做实都市区，做大都市圈， 集群融入长三角一体化发展

杨毅栋

在世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展的背景下，城镇群、都市区等区域空间实体正逐步成为参与全球产业组织和地区竞争的核心主體。长三角地区作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中的地位举足轻重。

2018年11月，长三角一体化发展战略成为继京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设之后的又一项国家重大区域发展战略。在长三角一体化发展过程中，上海、南京、杭州等区域中心城市都积极在交通、产业、创新、公共服务等领域发力，试图在未来区域竞争的新格局中抓住新机遇，发挥新价值。中共杭州市委十二届七次全会为杭州落实长三角一体化发展国家战略做出了研究部署。作为浙江融入长三角中的“领头雁”，杭州即将步入长三角一体化发展的快车道。

长三角一体化发展新形势下

杭州的机遇与挑战并存

杭州经济总量在长三角仅次于上海和苏州，且在数字经济领域独树一帜。目前杭州已经与北京、上海、广州、深圳等一线城市建立了非常紧密的联系，在长三角地区占据了十分重要的地位。与此同时，长三角地区作为我国发展最均衡的地区之一也出现了一些新的发展态势。一方面出现了经济活动、年轻人才、高端要素进一步向区域中心城市、省会城市集聚的趋势，县域经济体的优势相对下降;另一方面，上海作为国际化大都市和长三角的龙头城市，人口规模已经逼近城市生态承载力的极限，开始主动控制用地和人口规模的增长，并且更多地向外产生功能辐射，这为杭州、南京、合肥等区域综合性中心城市和苏州、宁波等重要功能城市的发展带来了新的机遇。

但是，区域协同发展中的挑战总是与机遇并存，杭州在新的区域发展格局下也面临新的挑战。杭州既面临上海超大城市的“虹吸效应”，又面临周边城市的“洼地效应”。杭州如能利用好一体化发展的机遇，解决自身发展存在的问题，就有机会抢占先机、赢得主动;反之则将面临被边缘化的风险。一是杭州的高端要素配置能力相对薄弱。随着长三角一体化进程持续推进、区域交通越来越便捷以及要素流动成本不断降低，龙头城市上海在高端要素配置能力的优势愈发凸显。上海对高端要素特别是龙头企业、高端人才的吸引力持续增强，很多优质企业想把总部迁到上海，许多高端人才把创业就业最终目标选在上海。许多国际化资源难以在杭州落地布局，制约了杭州城市国际化进程，与成都、武汉等城市形成较大差距。二是杭州的辐射带动能力有待提高。上海正在谋划推进的“上海都市圈”，其腹地与杭州都市圈的腹地存在重叠，嘉兴和湖州两市既属于上海都市圈，又属于杭州都市圈。杭州面临比较严峻的腹地争夺形势，而杭州对腹地的辐射能力和带动能力偏弱。有关数据显示，在2010年到2015年期间，南京周边七市GDP占长三角地区的比重从11.6%上升至12.5%;而杭州都市区腹地嘉兴、湖州、绍兴三市的GDP占比从6.5%降至6.2%，近年来杭州在互联网等数字经济领域的发展对周边三市的辐射带动能力尚未显现明显优势。三是省会城市功能有待进一步提高。近年来特别是G20峰会以后，杭州人口呈加速流入态势，2018年杭州常住人口为980.6万，比2017年末增加33.8万。许多人工作在周边城市，而生活在杭州，这是城市吸引力的体现，但也给杭州的教育、医疗、社会治理等带来很大压力。与上海、南京等城市相比，杭州的高教、科研、医疗卫生资源不够丰富。

推进都市圈同城化

落实长三角一体化战略

都市圈是城市群的主体和硬核，长三角一体化首先是都市圈的同城化。过去，杭州参与长三角一体化，主要是以城市为单位的个体融入。未来长三角的一体化发展，是以上海为龙头城市，以杭州、南京、合肥等城市为中心城市，各自形成以同城化为主要特征的都市圈，各大都市圈又融合发展形成一体化的城镇群。在新形势、新机遇、新挑战下，杭州必须加快推进杭州都市圈同城化发展，实现以都市圈为单位的集群融入，才能使杭州立足长三角，更好发挥优势，为国家发展战略作出更大贡献。

