基于大数据参与次区域合作的地方政府治边模式创新研究

周俊华 王浩然

摘要：随着周边地缘政治格局的重组和“一带一路”建设的推进，中国与周边国家的合作不断向更宽、更深的领域发展，边疆的内涵与外延也得到丰富和拓展。回应治边的多层次需求，中国的治边模式日益呈现出创新性和多样性。大数据技术的兴起和日益增多的跨境次区域合作为建立新型的边疆治理模式带来了宝贵的历史机遇。本文以澜沧江—湄公河合作中的中国云南省为例，通过阐述大数据技术参与澜沧江—湄公河合作的可行性和中国边疆地方政府在其中的作为，论证大数据技术对提升边疆治理能力、助力次区域合作和大数据技术运用于次区域合作对促进边疆地区发展的重要意义，进而提炼并论证了“大数据+边疆地方政府+次区域合作”的治边新模式。

关键词：大数据技术;次区域合作;边疆地方政府;边疆治理

[中图分类号] F125.4          [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2019）04-0010-12

Research on Innovation of Local Government Governance Mode

Based on Big Data Participation in Subregional Cooperation

——A Case Study of Yunnan Province（China）under the Lancang-Mekong Cooperation

Zhou Junhua， Wang Haoran

Abstract：With the reorganization of the surrounding geopolitical structure and the promotion of the“Belt and Road” construction， China’s cooperation with its neighboring countries has continued to develop in a broader and deeper field， and the connotation and denotation of the border have been enriched and expanded. In response to the multi-level needs of the border， China’s border management model is increasingly innovative and diverse. The rise of  big  data  technology  and  the  increasing  cross-border sub-regional  cooperation  bring  valuable  historical opportunities for the establishment of a new border governance model. Taking Yunnan Province as an example to illustrate the feasibility of big data technology participation in cooperation and the actions of border local governments， this paper demonstrates that big data technology can enhance border governance capacity， promote sub-regional cooperation and apply big data technology to sub-regional cooperation. It is of great significance to promote the development of border areas， and further refines and demonstrates the new border governance model of “big data + border local government + sub-regional cooperation”.

Key Words： Big  Data  Technology;  Sub-regional  Cooperation;  Border  Local  Government;  Borderland Governance

中國边疆地区由于受地理环境、资源禀赋和开发历史等因素的制约，经济社会发展呈现出一定的滞后性，往往以“欠发达地区”的面貌呈现在国家现代化进程的蓝图中。这就决定了边疆若要实现“弯道超车”，与全国各地同步实现现代化，建成小康社会，只能选择与其他地区不同的发展思路和发展路径，而这往往依赖于边疆地区依据自身实际，对传统治边模式加以扬弃，并在新形势下尝试探索符合时代特征的、富有创见性的治边新模式。

一、治边模式研究相关综述

“治边”就是治理边疆，是国家政权系统对边疆社会进行有效控制和引导的活动与过程的总和①，“模式”指的是标准的结构或样式②。模式是主体行为的一般方式，包括经济增长模式、旅游发展模式、社会治理模式和企业管理模式等，是理论和实践之间的中间环节，具有一般性、归纳性、重复性、结构性和可操作性的特征。因而，模式的设计是基于实践的创新性和具体性而又超越具体性的一般性归纳和上升，实现一般性与特殊性的衔接，代表某一方面理论与实践发展的新技术和新方向。在运用的过程中，模式的结构和要素须得根据实际情况而调整，具有一定的弹性和适应性。“治边模式”是指在治理边疆的过程中可以作为体例加以遵循的样本。中国在封建王朝时代便已具备成型的治边模式③，中华人民共和国成立后的边疆治理实践丰富了边疆治理的内涵，形成了全新的治边模式，但是，在中国由国家建设时期向国家发展时期转变及周边地缘政治格局重组的现实面前，以往的治边模式已显露弊端，难以适应新时代的治边要求。因此，中国的边疆治理迫切需要转型与重构④。

近年来，学界对治边模式的探讨深入而具理论创新，构建起不同类型的新型治边模式。首先，以治理资源角度的治边模式论述，具有代表性的是“软治理模式”和“硬治理模式”。前者是指国家通过经济帮扶、政治团结和文化关怀争取边疆地区的高度政治认同，以此作为治理边疆公共问题的基础;后者是指运用国家系统在边疆地区厉行法治，挥动国家权力的“硬拳头”解决边疆问题⑤。而“软治理”又可根据治理资源侧重点的不同分为“情感型治理”和“文化型治理”两种类型⑥。其次，以治理主体角度的治边模式论述，主要有“市场自由竞争模式”“政府计划主导模式”“政府市场混合模式”和“多元治理模式”等⑦。其中在学界得到广泛运用的是“多元治理模式”（也称“合作型治理模式”或“协作型治理模式”），其核心理念是边疆治理要在政府发挥主导作用的基础上实现政府、市场、社会及其他主体的全方位力量共同参与，协同共治⑧。从边疆治理的具体策略出发，也有学者将治边模式归纳为“一般区域型”“问题导向型”“优势导向型”和“复合型”，并在此基础上提出了中国陆地边疆治理的“差别化治理模式”⑨。除此之外，还有学者从治边的实现形式角度阐发了“政治吸纳模式的边疆治理”⑩“依托于民族区域自治制度的边疆治理”（11），等等。

这些治边模式在理论上为边疆治理开拓了新思路、提供了新路径，但这些模式多是基于某一角度归纳而成，不可能囊括边疆发展的全部形势和边疆治理的所有诉求。首先，既有的治边模式论证提供的多是一种理念，而基于新的治理技术和手段论证的治边模式在学界并不多见。其次，这些治理模式依然带有在主权国家范围内寻找和运用治理资源的思维惯性，而忽略边疆地区既是“国家腹地的边缘”又是“对外开放的前沿”的双重特征，进而忽略治边过程中对域外资源的运用。当前，伴随着区域经济一体化进程的发展，国家之间边界的作用正在发生变化，除了隔离国家领土和主权功能，其经济功能也越来越凸显，边疆越来越成为经济发展的前沿地带，次区域合作、跨境经济合作区和境外经贸合作区等建设得到较快的推动。最后，科技力量参与国家间治边博弈已是重要趋势，现代科技作为信息时代治边不可或缺的核心要素，在既有治边模式论证中仍然未得到较好的吸纳。

