我国PPP项目的融资困境与对策建议

摘要：目前我国PPP项目模式受到广泛应用，将PPP模式合理应用到我国基础设施项目建设等社会服务领域，将极大地促使社会快速稳定发展。下文主要阐述了应用PPP模式的意义，详细探讨了项目融资应用PPP模式的优势，对PPP模式下项目融资存在的困境进行了详细的分析，并且提出了具有针对性的优化对策建议，希望能够给予同行业工作人员相应的参考价值。

关键词：融资困境;PPP模式;对策;PPP项目

PPP项目模式属于一种公私合营的模式，近几年.PPP项目应用到各个领域中，并且取得了很好的使用效果。在建设项目当中应用PPP项目，能够实现政府和社会资本的合作共赢，促使社会公共设施建设的效率提升。

一、应用PPP项目的意义

PPP模式是一种新型的社会资本与政府间合作模式，受国家贯彻落实去产能、去杠杆等宏观财政政策实施的影响，在应用过程中产生了巨大的价值，受到社会的广泛赞誉。

（一）有利于政府角色的转变

把PPP模式应用在工程项目建设中，可以有效减轻地方政府部门的财政压力，缓解财政赤字，改变政府职能定位，减轻资金筹措和项目管理压力，做好工程建设监理工作，这既对政府部门的信誉提升有促进作用，同时，也有利于提高工程项目的施工质量。

（二）有利于社会资本的吸引

PPP项目可以有效提升政府的公信力，并获得更多社会资金、社会资源的支持，有利于吸引更多社会资本参与基础设施等项目建设，在资本改革方面发挥着显著的作用，还能节省很多不必要的行政程序，大大提高项目建设单位的工作效率。

随着政府和社会资本在项目层面逐步深入参与，项目的可行性也大大提高。在获得政府部分的严格审批后，PPP项目方可开始进行施工并获得收益。所以，该项目模式能够有效降低社会资本的投资风险。与未使用PPP模式的项目工程相比，采用该模式的项目可使得政府部门出资金额降至原应出资金额的五分之一甚至十分之一，并能充分保证建设项目可以在合同规定的有效期限内顺利完成。

二、项目融资应用PPP模式的优势

（一）工程项目融资的有效工具

在项目实施过程中引入PPP模式，具有十分巨大的现实意义，它不但有利于企业与政府间更加亲密的合作，同时还能够使各参与方对项目建设投资风险进行相应地分担，更加注重项目风险配置的合理性。将PPP模式有效引入到项目建设中，可以鼓励社会资本积极参与到工程项目中来，选择优质的合作单位，确保项目建设运行的科学规范，并有助于对项目加强管理，同时也能够使各参与方积极主动采取有效措施防控风险，保障项目顺利进行。

（二）有利于保障社會资本在项目建设全过程中的充分参与

PPP模式在工程建设项目中的应用，一方面可以保证社会资本方从项目论证到项目结束全过程都能参与到项目建设中，分享项目建设的利益：另一方面也有助于更好地运用社会资本方的先进技术优势与资金优势，促进工程项目的发展。由于我国工程项目建设在很长一段时间内都处于垄断状态，使得运行服务效率相对较低，例如城市综合体与高速公路建设等等。若将PPP模式引入其中，不但能够使运营成本得以显著降低，还可以提升运营管理效率，增加创新意识，为工程项目的健康、稳定、可持续发展奠定基础。

（三）充分保证社会资本方利益

在工程项目中引入PPP模式，在一定程度上可使项目管理水平获得有效提升，实现项目整体利益最大化。政府也能在诸如土地开发权、融资增信及税收优惠等政策上对项目实施给予更多支持。在政府的支持下，社会资本方可更好地获得投资回报，从而使社会资本方能够更主动地参与到工程项目建设中来，实现社会资源的良好配置，最终有利于顺利开展各项工程建设工作。总体而言，在工程项目领域有效引入PPP模式，既可以实现对政府财政压力的减轻，也有助于社会资本方得到更好的回报，有利于项目建设顺利实施，为社会经济的稳定健康发展注入强劲动力。

三、我国当前PPP项目的融资困境分析

（一）PPP项目有限追索难以实施

PPP项目在融资方面的优势主要表现为既可通过有限也可通过无限追索方式进行项目融资，投资人可以根据自身风险偏好及项目风险特征要求风险对抗措施，此外投资人还可以获得项目其他资产保障。金融机构考虑到PPP项目风险，一般以优先级有限合伙人身份参与进来，要求通过PPP项目合同对其他合作方进行完全追索，具备优先追索PPP项目收益的权利：而除金融机构以外的其他社会资本方通常以劣后级有限合伙人或普通合伙人的身份参与进来。从参与方的自身属性和目的看，这样的角色安排无可厚非，但PPP项目强制性承担融资风险和较高的融资成本也令劣后级有限合伙人或普通合伙人对PPP项目存在较大的顾虑。

