，从1998年的34.86%逐步上升到2007的58.65%，然后逐步下降至2015年的39.17%，这期间的年均增长率为17.58%，明显高于高等教育总经费增速。相对而言，财政性教育经费在高等教育总经费来源中的重要性在降低，1998年财政性教育经费为非财政教育经费的1.87倍，而2015年这一数值已下降到1.55倍(见图2)。

图2 财政性教育经费和非财政性教育经费占高等教育经费比重

(三)公共财政预算安排的教育经费在财政性教育经费中占绝对比重，而事业收入在非财政性教育经费中占绝对比重

1998—2015年江苏省高等教育经费来源中，财政性教育经费构成的一个最显著特征就是公共财政预算安排的教育经费占绝对比重。公共财政预算安排的教育经费在财政性教育经费所占比重最高为2007年的96.27%，虽然近几年比重低于90%，但仍然保持在88.17%以上的水平。与此同时，这一时期公共财政预算安排的教育经费年均增长16.08%，环比最大增幅为2008年的28.98%。各级政府征收用于高等教育的税费变化不大，基本保持在4.47%左右的水平，最低为2.70%，最高为6.76%，该项经费的年均增长率为11.41%。校办产业、社会收入以及其他属于国家财政性教育经费的比重在前期较为稳定，基本维持在2.06%的水平，但2013—2015年在财政性教育经费中所占比重提升较为明显，分别为6.55%、8.89%和8.58%，且其年均增长率为26.45%，显著高于前两者(见表1)。

同一时期，非财政性教育经费构成的一个显著特征就是事业收入占绝对比重，且增长较快。事业收入平均占比高达79.25%，2015年该比重为81.25%，其年均增长率为18.05%，这主要得益于事业收入中学费的快速增长[3]。该时期内，学费在事业收入中所占比例基本维持在64.94%左右的水平，而整个非财政性教育经费收入基本有一半以上来源于学费收入，平均占比为51.40%，其年均增长率为19.21%，明显高于事业收入的增长。社会捐赠和集资在非财政性教育经费中所占比重相对较小，且呈下降的态势。该比重平均为4.75%，最高为2003年的7.52%，最低为2015年的2.18%；社会捐赠和集资的增长相对较为缓慢，年均增长率仅为10.91%。同一时期，其他教育经费增长较快，年均增长率为16.95%，其在非财政性教育经费中的比重也相对较高，基本维持在16%的水平，2007年最高比重达到21.70%，但近年来有下降的趋势，2015年该比重为16.56%(见表2)。

表1 财政性教育经费构成及其增长情况(%)

(四)教育事业经费增长较快，且在公共财政预算安排的教育经费中占绝对比重

就江苏省高等教育经费来源中公共财政预算安排的教育经费构成而言，教育事业经费所占比重最大且增长明显，而科研经费所占比重过小且增长较慢。由表3可知，教育事业经费拨款持续增加，其年均增长率高达18.29%，在公共财政预算安排的教育经费中所占比重也呈现明显的上升趋势，近年来已超过90%，2015年的比重已达92.50%。与此相对，同一时期的科研经费拨款增长不太稳定，甚至有4年是负增长，且2013年的科研经费拨款环比减少了54.24%，年均增长率也只有11.24%，对应的科研经费所占比重也呈现出下降的趋势，已从2010年的最高比重10.73%下降到2015年的3.17%。基本建设经费拨款的波动更大，同期内有一半以上的年份出现负增长，最高跌幅为2011年的68.51%，年均增长率也为-3.90%，其占比已从最初的22.64%大幅下降到2015年的0.91%。其他经费的增长波动也较大，但总体而言其他经费拨款是增加的，年均增长率为15.48%，其所占比重相对比较稳定，且近3年已超过科研经费占比(见表3)。

(五)中央投入比重在降低，地方投入比重在增加

1998年以来，我国高等教育管理体制进行了一系列改革，尤其是建立了中央和地方政府共建共管的体制[4]，即绝大多数高校归地方管理，从而这对高等教育经费的来源结构也产生了较大的影响。江苏省高等教育经费在中央和地方的构成比例上，中央所占比重呈现明显的下降趋势，从1998年的54.43%下降到2015年的30.37%，而地方比重呈明显上升的趋势，从1998年的45.57%上升到2015年的69.63%，且地方比重最高曾达到73.43%。另外，就总量而言，江苏省高等教育经费来源中，中央和地方拨款都在逐年提高，但地方增长要明显快于中央，从1998年至2015年，中央拨款年均增长12.84%，而地方拨款年均增长高达19.73%(见图3)。

表2 非财政性教育经费构成及其增长情况(%)

表3 公共财政预算安排的教育经费构成及其增长情况(%)

图3 中央和地方高等教育经费比重

二、江苏省高等教育经费来源变动特征

(一)高等教育经费落后于经济增长，短缺明显

高等教育的发展离不开教育经费的支持，而且与经济发展密切相关。如前文所述，江苏省高等教育经费总量是逐年增加的，但其增速是波动下降的，其年均增速16.78%虽然高于同期江苏省GDP的年均增速14.33%，但其占GDP的比重较小，且变化成“M”型，尤其是从2008年以来持续降低，从1.22%下降到2015年的1%。究其原因，可能是财政性教育经费相对贡献度的降低。如前文所述，江苏省高等教育经费来源中财政性教育经费平均占52.69%，而财政性教育经费占国内生产总值的比重是衡量政府投入水平的最重要指标[5]，从趋势上来看的话，该指标是波动上升的，从1998年的0.46%上升到2015年的0.61%，但幅度较小；与此同时，同期高等教育经费中占比相对较低的非财政性教育经费占GDP的比重同样较低，且其变化呈现出与教育经费总量基本一致的“M”型(见图4)。因而，无论是高等教育经费总量，还是财政性教育经费拨款，在经济总量中的比重都较低，表明高等教育经费增强明显落后于经济增长[6]，短缺问题较为严重，这会长期抑制江苏省高等教育的发展。