“三个层面”层层推进，构筑融入长三角的集群主体。杭州都市圈的同城化发展可以从市域、都市区、都市圈三个层面展开。一是加快推进“4+1”地区和三县市全面融入主城区，实现全市域一盘棋发展。杭州市域层面当前还面临发展碎片化、工作碎片化、政策碎片化等问题，要落实“全市一盘棋”理念，理顺市-区县（市）两级的财政体制、规划管理体制等体制机制，推动萧余富临、钱塘新区以及三县市进一步融入主城区，形成体制机制统一高效、要素流动顺畅有序、基础设施通达便捷、人民生活水平大体相当的市域一体化格局。二是优先实现“杭嘉湖绍”都市区同城化。杭嘉湖绍四市地处杭嘉湖平原和宁绍平原，是浙江经济、人口最集聚的地区之一，在产业发展、人口流动、公共服务等方面具有十分紧密的关系，具备了同城化发展的良好基础。要进一步加强空间规划、轨道交通、产业发展、公共服务、生态环境等多方面多领域的同城化发展，打造整体融入长三角发展的基本盘。三是拓展都市圈腹地，深化与衢州、黄山等城市合作。从地缘上看，钱塘江有两大源头，其中衢州是钱塘江的南源，黄山是钱塘江的北源，是杭州的两个“绿色卫城”，对于杭州的总体生态环境格局保护意义重大。此外，随着高速铁路的不断发展，未来城市间的时空距离将不断压缩，使衢州、黄山等相对距离杭州比较远的城市也具备同城化发展的潜力。要深化与衢州、黄山在生态、流域保护，产业创新发展等方面合作，做大做实都市圈，为杭州发展留好余地。

优先落实“四大板块”，建设一体化发展示范区。随着长三角一体化和都市区同城化的发展，区域网络化程度不断加深，经济社会活动突破行政边界限制，杭州周边的行政交界地区作为传统意义上的“边缘”地区迎来了新的发展机遇，也成为都市区同城化发展的关键点、示范点。杭州将通过建设杭嘉一体化发展先行区、杭湖一体化发展先行区、杭绍一体化发展先行区和杭黄省级旅游合作示范区等四大板块，为落实都市区一体化发展重点突破、提供示范。在四大协同板块重点推进城市规划协调谋划、重大交通设施共同建设、产业平台协同发展、生态系统共同保护、文化旅游共同开发，使四大协调板块从“边缘”地区，转变成为都市区一体化发展的重要功能节点和示范区。

“六大廊道”串联发展，构建多廊交汇的区域中心城市。随着长三角地区高铁网络逐步成型，高铁通道与城镇发展轴线相互复合，可达性不断提高，要素流不断加密，而多廊交汇的节点就是区域的门户与枢纽。强化区域的廊道串联不仅有利于强化中心城市的集聚能力，也有利于提高中心城市对外辐射的能力。因此，强化杭州与其他区域中心城市的廊道是杭州提升都市圈极核作用和在长三角区域中心地位的重要途径。通过杭绍甬都市连绵带、G60科创走廊、杭合创新带、大运河文化带、钱塘江生态经济带、宁杭生态经济带等六条联动廊带建设，全面加强区域交通、产业、创新、生态等领域合作，实现西拓衢黄、南连绍甬、北接宁合的区域格局，提升杭州的区域中心地位。

做大做强杭州都市圈与服务借力大上海是杭州融入长三角一体化发展的一体两面。杭州首先要强化自身的区域辐射能力和区域城市能级，形成都市区同城化发展的格局，才能实现以都市圈为单位的集群融入，更好地借力大上海，更好地发挥杭州特色优势，服务长三角一体化发展大局。

作者系杭州市城市规划设计研究院总工程师