基于SWOT分析法的跨省域对口帮扶精准扶贫战略研究

何秀古 林伟君 黄晓宇 苏柱华

摘 要：【目的/意义】跨省域对口帮扶是当前国家精准扶贫战略中的一种重要的脱贫攻坚方式，对广州市跨省域对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫的长期战略进行研究，有益于国家精准扶贫战略的有效实施。【方法/过程】以广州市跨省域对口帮扶贵州省黔南-毕节地区精准扶贫模式为例，运用SWOT理论，对跨省域对口帮扶中广州、黔南、毕节等地的内外部环境进行定性与定量分析。【结果/结论】广州市跨省域对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫工作属于“优势+机遇型”精准扶贫模式，无论是广州还是黔南-毕节地区，其内部劣势远大于外部威胁，据此提出确定对口帮扶发展长期目标、有效规划设计阶段性目标、确定对口帮扶发展战略等发展思路。

关键词：跨省域对口帮扶;广州;黔南-毕节地区;SWOT分析

中图分类号：F323.8文献标志码：A文章编号：1637-5617（2019）04-0041-06

Abstract： 【Objective/Meaning】The crossprovincial counterpart assistance was an important way for poverty alleviation in the current national targeted poverty alleviation strategy. The research on the longterm strategy of crossprovincial counterpart assistance of Guangzhou City to Bijie Region in the south of Guizhou Province was beneficial to the effective implementation of the national targeted poverty alleviation strategy. 【Methods/Procedures】By taking the model of targeted poverty alleviation of crossprovincial counterpart assistance of Guangzhou City to Bijie Region in the south of Guizhou province as an example， the qualitative and quantitative analysis on the internal and external environment in Guangzhou， the south of Guizhou Province and Bijie Region was carried out by using the theory of SWOT.【Results/Conclusions】The targeted poverty alleviation of crossprovincial counterpart assistance of Guangzhou City to Bijie Region in the south of Guizhou Province was the model of “advantage + opportunity” targeted poverty alleviation. The internal disadvantages of both Guangzhou and Bijie Region in the south of Guizhou Province far outweighed their external threats. Based on this， the development ideas were put forward including setting the longterm goals of counterpart assistance， effectively planning and designing the phased goals， and setting the development strategies of counterpart assistance.

Key words： crossprovincial counterpart assistance; Guangzhou; Bijie Region in the south of Guizhou Province; SWOT analysis

黔南-畢节地区地处乌蒙山区腹地，其中黔南布依族苗族自治州包括都匀、贵定、独山等12个区县，总人口数328.09万，幅员面积26197 km2，占贵州省总面积的15%，民族以布依族、苗族为主;毕节市包括七星关、金沙等9个县区，总人口数664.18万，幅员面积26853 km2，占贵州省总面积的16%。由于自然条件恶劣、教育落后、资源利用率低、产业结构发展滞后等因素影响，黔南-毕节地区贫困程度较深，脱贫攻坚难度较大，2011年，该地区就已被《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》列为集中连片特殊困难地区之一，属于当前国家扶贫攻坚工作的主战场。

根据《国务院办公厅关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见》和《国家发展改革委办公厅关于印发对口帮扶贵州规划编制工作大纲的通知》，以及广东省委省政府印发的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的实施意见》等文件的要求，自2013年起，广州市对口帮扶贵州省毕节市和黔南布依族苗族自治州两地进行脱贫攻坚工作。2013年以来，广州市以产业扶贫为主，通过兴办扶贫产业园区、协助招商引资、提供科技帮扶等方式，对黔南-毕节地区进行全方位、多维度的扶贫支持。广州市对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫是跨省域对口帮扶精准扶贫模式的典范，本文通过运用SWOT分析法[1]，对这一经验典范例进行定性与定量分析，以期对长期化实施跨省域对口帮扶精准扶贫战略有所增益。