图4 江苏省高等教育经费占GDP比重

(二)二元化趋势加强，二元结构发生相对变化

改革开放以来，尤其是20世纪90年代中后期，我国政府便提倡高校应多渠道筹措教育经费，也即用非政府收入来弥补政府或公共收入[7]，并实现高等教育经费来源的多元化。江苏省高等教育经费来源结构已呈多元化发展趋势，尤其是近年来，教育经费来源的各个组成部分均有较大幅度的提高，但结构上表现出明显的二元化结构，即财政性教育经费中以公共财政预算安排的教育经费为主和非财政性教育经费中以学费为主，且二者在高等教育总经费中所占的比重基本维持在73.06%左右，其他渠道经费来源仅占26.94%。与此同时，江苏省高等教育经费来源的二元化结构表现出以2007年为界限，之前的二元结构程度在降低，之后又逐步加强，即从1998年的73.62%下降到2007年的69.85%，然后又上升到2007年的73.82%；而在二元结构内部，2007年之前，公共财政预算安排的教育经费占比逐步降低、学费比重逐步提高，2007年之后，公共财政预算安排的教育经费占比逐步提高、学费比重逐步降低。江苏省作为教育资源丰富的经济大省，其高等教育经费中政府性基金预算安排、企业拨款、校办产业和社会服务收入、社会捐赠集资以及其他教育经费等来源渠道未得到充分挖掘。这也反映了我国非财政性教育投入相关制度的不完善，以及由此引起的高校过分依赖政府经费投入的现实[8]。

(三)科研经费拨款占比过低，不利于高校科研水平的提升

教学、科研和社会服务是当前高校的三大任务，其中科研是促进教学，并提升社会服务水平的重要手段和根本保证，从而也是高校综合实力的集中体现，并在地区和国家经济发展中做出重要的贡献。科研水平的提升，需要经费的支持，尽管其来源渠道很多，但政府投入是绝大多数高校筹措科研经费的最重要渠道。然而，江苏省高等学校科研经费拨款在公共财政预算安排的教育经费中所占比重过低，平均仅为7.47%，而同期教育事业费和基本建设费平均占比高达88.13%，尤其是近年来科研经费占比特别低，2015年仅为3.17%，这不仅低于全国水平的3.46%，更是明显低于北京(4.41%)、上海(6.08%)和浙江(4.25%)的科研经费占比。

三、结论与建议

江苏省现行的高等教育经费来源基本上形成了以国家财政拨款为主，以各级政府征收用于高等教育的税费、校办产业、社会服务、捐赠集资以及学费等为辅的多元化筹措渠道。但是，通过对1998—2015年江苏省高等教育经费来源变化的具体分析，其不仅在经费总量上存在较为严重的短缺问题，在结构上也存在较为明显的二元化趋势，即高等教育经费来源结构呈现出以公共财政预算安排的教育经费和学费这两种主要渠道此消彼长的二元化结构，且趋势仍在加强；与此同时，尽管财政性教育经费的相对重要性降低，但科研经费拨款占比和增速都较低，且校办产业、社会服务以及捐赠集资等渠道筹措的资金占比同样很低，这表明江苏省高等教育经费要真正实现筹措渠道的多元化仍任重道远。

《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》明确指出，要“坚持把教育摆在优先发展的战略地位……真正做到经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入”，而随着江苏省高等教育规模的不断扩大，充足的、与经济发展相称的经费来源是高等教育持续健康发展的重要保证，这要求必须实现经费来源渠道真正意义上的多元化。

第一，为解决江苏省高等教育经费总量短缺问题，实现教育经费规模的适度增长，应在政府预算中明确法定增长要求。这不仅要体现在年初预算的制定上，也要在预算执行过程中超收收入的分配上加以明确，并通过加大财政补助力度，确保江苏省高等学校财政性教育经费增长明显高于省财政经常性收入增长，并在保持当前高等教育经费增速高于GDP增速的基础上，进一步提升高等教育经费在GDP中的比重，以扭转其“M”型尾部的现状，最终实现政府对高等教育的经费投入适度、持续增长。

第二，实现教育经费来源的多元化。首先，在进一步加大江苏省政府对高校科研投入的基础上，完善高等教育科研经费来源的保障机制，鼓励并积极引导高校科研成果和科技服务与相关企业进行对接，通过推进校企合作的方式，将企业的需求与高校的科研和服务优势结合起来，这不仅可以提升高校的科研水平和科技成果的转化效率，还可以为其不足的科研经费注入新鲜的血液并带来持续的支持。其次，要大力支持高校发展校办产业和鼓励提供社会服务，积极引导高校根据自身的实际情况，因地制宜地发展形式多样的、能体现自身特点和科研优势的产业，通过“产学研”的密切结合和良性互动，进一步推动高校的科技创新、创业活动以及促进科研成果转化，并以此提高江苏省高等教育经费自给的能力。最后，应明确江苏省各地土地出让费中有相应比重投入高等教育，积极引导企业和社会组织加大对高等教育的投入，通过“公办民助、民办公助”办学互动机制，实现办学主体和投资主体的多元化，同时从捐赠意识的培育、规范的专门捐赠机构或组织的设立、法律法规政策的支持以及募捐形式和方式等方面入手，进一步完善社会捐赠的激励机制，并通过完善江苏省高等教育培养成本测定方法，进一步合理地确定政府、家庭分担比例，做到实时调整学费，最终健全江苏省高等教育经费来源多元化渠道的筹措体制。