因此，中国的治边实践迫切需要治边模式能够回应边疆治理的新诉求而不断创新，开创融可操作性、开放性和技术性于其中的治边模式。伴随着“一带一路”建设的深入推进，边疆治理的外向性和技术性要求日益凸显，大数据技术应用于次区域合作不失为对新形势下治边模式的一种有益补充。

二、新形势下治边模式的创新诉求

中国的传统边疆治理模式历史悠久，但在新的时代条件下已逐步显露出其局限性。一方面，伴随着近些年来新一轮的大国博弈及科技控边、数字边疆①等新概念和新理论的出现，传统边疆治理模式愈发体现出其解释力的不足;另一方面，传统边疆治理模式虽然在一定程度上实现了国家对边疆的整合，但边疆与内地的发展差距依然存在，经济、安全和生态等边疆问题依然突出。这些都是创新治边模式的现实要求。

与此同时，边疆治理也出现了新的抓手和支点。近些年来，伴随着大数据的兴起，利用大数据技术提高国家治理和社会治理水平已为国内外学界广泛关注，地方政府运用大数据技术提升治理效能也以电子政务和智慧城市等方式逐渐铺开，更有一些边疆地方政府通过建设大数据管理局和电子政务大数据平台等形式开始了加快借助大数据技术提升自身治理能力的探索。这说明，在大数据时代，大数据技术为边疆地方政府创新治理模式提供了新的工具。

随着中国开放程度的不断加深，为加快自身发展，中国一些边疆地方政府不同程度地参与了中国与邻国的跨境合作，并充当了中国与邻国开展次区域合作的重要主体，扮演了中国与邻国开展基于地域相邻的次区域合作的主要角色。在中国的西南边疆、东北边疆和西北边疆都已建立以发展区域经济为核心要义的跨境次区域合作机制。“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。”② 可以预见，未来中国还会有越来越多的边疆地方政府参与到不同形式的次区域合作中来。能否利用次区域合作提高边疆地方政府的治理效能考验着边疆地方政府的治理能力，同时也为边疆地方政府探索新的治边模式带来了新的机遇。大数据技术与次区域合作理应结合，也可以结合。推动大数据技术广泛参与次区域合作是运用大数据思维探索治边新模式的一条值得尝试的路径。

云南省地处中国西南边陲，西部与缅甸唇齿相依，南部和东南部分别与老挝和越南接壤，是中国参与澜沧江—湄公河合作机制的主体省份。可以这么说，中国参与澜沧江—湄公河合作在一定程度上将通过云南省参与澜沧江—湄公河合作来实现③。云南省在大数据领域也表现出一定的前瞻性，对大数据技术的研发应用业已起步。因此，运用大数据思维，借助次区域合作的外在条件探索治疆新模式，云南省已具备良好的条件，以之作为研究该命题的个例，是具有可行性与代表性的。

三、大数据技术在澜沧江—湄公河合作中大有可为

“次区域合作”一般是指地理相邻的3个或3个以上国家的相邻地域之间由政府协议所推动的合作④，它以经济合作为核心，涉及到政治、安全和環保等诸多领域。澜沧江—湄公河合作是由澜沧江—湄公河流域6个国家所倡导建立的中国—东盟次区域合作机制。

澜沧江—湄公河六国山水相连、人文相通，传统睦邻友好感情深厚，安全与发展利益紧密攸关。为推动打造澜沧江—湄公河流域经济发展带、建设澜沧江—湄公河国家命运共同体，中国政府于2014年在缅甸首都内比都举行的第17次中国—东盟领导人会议上首次提出建立澜沧江—湄公河合作机制。2016年3月23日，澜沧江—湄公河合作首次领导人会议在中国海南三亚举行，中国国务院总理李克强与泰国总理巴育、柬埔寨首相洪森、老挝总理通邢、缅甸副总统赛茂康和越南副总理范平明共同出席。会议以 “共饮一江水， 命运紧相连”为主题，发表了《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言——打造面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体》， 这标志着澜沧江—湄公河合作机制的正式启动①。澜沧江—湄公河合作机制成立迄今，已经建立了包括领导人会议、外交部长会议、高官会和各领域工作组会议等在内的多层次、宽领域的合作架构，它以政治安全、经济和可持续发展、社会人文为三大支柱，优先在互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫领域开展合作②。

大数据技术之所以在澜沧江—湄公河合作中得以施展，原因是多方面的。大数据技术自身的优势、澜沧江—湄公河合作机制的运行机理和国家需要是其中最为关键的原因。

（一）大数据技术优势明显

大数据通常是指“利用常用工具来获取、管理和处理的，以容量大、类型多、访问速度快、应用价值高为主要特征的数据集合”③。大数据技术所具备的快速收集、分析和分享信息的能力适用于澜沧江—湄公河合作机制跨国、跨境及内容板块多、信息量大的特點，将其应用到澜沧江—湄公河合作中的效能显而易见。

1. 整合流域资源

开展澜沧江—湄公河合作的目的是对澜沧江—湄公河流域内的自然资源和人文资源进行可持续的合理开发和充分利用，其前提是对澜沧江—湄公河流域的资源类别与资源分布有全面、精确的把握。澜沧江—湄公河流域各国虽然“地缘相近、人文相亲”④，但是，因受不同的发展历史及地理环境等因素的制约，流域各国的人文风貌仍然具有较大差异，各个国家对澜沧江—湄公河合作的期许及合作成效的具体欲求也不尽相同。要最大限度满足机制内各合作方的需求，必须对域内资源进行系统整合、合理调配，同时，澜沧江—湄公河流域国家经济发展水平普遍较低，有的国家还面临政局更迭、政治动荡、国内社会秩序不稳等问题，传统方法既难以实现对域内资源的信息收集，又难以对资源进行合理分配。在这样的情况下，大数据技术可以弥补传统方法的弊端，利用对信息强大的收集统合功能，快速整合域内资源。