1 广州市对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫模式的SWOT定性分析

1.1 广州市帮扶能力的SWOT定性分析

1.1.1 内部优势分析

1.1.1.1 政策优势

随着广州的国际化程度不断提高，其在世界城市体系中的地位也在不断提升。同时，国家在广州实施的一系列全面深化改革的重大部署，将成为广州市率先引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，为其增创体制机制新优势提供重要支撑。粤港澳大湾区发展规划更为广州创设了历史发展新机遇。

1.1.1.2 人才技术优势

广州市高校与科研院所众多，科技发达。在医疗卫生硬件设施与技术水平方面，广州拥有中山大学、暨南大学、南方医科大学、广药集团等一批技术优势单位，其可利用自身的技术团队，发展起一批医疗科技帮扶项目。在农业生产技术方面，广州具备强大的科技研发技术团队，可在对口帮扶地区进行技术推广与成果转化，如在广东省农科院、华南农业大学专家的技术指导下，黔南-毕节地区已培育出一批批特色优质的农产品，并已走向市场。

1.1.1.3 市场优势

广州市在农产品流通与市场方面，其市场规模数量、流通组织结构、市场硬件设施环境、市场流通能力、市场管理水平等均已有较好的基础。在对外市场方面，广州市拥有国家全方位外交和新一轮对外开放的市场优势，特别是“一带一路”倡议和自贸试验区战略的实施，将为广州市提供难得一遇的发展契机。在旅游市场方面，广州具备大规模的发展宣传平台，可为对口帮扶地区提供公益性的宣传窗口。

1.1.2 内部劣势分析

1.1.2.1 科技创新与研发投入落后于国内其他一线城市

科技创新与研发投入是城市竞争力的核心，谁掌握了前沿科技，谁就能在产业竞争与城市竞争中处于优势。长期以来，广州的科研投入相对于其他一线城市而言显得严重不足，如R&D经费支出占GDP比重始终徘徊在2%左右，远低于北京（6%）、上海（5%）和深圳（4%），科技创新与研发投入不足严重阻碍和影响了广州发展的可持续性和内在潜力。

1.1.2.2 企业总体素质与竞争力有待提升

就全国而言，广州企业的总体素质和竞争力偏弱，集中体现为企业的科技创新能力不足，大企业及总部企业比重偏低。以2013年数据为例，广州高新技术制造业企业占规模以上工业企业比重（10.7%）竟低于广东省平均水平（14.4%），广州在高端人才引进、“独角兽”级创新企业培育、总部企业营商环境构建等方面有待加强。

1.1.2.3 金融业发展滞后，城市融资能力不足

金融是现代经济和城市竞争的核心和关键，金融发达程度是衡量一个城市竞争力的关键性指标。广州产业结构的突出问题就是金融业发展滞后，没有跟上广东省经济发展和国家经济发展的速度。

1.1.3 外部机遇分析

1.1.3.1 黔南-畢节地区的招商引资需求旺盛

调研过程中，黔南-毕节地区表达了对招商引资的强烈需求。黔南目前希望引入更多的广州企业实现对口帮扶，推动地方经济的发展，提出希望承接广州产业转移，引入更多企业，带动当地产业发展。毕节提出希望通过发展产业园区建设吸引更多的企业尤其是大企业的进驻。

1.1.3.2 黔南-毕节地区的基础设施提升需求较强

黔南-毕节地区对改善基础设施均有较强的需求。黔南、毕节贫困乡村普遍存在行路难、饮水难、住房难、村庄基础设施落后等问题和困难，需求巨大。黔南-毕节地区对基础设施的需求层次不同，黔南的需求是希望通过对口帮扶在广东大力宣传地方特色，带动当地的特色产品和旅游的发展。同时希望“广货北上”，助力当地发展。毕节则提出通过双方合作建立基金，以基金的形式形成长效机制，长期投入，变政府行为为企业行为，同时提出让毕节成为广州的后花园，希望引入广州旅游企业大力开发避暑、观光、养生等优质旅游资源。

1.1.3.3 三地快速交通网络逐渐成型

随着2014年贵广高铁的全线通车运营，标志着广东和贵州的交通网络的全面交汇，这极大地便利了广州对口帮扶黔南-毕节地区进行精准扶贫工作，极大地降低了相关工作的交通成本，使得频繁和长期性的交流与对口帮扶成为了可能。

1.1.4 外部威胁分析

1.1.4.1 国内其他一线城市的竞争压力

当前国内一线、新一线城市竞争日益加剧，广州面临来自其他城市的竞争压力也越来越大。2017年深圳GDP超过广州，位列全国城市第三，而到了2019年，深圳与广州之间的GDP差距逐渐增大，与此同时，重庆、武汉、成都等新一线城市快速崛起，这些都使得广州面临的城市竞争压力越来越大，迫使广州必须集中精力，发展优势产业，进行产业更新，加大科研投入，提高企业创新竞争力。

1.1.4.2 长效帮扶机制尚未确立

课题组在调研过程中发现，“如何建立对口帮扶的长效机制”是受帮扶地最迫切关注的问题。分析这一问题的心理成因，一是前两轮在产业帮扶实施方面存在不足，当地干部普遍反映，前两轮帮扶的产业基本消失了;二是被帮扶地区普遍有了长期持续发展的需求。在3年帮扶工作结束，干部撤回或轮换之后，如何创新延续这一机制，既有现实需求，也有长远意义。

1.1.4.3 国家扶贫政策的重大变动

2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中强调，要重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这也意味着，2020年后，我国扶贫政策将面临重大变动。

1.2 黔南-毕节地区发展能力的SWOT定性分析

1.2.1 内部优势分析

1.2.1.1 环境优势相对明显

生态条件好，环境优美是黔南-毕节地区具有的特点，充分利用环境优势，大力发展旅游、生态食品等，与广州形成互补，是已经达成共识的发展道路。

1.2.1.2 地方特色产品品类丰富

黔南-毕节地区均有地方特色浓郁的特色产品，如黔南的都匀毛尖茶等，做强特色产品，打造品牌，是推动扶贫工作顺利开展的必由之路。

1.2.1.3 发展成本相对较低

对于广州的企业来讲，在黔南-毕节地区投资成本很低，地价相当于广州的1/10，人力成本也低，对于一些占地面积大、劳动密集型的企业，投资黔南-毕节地区是不错的选择。

1.2.2 内部劣势分析

1.2.2.1 经济基础相对薄弱

黔南-毕节地区虽然在贵州省内排名靠前，但经济总量在全国相对偏低，且该地区面临着贫困人口多、贫困面大、贫困程度深、精准扶贫难度大等一系列的现实问题，扶贫任务十分艰巨。

1.2.2.2 农民整体受教育程度偏低

黔南-毕节地区农村中老年人学历水平大多是小学，文盲的比例也不小。中青年人的学历则以高中、初中为主，拥有大学本科学历或者接受过专门职业教育的人偏少。农民整体受教育程度偏低。

1.2.2.3 创业兴业的氛围相对淡薄

与财力、受教育程度相比，当地创业兴业氛围薄弱的情况更为严重，部分村民等、靠、要的思想严重，主动学习，积极创业的氛围淡薄，陷于贫而懒，懒而贫的怪圈。

1.2.3 外部机遇分析

1.2.3.1 广州市场需求巨大

在农产品供给市场中，广州每年的农产品市场需求巨大。“黔货出山”政策的推行、“黄埔-阳山号”扶贫消费直通车的应运而生、广州在毕节择地“建一批”可控基地、“选一批”采购基地、“带一批”辐射基地计划的施行，将帮扶地区的特色农产品通过市场销售手段用于满足广州市民生活需要，促进当地的社会经济发展。

1.2.3.2 多领域更高层次交流合作的需求

广州市作为国家中心城市，需要在多个领域与合作伙伴进行更深入的交流互动与应用。如黔南在招商引资、园区共建、商贸物流、陆港经济等领域的推进发展，可与广州进一步进行交流合作。此外，广州已将黔南纳入“一带一路”开放型经济建设的总体盘子，针对两地经济结构和工业化程度，实行优势互补，联手推进产业对接和资源开发，共同促进两地产业的良性发展和跨区域的企业合作。