2. 提高合作效率

澜沧江—湄公河合作受到流域各国和人民好评的重要原因之一就在于创造了“天天有进展、月月有成果、年年上台阶”⑤的“澜湄速度”。自澜沧江—湄公河合作开展以来截至2018年3月，澜沧江—湄公河六国开展了20余个大型基础设施和工业化项目及上百个惠及民生的中小型合作项目⑥，前期收获丰硕。大数据技术可以在巩固现有合作效率的同时使其进一步提升，这不仅关系到澜沧江—湄公河合作的实际效果，也对培植澜沧江—湄公河流域国家对该合作机制的信心有重要作用。首先，大数据使信息在不同部门之间流动共享，提高信息利用率;其次，大数据通过海量案例的演绎预测决策效果，提高决策科学化水平;再次，大数据通过监控记录手段，跟进项目进度，减少资源浪费。

3. 评估合作效能

澜沧江—湄公河合作所秉承的务实高效精神，就是指以项目说话、减少繁文缛节，必要时特事特办，不做高大上的“清谈馆”，而做接地气的“行动派”，为流域国家人民带来看得见、摸得着的好处⑦。因而，科学、准确地评估澜沧江—湄公河合作机制的合作效能，量化澜湄机制的贡献与成绩，适时改进其弊端、弥补纰漏就显得十分必要。大数据技术通过对数据的量化、统计和分析，对不同时段内的成果进行分类、记录和规整，可以较为及时地反映具体时间跨度内澜沧江—湄公河合作的落实状况，生动地描摹澜沧江—湄公河合作的“效果图”，绘制澜沧江—湄公河合作的“成绩单”。

4. 扩大受益面

澜沧江—湄公河合作的最终目的是使澜沧江—湄公河流域国家人民受益，但若从另外一个角度考量，澜沧江—湄公河合作亦是中国提出的人类命运共同体建设理念在东南亚的“先行版”和先期尝试。澜沧江—湄公河合作不仅应在实施过程中惠及澜沧江—湄公河流域国家人民，同时也要彰显其作为“中国方案” “中国智慧”在全球范围内的独到价值。这需要将澜沧江—湄公河合作打造成为更具代表性的次区域合作机制，并在全球范围内彰显其影响力，起到引领示范作用。大数据技术凭借其在立体空间的无限延展性和穿越时空、国界的优越性能，在抢占话语高地、塑造话语权上具有其他技术不可比拟的优势，有能力将澜沧江—湄公河合作机制提升为更具指导意义的“澜湄模式”，将澜沧江—湄公河合作机制的受益面成倍扩大。

概言之，大数据技术的优越性能为其提供了参与澜沧江—湄公河合作的基础。

（二）澜沧江—湄公河合作机制的运行机理适合运用大数据

澜沧江—湄公河合作作为流域六国政府基于澜沧江—湄公河流域这一特定地理空间内的历史积淀、社会演进和资源环境等客观条件创设的跨境合作机制，无论是在其合作领域设定等内涵层面上还是在运行环境等外延层面上都呈现出规律性。这种规律性具体而言，就是要依据现实情况合理地确定合作内容，并发挥合作机制创始国的主观能动性，确保其在安全平稳的环境中付诸实现。这一目标的达成需要借助大数据技术。

1. 澜沧江—湄公河合作机制的内容及其具体实践形式需要大数据提供技术支持

澜沧江—湄公河合作所确定的互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫六大优先合作领域都在不同程度上对大数据技术产生了不同方式的技术需求。

互联互通。互联互通合作位居澜沧江—湄公河合作六大优先领域之首，也是与中国云南省联系最为紧密的合作领域。如果说中国参与澜沧江—湄公河合作主要是通过云南省的参与来实现的， 那么，中国与澜沧江—湄公河流域其他五国真正实现互联互通必将通过云南省与澜沧江—湄公河下游五国的互联互通来实现。云南省与澜沧江—湄公河下游五国实现互联互通需要借助大数据手段这一事实已为学界所关注。例如，昆明南亚东南亚国际物流研究院院长刘金鑫认为，“云南应与澜湄国家共建物流信息系统以降低物流成本，共同规划建设实现物流信息系统联网互通，鼓励跨境电子商务服务，支持在中国玉溪、老挝琅勃拉邦规划设立澜湄区域物流大数据中心”①。实现互联互通可采取的其他措施，如共建澜沧江—湄公河区域能源互联网、共建澜沧江—湄公河跨区域物流网、建立澜沧江—湄公河区域安保联盟等也需要大数据技术的辅助和支持。

产能和跨境经济。中国与澜沧江—湄公河流域其他五国开展产能合作和发展跨境经济必将以云南省作为主要的和中间媒介。中国所倡议实施的“澜湄流域北斗卫星定位导航服务系统建设及民生领域应用示范（一期）”项目②就是大数据技术在推进产能和跨境经济合作方面的重要体现。

水资源。澜沧江—湄公河合作因水而生，水资源合作亦是整个澜沧江—湄公河合作机制的重中之重。澜沧江—湄公河水源在上下游的调配问题是水资源合作的核心。澜沧江—湄公河下游五国处于热带季风气候区，水旱灾害非常频繁，对于“靠水吃水”的下游五国而言，如何在旱季从湄公河取得足量水源就成为关系国计民生的重要问题。而中国处于澜沧江—湄公河上游，对澜沧江水资源的合理调配就显得尤为重要。中国已经连续15年向有关国家提供澜沧江汛期水文数据库，这是大数据技术在水资源合作中的初步应用。在加强旱涝灾害应急处理、开展水资源和气候变化影响等联合研究、统筹流域内经济发展和生态保护、打造共建共享的水资源合作平台等合作形式中，都需要大数据技术的支持。

农业。农业在澜沧江—湄公河国家中占有重要地位，澜沧江—湄公河国家间农业合作的顺利有序进行事关澜沧江—湄公河国家人民的切身福祉。云南省与澜沧江—湄公河下游五国间的农业合作已经取得良好效果。例如，在云南省种植的蔬菜远销40多个国家和地区，出口量占云南省农产品出口额的五分之一，而在泰国的蔬菜进口中，中国云南省蔬菜的占比就接近85%①。在此基础上，可以利用大数据技术巩固和提升澜沧江—湄公河国家的农业合作。在农产品生产方面，大数据可以帮助农户预测利润以规划种植结构，利用大数据技术监测、防治病虫害;在农产品销售方面，可以利用大数据比较不同的国外出口市场，进行农产品出口协调，避免在销售过程中出现恶性竞争;在农产品消费方面，大数据可以用以监控农产品质量，保障消费安全。

减贫。贫困问题是澜沧江—湄公河国家普遍存在的问题，也是阻碍云南省实现跨越式发展的顽疾之一。大数据技术在减贫方面具有其他技术难以企及的优势：首先，它可以通过大规模的信息收集掌握貧困户的基本情况;其次，可以通过对贫困户收入来源、家庭结构和居住环境等信息的立体综合分析科学锁定致贫原因;此外，大数据可以对贫困户进行动态追踪，防止脱贫后再返贫。

可见，澜沧江—湄公河合作的自身内容设定为大数据技术提供了广阔的应用空间。

2. 澜沧江—湄公河合作运行过程中需要大数据技术提供环境保障

澜沧江—湄公河合作机制在实际操作过程中面临诸多外部负面因素的干扰，如区域内已有的合作机制的竞争、区域外大国的“插足”以及传统或非传统安全因素的干扰破坏等。这些负面因素如果掌控不好，就有可能在特定条件下衍生出澜沧江—湄公河合作机制运行中的风险。大数据技术对于这些负面因素的消弭和风险的规避尤为明显地体现在两个方面：一是大数据技术可以有效地弱化澜沧江—湄公河合作机制运行中的非传统安全因素带来的风险;二是大数据技术可以引导、创建适用于澜沧江—湄公河机制运行的良好舆论环境。

大数据技术弱化非传统安全因素。在澜沧江—湄公河流域，长期以来就存在着如航运安全、毒品枪械走私、贩卖人口和流行病等非传统安全问题。由于这些跨境安全问题普遍具有公共性、流动性等特征，防治难度大。在这样的情况下，大数据技术能为这些风险因素的管控提供适宜的手段。如在航运安全方面，大数据技术可以对跨境船只实施全程跟踪定位，将船只信息及时传回安全部门。2011年发生的“湄公河大案”正是因为信息反馈不及时才使救援时间滞后，造成难以弥补的生命财产损失;在针对艾滋病等疾病的跨境传播问题上，高效的大数据手段可以准确判断传染源，预判艾滋病毒的传染路径，为跨国疫病的防控提供技术支持。

大数据技术创建舆论环境。澜沧江—湄公河合作的平稳运行需要客观、积极、整体向上的舆论环境，这是促进澜沧江—湄公河国家民心相通的基础之一。澜沧江—湄公河合作可善用大数据技术，通过微博、微信等自媒体手段加强对自身特别是前期项目、前期收获的宣传，也可运用大数据技术将澜沧江—湄公河合作的真实讯息和惠及民生的真实案例展现给合作国民众和外界，回击区域外相关国家“丑化”“矮化”澜沧江—湄公河合作的不实之词。同时，更要注重利用大数据技术提升六国民众的澜沧江—湄公河合作意识，普及“澜湄周”等相关活动②。

除了上述原因，国家的战略需求是推动大数据技术参与澜沧江—湄公河合作的另一动机。澜沧江—湄公河合作作为中国倡导建立的次区域合作平台，是“人类命运共同体”“一带一路”倡议、中国—东盟合作机制等国际性议题的局域分支、机制保障和前期落实。澜沧江—湄公河合作在注重自身运作发展的同时，也必须自觉融入、服务于更高层面的规划布局。如中国启动中国—东盟环境信息共享平台，以此推动“一带一路”生态环保大数据平台建设的规划设计③就亟需大数据技术在澜沧江—湄公河合作等次区域合作机制中实现率先应用。

在澜沧江—湄公河合作中充分挖掘大数据技术的使用价值，既能够为澜沧江—湄公河各领域合作的顺利开展提供技术支持，又能够为其提供所需的发展环境，也是对国家发展的配合与呼应。因此，作为澜沧江—湄公河合作中方主体的云南省有针对性地有所作为，在推动大数据技术与澜沧江—湄公河合作深度融合上就显得尤为关键。

四、大数据技术参与澜沧江—湄公河合作的路径分析

大数据技术参与澜沧江—湄公河合作有其可行性。这不仅是因为大数据技术具有参与澜沧江—湄公河合作的自身优势，还在于作为澜沧江—湄公河合作中方主体的云南省具有发展和应用大数据技术的基础。云南省虽已多次出台相关文件鼓励、支持大数据技术在企业、市政等领域内的应用①，并建立了云南省经济社会大数据研究院等科研机构和云南省政务服务大数据监控中心等管理平台，但要切实推动大数据技术深度参与澜沧江—湄公河合作并借此助力云南省的发展，还需采取更加具有针对性的措施。详述如下：

（一）统合中国云南省参与澜沧江—湄公河合作的数据资源

中国云南省在澜沧江—湄公河合作中的角色不可或缺，澜沧江—湄公河合作的中国参与成效在很大程度上取决于云南省的作为。在此背景下，统合云南省参与澜沧江—湄公河合作的数据资源就成为推动大数据技术参与澜沧江—湄公河合作的前提。在统合对象上，有三类数据值得关注：一是澜沧江—湄公河合作优先发展的互联互通、产能和跨境经济等六大领域的数据。这些数据基本上决定了云南省参与澜沧江—湄公河合作的出发点和具体参与方式、参与路径的选择，对于云南省找准在澜沧江—湄公河合作中的定位具有关键性作用。二是六大领域的关联性领域数据。这类数据对于辅助云南省参与澜沧江—湄公河合作、提供决策参考作用显著，是云南省观察澜沧江—湄公河合作成效的“镜子”，也是反映云南省在参与澜沧江—湄公河合作中政策得当与否的“晴雨表”。三是更为全面、广泛的云南省社会经济发展大数据。通过参与澜沧江—湄公河合作前后的不同时段、两个层次的数据分析可以发现云南省社会经济发展的短板和薄弱环节，以此增强施政的针对性，实现对澜沧江—湄公河合作机制的“精准参与”。打破云南省各层级、各地域、各行业和各部门的数据壁垒，使这些数据流动起来，实现多次、多种方式、长时间的反复利用，满足不同方面的使用需求，是统合数据资源的目的所在。