1.2.3.3 产业梯度转移的需求

广州市重点引导龙头企业将生产环节放在具备承载能力的地区，合理布局产业链和价值链。在黔南-毕节地区，广州均与当地政府因地制宜地共建了产业发展园区。

1.2.4 外部威胁分析

1.2.4.1 对口帮扶的招商引资项目可持续性不足

黔南-毕节地区在招商引资方面普遍存在对3年帮扶期过后的招商引资项目的持续发展问题的担忧，尽管大部分项目通过产业发展、两地优势互补可以获得较好的发展前景，但也需要避免部分企业套取扶贫资金的短期行为。

1.2.4.2 深度贫困地区的产业帮扶机制创新不足

据黔南州都匀市反映，廣州虽在独山县、三都县等地借助当地资源优势建立了园区，但对于如何进一步推进产业深度协作、畅通市场渠道方面尚在探究。

1.2.4.3 组织领导工作机制不够健全

调研中发现，广州的对口扶贫工作中，大帮扶（对口帮扶）、小帮扶（精准扶贫）融合程度并不高，总体缺乏在组织协调机制方面的思考，存在帮扶任务不平衡甚至两者出现冲突矛盾的现象。

2 广州市对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫模式的SWOT定量分析

结合SWOT定性分析，对广州对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫进行量化分析，为跨省域对口帮扶精准扶贫可行性战略提供依据与支撑。具体步骤：（1）确定权重，运用专家评价法对SWOT分析中的一级、二级变量的权重进行确定;（2）确定分值，运用专家打分法对SWOT分析中的一级、二级变量进行量级评分[1];（3）确定总分，计算对口帮扶产业扶贫中广州市与黔南-毕节地区的SWOT评估总分（表1、表2）。

从表1可以看出，广州跨省域对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫工作仍然是属于“优势+机遇”型，不管是广州，还是对口帮扶地黔南-毕节地区，其内部优势值都大于其劣势值，外部机会都大于外部挑战。自2013年以来，广州市通过民生帮扶、智力帮扶、产业帮扶等多种方式与途径对黔南-毕节地区进行全方位、多维度的扶贫支持[2]，有效发挥了各自的内部优势，实现帮扶双方的优势互补，同时也在最大程度上弥补了各自的内部劣势。但从表2看，黔南-毕节地区的内部劣势远大于其外部威胁。因此，接下来广州对口帮扶黔南-毕节成功脱贫的关键在于如何克服黔南-毕节地区的经济基础相对薄弱、农民整体受教育程度偏低、创业兴业的氛围相对淡薄等内部劣势。

3 广州市跨省域对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫战略的发展思路

根据以上分析，从宏观层面对广州市跨省域对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫战略进行设计。

3.1 确定对口帮扶发展长期目标

结合广州市、黔南-毕节地区各自的内外优势与机会，确定各自的对口帮扶的长期发展目标。广州最核心的内部优势是经济发达、市场广阔、消费能力巨大，因此确定广州对口帮扶的目标是利用自身经济发展优势，吸纳黔南-毕节地区的农产品、劳动力等，以支持和帮助黔南-毕节地区脱贫。黔南-毕节地区最核心的内部优势是土地和劳动力成本较低，农产品丰富，因此确定其未来长期发展目标是充分利用自身要素成本优势和相关国家政策优势，积极对接广州的市场需求，以实现自身的有效脱贫。

3.2 对阶段性目标进行有效规划设计

对于广州而言，其阶段目标分为：（1）近期目标：要对广州跨省域对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫的示范典型进行经验总结，因地制宜地在更多对口帮扶地区进行复制推广;（2）远期目标：对未来10～15年广州对口合作的体制与机制进行顶层设计改革，以及配套政策的研制。对于黔南-毕节地区而言，其阶段目标分为：（1）短期目标：充分利用广州对口帮扶的资金、技术与政策优势，把地区基础设施和基础产业建设好;（2）远期目标：在广州对口帮扶的基础上，形成自身的市场优势，能和广州进行产业互补的优势产业集群，实现自我造血和自我扶贫。