（二）建立中国云南省—澜湄国家数据库

云南省在统合自身数据的同时，着眼于澜沧江—湄公河国家的社会状况，是实现云南省与澜沧江—湄公河国家交流沟通、相约发力的保证，也是中国参与澜沧江—湄公河合作，贡献“云南智慧”“云南方案”的途径之一。要推动大数据技术深度参与澜沧江—湄公河合作并彰显云南省在澜沧江—湄公河合作中的独特价值，借助云南省在澜沧江—湄公河合作中独一无二的地缘优势，建立一批立足本地、贡献全局的服务云南省社会、服务国家发展、服务澜沧江—湄公河合作发展的具有实用意义的数据库。

一是要侧重境外数据的收集，为云南省地方决策和中央全局规划提供对策建议。云南省与澜沧江—湄公河国家山水相连，获得境外数据的条件极为便利，通过云南省渠道反馈而得到的澜沧江—湄公河国家的实效动态、政策变化等重要信息是中国制定相关决策的可靠依据。

二是要侧重本地数据统计，与澜沧江—湄公河国家对口数据实现对接，以此来寻找云南省与澜沧江—湄公河国家开展合作的最大公约数。只有公正、客观、全面地了解云南省的实际情况，才能真正了解云南省在澜沧江—湄公河合作中的需求所在，云南省才能在澜沧江—湄公河合作中找准主要矛盾，精准发力，提高参与澜沧江—湄公河合作的效率。澜沧江—湄公河国家所面临的贫困、医疗和教育等社会问题在云南省相当一部分地区同样较为突出地存在，云南省可以利用中国较为发达的技术条件建立数据库，观测、比较云南省与澜沧江—湄公河国家在社会发展上的异同，探寻云南省与澜沧江—湄公河国家的契合点，構造云南省与澜沧江—湄公河合作的连接点，发现云南省参与澜沧江—湄公河合作的切入点。

三是要侧重中国（主要是云南省）与澜沧江—湄公河国家的共商共建、分享互动。互联互通、产能、水资源和农业等合作领域具有较强的全局性，必须有特定的数据库在澜沧江—湄公河国家间“穿针引线”“牵线搭桥”以实现信息互通、资源分配、机会共享，如中国环保部所提出的共建澜沧江—湄公河六国环保大数据平台等①。云南省应在共建数据平台上巧做文章，建立如“澜湄农作物销售服务数据库”“澜湄流域基础设施数据库”等受惠面广、实用性强、方便利用的数据库。

（三）构建云南省边境数据管理平台

澜沧江—湄公河合作的中国重心在云南省，云南省参与澜沧江—湄公河合作的重心在边境。云南省南部、西部的思茅、临沧、保山、文山、红河、西双版纳、德宏和怒江八州市与澜沧江—湄公河国家中的越南、老挝和缅甸接壤，与澜沧江—湄公河国家的互动最为频繁，对澜沧江—湄公河合作的热度感受最为真切。这些州市在澜沧江—湄公河合作的运行过程中实际起着沟通东南亚国家与中国（包括云南省）的桥梁作用，保证这些州市的大数据管理平台正常运营，科学、高效地管控云南省与澜沧江—湄公河国家互动中所需的各项数据是云南省推动大数据技术参与澜沧江—湄公河合作的技术保障。由于边境县一级政府建设大数据管理机构的资源有限，强行建设不但要耗费大量的人力、物力，也难以取得预期效果，所以，将完善大数据管理平台的责任尽量落实到省市一级政府的职责范围内较为可行。目前，中国参与澜沧江—湄公河合作的最主要省区云南和广西的边境大数据管理平台并不完善（参见表1），这种情况应当引起重视。

（四）培养有国际视野的、 具备大数据思维的、熟悉云南省发展情况的复合性人才

云南省参与澜沧江—湄公河合作是一项细水长流的长期性工程，能否真正实现“强化合作机制平台建设，积极参与澜沧江—湄公河机制”②的目标并取得预期成效，关键在于后备人才的培养是否高效、到位。推动大数据技术与澜沧江—湄公河合作深度融合并助力云南省的发展，三类人才必不可少：一是澜沧江—湄公河合作中的工程技术专家，他们具备大数据思维和大数据意识，能使用大数据的逻辑进行理论分析和实践操作，能熟练运用大数据技术解决实际问题;二是澜沧江—湄公河合作中的对外政策专家，他们具备国际视野，有较强的跨国合作和跨国交流的知识与能力，对东南亚特别是澜沧江—湄公河下游五国的区域国别研究有一定造诣，掌握澜沧江—湄公河国家的语言，并在澜沧江—湄公河国家政府、企业和社会组织内有人际关系圈和信息来源渠道;三是澜沧江—湄公河合作中的战略规划专家，他们对云南省本地发展状况、发展短板和社会问题有客观真实的了解，对云南省不同州市的发展需求、发展瓶颈有清晰准确的把握。在激励这三类人才发挥各自作用的同时，着力培育有条件实现“二合一”甚至“三合一”的复合型人才，这一目标的实现既有赖于高等院校、科研院所的定向培养，又依托于相关政府部门、事业单位和企业的锻炼和选拔。

作为中方主体省份参与澜沧江—湄公河合作是云南省宝贵的历史发展机遇。云南省不但要积极作为、主动推动大数据技术与澜沧江—湄公河合作的深度融合，更要在以大数据为代表的新技术与以澜沧江—湄公河合作为典范的次区域合作之间探索全新的边疆治理模式，为中国广大边疆地区的治边模式创新提供富于特色的参考和借鉴。

五、基于大数据技术参与次区域合作的治边模式创新

大数据技术在边疆地方政府的主导下参与像澜沧江—湄公河合作这样的次区域合作，不只是因为大数据对于边疆治理和次区域合作而言都意义重大，更为重要的是，边疆地区将从大数据技术参与的次区域合作中受益，这为边疆地区借助大数据技术和身处次区域合作核心地带的地缘优势创新治理模式带来了新的机遇。

以大数据技术为手段、次区域合作为条件，边疆地方政府作为中间桥梁推动大数据技术参与次区域合作的“大数据+边疆地方政府+次区域合作”的治边模式，具备促进次区域合作发展和提升治边效能的双赢能力。作为参与次区域合作的主体地域，边疆地区也是次区域合作的主要受益者。

（一）“大数据+边疆地方政府+次区域合作”

治边模式的问题指向

边疆治理模式合理与否，在于其是否具备发现边疆问题而后运用国家权力和社会力量解决这些问题的能力①。“大数据+边疆地方政府+次区域合作”的治边模式因其特有的技术性与外向性，在发现、解决边疆问题的过程中显现出独有的优越性。技术性是指它充分利用大数据技术提升治边能力;外向性是指它通过实现与邻国的互联互通，借助外力助推边疆地区发展。

1. 大数据的充分运用使新型治边模式凸显

技术性优势

第一，大数据技术及其数据分析运用于治边能够帮助政府快速、准确地发现问题。传统治边模式虽然运行时间长、成效稳定、有较强的社会基础，但对新技术的采纳不够，发现治边问题的周期较长又缺乏客观数据为依据。大数据技术的运用恰好能够弥补原有治边模式的短板。譬如，大数据及有效的数据分析技术能够及时、准确地提供对边疆地区公共安全事件的预警，互联网、无线传感网及移动通信的发展极大地丰富和增强了人类感知现实世界的途径和能力，拓展了人类利用数据的广度和深度，大规模传感设备在边疆地区的部署能够增强政府实时收集边疆地区甚至周边区域数据的能力，为公共安全事件的快速预测、预警及应急处理创造了条件。大数据的运用能够快捷、准确地检测边疆地区可能发生的问题。

第二，大数据技术解决了在治边过程中数据资源不足和无法充分利用的难题。一方面，大数据技术通过对边疆地区经济、社会、文化和安全等各方面海量信息的收集与编排，使这些散落在各地、各处、各领域难以使用的信息得到充分利用，在传统治边资源之外又为边疆治理找到了新的治理资源，丰富了边疆治理资源;另一方面，大数据又对传统治边资源加以改造，使其发挥更大的作用。在传统治边模式中，无论是物质资源还是精神资源，其使用方式都较为单一，大数据技术的应用为这些传统治边资源提供了新的使用方式，使其利用价值有条件实现最大化。

第三，大数据技术使治边过程中悬而未决的政府间合作不畅的问题得以改观。边疆治理是国家治理的题中之义，这要求在治边过程中实现各级政府间的纵向合作和横向配合。在纵向上，大数据技术使“中央─边疆省（区）─边疆市─边疆县”各级政府间的治边资源高效流动、治边信息高清共享、治边政策高速传达，这样既使得上级政府及时掌握下级政府的治边动态，方便给出指导性意见，纠错治偏，又使得下级政府迅速领会上级政府的治边方略和精神，使治边过程中的具体措施更加科学、规范;在横向上，大数据技术的运用使不同边境省（区）、同一边境省（区）的不同边境市、同一边境市的不同边境县及不同边境省的边境市、不同边境市的边境县之间甚至不同边境省的边境县之间的治理信息互通有无，彼此交流治边经验，吸取治边教训，共同探讨切磋“治边技艺”。

第四，大数据技术的运用使“合作型”治边模式突破理论瓶颈，真正具备了付诸实践的条件。大数据技术不但使政府间的治边合作焕然一新，更为政府、市场、社会和个人等一切可能的治边主体积极参与边疆治理增添了新渠道、开辟了新路径，使边疆的“多元化治理”稳步推进。

2. 次区域合作使新的治边模式具备显著的外向性

它改变了以往治边实践向主权国家内部索取治理资源的固有理路，充分发掘域外治理资源，调动域外治边力量向边地凝聚，从而实现治边过程中的内外整合，实现国内国际因素在治边过程中的相互支持、相互弥补、相得益彰。概括而言，其外向性主要为边疆治理提供了外向经济资源和外向政治资源。外向经济资源是指边疆地区通过参与以跨境经济合作为核心的次区域合作，加强与周边国家的经济往来，推动边疆地区经济发展。一是由内而外，通过次区域合作推动国内企业“走出去”，扩大境外投资，输出优势产能，开拓国外市场，提高民族企业特别是边疆企业的国际竞争力;二是由外而内，借助次区域合作实现更优质、高效的跨境商品和劳动力流通，为边疆人民提供更丰富的消费产品，提升边疆人民的生活质量，进而巩固并提升现有的治边效果。外向政治资源是指通过次区域合作为边疆治理提供更为稳定和安全的周边环境。一方面，次区域合作使临近边疆地区的周边国家人民受益。参与次区域合作为邻国人民提供了更多的就业、医疗和教育等机会，邻国人民从中得到了看得见、摸得着的实惠，这也有助于改善中国在周边国家的国际形象，增强周边国家人民对中国对外政策的认同感和中国对外主张的亲和力，同时也将大大降低跨境犯罪率，进而消弭中国在治边过程中来自周边国家的民间压力;另一方面，周边国家通过与中国开展次区域合作，其边疆地区与中国的经济融合愈发紧密，这种紧密的经济关系必将成为其制定对中国外交政策的重要参考依据，周边国家需要与中国维持相对稳定的政治关系来维护其既得经济利益，这也就间接地减缓了中国在治边过程中面临的来自周边国家的官方压力。除此之外，该模式的外向性还为中国的边疆治理提供了外向智力资源、外向安全资源和外向文化资源等。