3.3 确定对口帮扶发展战略

广州市跨省域对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫模式中各主体的优势、劣势、机会及威胁都比较突出。因此，单一战略设计无法有效应对这一复杂局面，必须结合各自实际目标来进行有效的对口帮扶发展战略设计[3-4]。

3.3.1 延展型（SO）战略

依靠内部优势，利用外部机会。推动帮扶双方需求深度对接，建立健全供需匹配的长效化市场机制，以广州市和黔南-毕节地区的政府部门为主导，以企业合作为主体，以社会力量为辅助，以产业优化布局、资源合理配置为主线，整合各类资源，构建帮扶双方优势互补、供需清晰、目标明确、利益共享的帮扶工作良好格局。一是结合供给侧结构性改革，帮扶双方通过购买政府服务的方式，邀请第三方科研评估机构，调查分析产品、产业、人才等供给侧及市场、消费者等需求侧的经济行为，摸清帮扶双方优势和需求。二是帮扶双方政府部门在政策、机制等方面给予相应的支持，如支持帮扶地区举办博览会、展销会;支持“一村一品”“一镇一业”形成的品牌特色产品优先推向广州市场。

3.3.2 扭转型（WO）战略

利用外部机会，克服内部劣势。利用电商、超市、批发市场等销售流通主体渠道，积极搭建平台和消费市场，如广州市百果园、广州百佳超市等，需要进一步扩大影响，促进更多上规模、成品牌的电商平台与商超、批发市场实现对接。在黔南-毕节地区，大力推进实施农特产品产销对接、黔女入穗、黔茶入穗和农贸市场改善等扶贫协作项目。

3.3.3 防卫型（ST）战略

维持内部优势，回避外部威胁。针对广州民营企业到黔南、毕节投资涉及的用地、市场渠道、企业利税等方面出台优惠政策，重点加大对贫困地区基础设施建设、产业发展等用地的保障力度，实现指标优先保障、政策优先倾斜、项目优先审批，鼓励民营企业到对口帮扶地区投资创业，企业优先从帮扶地区贫困人员中选录职工。通过市场机制的引入，实现知识、技能、资源、信息的多向互动，切实增强当地的“造血”功能，培育贫困地区的自主发展能力[5]。

3.3.4 多元型（WT）战略

弥补内部劣势，回避外部威胁。要把黔南、毕节地区的贫困户作为对口帮扶的建设主体、受益主体和监督主体，每一个规划、项目，每一件实事都要有贫困群众参加制定、实施和监督。结合省定贫困村的新农村示范村建设，将示范村建设项目与贫困户帮扶项目深度融合、共同推进。可采用省市扶贫规划项目一事一议、民办公助、以奖代补等方式，以贫困村、贫困户为主体实施对口帮扶项目。

4 结论

结合以上分析可知，尽管广州市跨省域对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫模式总体上属于“优势+机遇”型，可以短期内有效弥补黔南-毕节地区自身的劣势与外部威胁，但是随着国内一线城市竞争加剧及国家扶贫政策的重大变动，从远期来看，黔南-毕节地区的扶贫工作仍然十分艰巨，因此必须要对广州市对口帮扶黔南-毕节地区精准扶贫进行短期战略设计和长期的战略规划，通过严密科学的战略设计来弥补对口帮扶地自身的巨大劣势。在进行战略设计的同时，也要不断加强广州与对口帮扶黔南-毕节地区的沟通与交流，防止出现战略偏差与实施失误，从而有效保障战略设计的科学性、方向性和可行性。

参考文献：

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[3]席建国. 我国东西部地区的对口帮扶效应研究[J]. 南都学坛，2011，31（4）：119-124.

[4]杨东萱. 对口帮扶扶贫模式的作用与趋势的思考——以芒市三台山德昂族为例[J]. 经济研究导刊，2011（3）：43-44.

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