（二）“大数据+边疆地方政府+次区域合作”

治边模式的运行机理

这一模式的良好运行需要大数据、边疆地方政府、次区域合作三者之间的默契配合和有序互动。

1. 大数据是必不可少的思维和工具

新型治边模式的本质是以大数据提升边疆地方政府的治理能力，是大数据思维在边疆治理过程中的体现，也是大数据技术在边疆治理过程中的应用。在边疆治理中引入大数据思维就是要克服传统边疆治理模式的不足，掌握大数据时代的主动权和话语权，适应大数据时代边疆治理的需要，推动边疆治理现代化①。将大数据思维与大数据技术结合在一起，以大数据思维指导大数据技术的应用是这一模式得以建立的先决条件。

2. 边疆地方政府是新型治边模式的核心和灵魂

边疆地方政府作为边疆治理的最重要主体，是实现边疆治理现代化的主要推手，也是新型治边模式的落实者。一方面，边疆地方政府要统帅大数据。既要引导、激励大数据充分发挥其巨大潛力，使大数据技术实现“物尽其用”，最大限度地实现其在边疆治理中的价值;又要为大数据画圈设限，通过制定法律法规等手段建立完备的大数据管控制度，使大数据技术的应用始终在合法、合理、合情的范围内进行。另一方面，边疆地方政府要规整次区域合作。在积极参与次区域合作、推动次区域合作的同时，要秉承次区域合作既定理念，使次区域合作始终为国家战略服务、为地方发展服务，为参与国人民谋福祉服务，使次区域合作不在实施过程中顾此失彼、“变形走样”。只有这样，边疆地区才可以依托这一治边模式，善用大数据，利用次区域合作，推动大数据技术与次区域合作精妙融合、并行不悖。

3. 次区域合作是必要条件

建立次区域合作是当国家经济水平发展到一定程度后培植经济后劲的有效途径之一。在国家的核心经济区之外的边疆地区寻找新的经济创收点和新的推动力往往要通过建立跨境次区域合作来实现。跨境次区域合作是激活边境省份发展活力的重要机制，它能有效推动一国核心—边缘区域的均衡发展①。次区域合作不仅为大数据技术的应用提供了广阔的舞台，也为边疆地区寻找新的地方发展路径提供了全新的思路和视角。高效的次区域合作机制能够被边疆地方政府科学合理的政策塑造，成为助力边疆地区实现跨越式发展的捷径。

（三）“大数据+边疆地方政府+次区域合作”

治边模式的限制性条件

这一新型治边模式虽然具有较强的可行性，但其局限性也同样明显。该模式经由对澜沧江—湄公河合作下的云南省的考察抽象而来，并不能代表中国边疆地区的普遍状况，甚至不能代表中国西部边疆地区的基本情形。在中国2.2万千米陆地边界线圈画出的广阔疆域中，不同边疆地区的民族成分、经济导向、历史文化和社会结构等千差万别，绝不可一概而论。换言之，该模式的实施有着特定的要求，其中最为关键的是具备一定的大数据基础以及身处次区域合作要地这两个要求。

具备大数据基础是该模式的运行要求之一。一是边疆地方政府要具备一定的大数据思维、大数据视野。中国边疆地区长期处于政治中心的远端、经济腹地的外围和政令传导的末梢，对于新鲜事物，往往需要借助一段时间的缓冲才能“渐入佳境”。二是要有必备的科研能力和政产学研相结合的能力。大数据作为最新的人工智能技术，在科技领域亦属于高精尖层次，专业人才的缺位和科研能力的不足都会成为当地发展大数据技术的掣肘。面对目前企业作为海量大数据掌控者的现状，地方政府多半选择政企合作协同开发大数据，这是边疆地方政府在开发大数据技术过程中极有可能面临的情况之一。三是应有政策扶持。从某种层面上讲，大数据作为一种社会资源，具备一定的公共性，边疆地方政府政策的辅助是其生长壮大的必要保障。

处于次区域合作的中心地带是该模式的另一运行要求。次区域合作本身即是主权国家基于相邻的地理联系（如跨国河流、山脉、共有海域等领土）由次国家行为体（对中国而言，即指边境省、市、自治区等）负责落实的跨境机制②。虽然次区域合作在地理上看似覆盖范围广泛，但真正能够搭乘其“顺风车”、从中获益的往往是一个至多两个省（区市）。如澜沧江—湄公河合作中的云南省、泛北部湾经济合作区中的广西壮族自治区、图们江经济圈中的吉林省和中蒙俄经济走廊中的内蒙古自治区等。其他远离核心参与地的省区若要“强行”参与次区域经济合作往往也收效甚微。

只有满足上述两个基本要求，才具备利用此模式推行边疆治理的条件。中国陆地边境所经过的九省区同时兼具二者的并不多（参见下页表2）。有的省区虽然具备一定的大数据基础，却并不处于次区域合作的核心地带，如西藏自治区和甘肃省;有的省区处于次区域合作的核心地带，大数据基础却相对薄弱，如辽宁省和广西壮族自治区。像内蒙古自治区这样既处于次区域合作的核心地带并已经着手进行针对该次区域合作建设数据专项平台的边疆省区少之又少。

六、余 论

对于吉林省、云南省和新疆维吾尔自治区等具备一定大数据基础并处于次区域合作核心地带的中国边疆省区而言，这一新型治疆模式的可行性就较大。虽然如此，这些具备利用此模式进行边疆治理的地区在实际操作的过程中依然有几个问题值得注意：一是边疆地方政府在模式运行过程中要发挥核心作用。边疆地方政府在运用大数据技术参与次区域合作时，要着重加强对大数据技术的掌控，规避数据风险;二是注重权利让渡的适度性，筑牢“数字边疆”。在参与次区域合作的过程中，边疆地方政府要高度重视信息安全工作，严格把关对外信息开放的内容，对于涉及国家安全和根本利益的数据要加强保密;三是协调与中国境内其他治边模式之间的关系，避免模式依赖。在新模式运行的过程中，要妥善处理好与传统治边模式和学界新论证的其他一些治边模式的关系，找准自身定位，依照不同边疆地区的具体状况发挥作用。当前， 科学技术正在飞速发展，国家之间的关系也不断解构、重构，中国的社会经济发展也迈入一个新的历史时期。在这样的情况下，中国的边疆治理产生了一些新的诉求，治边模式也需要不断地得到丰富和创新。

基金项目：本文为国家社科基金西部項目“基于数据分析的西南边境县（市）治理方式创新研究”（项目编号：18XZZ005）和国家民委项目“基于数据分析的西南边境县（市）治理创新研究”（项目编号：2018-GMB-013）的阶段性研究成果。

（责任编辑： 颜  洁）

①⑤方盛举、吕朝辉： 《中国陆地边疆的软治理与硬治理》，《晋阳学刊》2013年第5期，第13～21页。

②李行健：《现代汉语规范词典》，北京：外语教学与研究出版社，2014年版，第926页。

③孙保全：《论中原王朝的边疆治理模式：理念、制度与实践》，《云南行政学院学报》2017年第1期，第52～56页。

④周平：《论我国边疆治理的转型与重构》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》2010年第2期，第23～33页。

⑥方盛举：《论我国陆地边疆的情感型治理模式》，《云南

行政学院学报》 2013年第5期， 第127～132页; 吕朝辉：

《论我国陆地边疆情感型治理模式的运用》，《云南行政学院学报》2013年第5期，第133～137页;方盛举：《我国陆地边疆的文化型治理》，《思想战线》2017年第6期，第77～85页。

⑦张健：《边疆治理的模式类型及其效应研究——以政府、市场和社会三者关系为视角的分析》，《思想战线》2013年第1期，第133～134页。

⑧方盛举、吕朝辉：《论我国陆地边疆的合作型治理》， 《社会科学研究》2015年第4期，第59～66页;刘永刚：《合作治理： 中国陆地边疆治理的多元关系及实现路径》，《社会科学研究》 2017年第4期， 第113～118页; 朱懿： 《边疆民族地区协作型治理的规范化建设》，《开放导报》 2018年第6期，第87～89页。

⑨孙保全：《中国陆地边疆的区域性差异与差别化

治理》，《新视野》2017年第5期，第22～27页。

⑩袁明旭：《从精英吸纳到公民政治参与——云南边疆治理中政治吸纳模式的转型》，《思想战线》 2014年第3期，第31～34页。

（11）（周俊华：《民族区域自治对陆地边疆治理的资源、问题与完善》，《云南行政学院学报》2018年第5期，第27～33页。

①关于数字边疆的阐释，可参阅白利友：《大数据时代的数字边疆及其治理思考》， 《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期，第9～16页。

②《人民日报》评论员：《中国开放的大门只会越开越大——五论习近平主席博鳌亚洲论坛主旨演讲》，新华网，http：//theory.people.com.cn/n1/2018/0414/c40531-29926112.html，

2018年4月14日。

③孙允广： 《澜湄合作中的“云南作为”——专访云南省贸促会会长刘光溪》，《中国贸易报》2016年11月17日。

④吴世韶：《从“次区域经济合作”到“次区域合作”：概念辨析》，《社会主义研究》2011年第1期，第131～135页。

①《关于澜沧江—湄公河合作》，澜沧江—湄公河合作网， http：//www.lmcchina.org/gylmhz/jj/t1510421.htm， 2017年11月14日。

②《李克强主持澜沧江—湄公河合作首次領导人会议时强调， 携手打造澜湄国家命运共同体》， 中国中央人民政府门户网站， http：//www.gov.cn/guowuyuan/2016-03/23/content_5

056912.htm，2016年3月23日。

③④⑦《李克强在澜沧江—湄公河合作第二次领导人会议上的讲话（全文）》，中华人民共和国外交部网站， https：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1524884.shtml，2018年1月10日。

⑤⑥王毅：《建设澜湄国家命运共同体，开创区域合作美好未来——纪念澜沧江—湄公河合作启动两周年暨首个澜湄周》，《人民日报》2018年3月23日。

①刘金鑫：《共同行动加强澜湄合作互联互通建设》，

凤凰网， http：//news.ifeng.com/a/20171215/54197277_0.shtml，2017年12月15日。

②《李克强在澜沧江—湄公河合作第二次领导人会议上的讲话（全文）》，中华人民共和国外交部网站， https：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1524884.shtml，2018年1月10日。

①穆希：《澜湄合作 助力云南开放》，《创造》2017年第12期，第39～40页。

②《李克强在澜沧江—湄公河合作第二次领导人会议上的讲话（全文）》，中华人民共和国外交部网站，https：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1524884.shtml，2018年1月10日。

③李克强：《在第20次中国—东盟领导人会议上的

讲话》，《人民日报》2017年11月14日。

①《云南省人民政府办公厅关于印发云南省信息产业发展规划（2016—2020年）的通知》，中国云南省人民政府网，http：//www.yn.gov.cn/yn_zwlanmu/qy/wj/yzbf/201701/t20170103_

28036.html，2017年1月4日。

①中国环保部：《澜湄六国将共建生态环保大数据服务平台》，人民网，http：//env.people.com.cn/n1/2017/1219/c1010-29715607.html，2017年12月9日。

②中国共产党云南省第九届委员会第十次全体会议：《中共云南省委关于深入贯彻落实习近平总书记考察云南重要讲话精神闯出跨越式发展路子的决定》，《云南日报》2015年4月3日。

①周平：《我国的边疆与边疆治理》，《政治学研究》2008年第2期，第67～72页。

①白利友：《大数据时代的数字边疆及其治理思考》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》 2018年第5期， 第9～16页。

①②西仁塔娜：《中蒙俄经济走廊建设探析： 一种跨境次区域合作视角》，《俄罗斯东欧中亚研究》 2017年第2期，第83～95页。