（二）趋严的监管政策加大融资难度

中央政府明确当前阶段的新形势是要守住不发生系统性金融风险的底线，坚决遏制地方政府隐性债务。因此自2017年四季度以来，国家进一步在政府负债、PPP项目发展及金融方面加强监管，财政部92号文、国资委192号文、一行三会资管新规、财金23号文等监管政策频出。受政策影响诸多融资或变相融资渠道被堵死，一方面金融机构无法继续采用先前市场上大量采用的明股实债模式，另一方面也不愿进行真正的股权直投，导致市场上难以寻找合适的财务投资人。资本金问题无法解决，导致银行项目贷款无法到位，项目资金困难，项目工期严重滞后。

（三）PPP项目融资悖论广泛存在

因PPP项目拥有较长的投资周期、庞大的投资规模、诸多不确定因素等特点，作为合作双方的社会资本与政府方需对PPP项目付出更多的精力，这也在无形中使得PPP项目融资成本进一步增加。政府方若想PPP项目顺利开展，应当与社会资本方建立利益联合体关系：但若是二者间真形成利益联合体，又不可避免地形成融资悖论。PPP项目融资悖论主要体现在：首先，在PPP项目实施过程中，政府方主要是通过政府购买服务的方式参与，而长期限的政府购买服务本质上是对地方政府财政支出压力的转移——以时间换空间。但因PPP项目融资不在政府表内融资范围，很难被当地财政预算严格约束，这很容易促使地方政府在当前负债严控的大背景下通过PPP模式开展盲目投资，这从长远来看将导致地方财政压力进一步加大，恶化本就十分脆弱的政府负债体系。其次，PPP项目的主导方是主要是政府方，若当地政府领导层发生变更，极有可能产生“新官不理旧账”的情况，这方面若无相关制度约束将放大项目信用风险，导致正常的项目进程被中断。

四、我国当前PPP项目融资困境的对策建议

（一）创新融资渠道，提升PPP项目融资能力

大力创新PPP项目融资渠道，提升PPP项目融资能力，是打破当前PPP项目融资困境的唯一选择，而创新融资渠道需要金融机构与政府相关监管部门的共同努力。首先，在当前建立健全政府债务体系、严格防控债务风险的大背景下，政府相关职能部门应当加大PPP项目融资政策支持力度，做好PPP项目融资长期规划，积极促进中长期债券业务的发展，有计划地放松对PPP项目债券发行的窗口约束，有效利用互联网融资方式创新PPP项目债券发行模式。其次，需要由金融机构逐渐适应政策，承担起相应的责任，对满足社会资本方投资条件的项目进行指导，为满足融资条件的项目提供多种形式的融资，利用项目再融资与债券发行等方式有效解决PPP项目融资难题。

金融机构需要充分发挥其风险评估机制，建立健全PPP项目授信融资管理制度，积极参与到PPP项目的实施过程中来，充分利用PPP项目的政府信用提供相应融资业务。另外，政府职能部门需要加强与金融机构的合作，加快建设PPP项目融资担保基金，形成PPP项目再融资风险担保机制，建立境外融资大数据平台，为金融机构引入境外低成本资金形成政策便利，为PPP项目融资提供多元化的支持与服务，使PPP项目拥有更长远的发展。

（二）转变政府职能，增加PPP项目支持力度

政府对公共产品、公共安全投资要从过去的包办和经营的包揽者变成今后的引导者、监管者，积极参与、主动作为。

首先，政府方面要把PPP机制的推广落实情况纳入各级干部的政绩考核之中，实行精准化的目标管理，建立必要的动力机制;其次，政府方面要出台倾斜扶持政策，包括相应的财政政策、税收政策和货币政策。PPP项目投资是一个特殊的领域，投资时间长、周期长、回报率低、风险大，政府方须利用政策搭建平台，吸引社会资本投资进来，把PPP模式真正做大做强。最后，要保持干部的相对稳定性，以此保证PPP机制的连续性。因为城市基础设施建设投入大、周期长、回报慢、管理难，必须保持干部的连续性和稳定性，一以贯之地抓到底。干部管理要按照新机制保持干部的相对稳定，保持PPP机制贯彻的相对连续性，这样PPP投资者才能看到希望，社会资本才有获得可预见的、稳定的回报。

五、结束语

总体而言，在我国有效引入PPP模式，可以说是一次伟大的创新，这既有利于为施工建设项目拓展更宽的投融资渠道，更多地吸引社会资本竞相参与到项目竞标中来，同时，也有利于减轻政府单位的财政压力，改变政府的角色。PPP项目总体来说意义重大，但在当前阶段发展陷入困境，需要政府、企业、金融机构创新思维、担当责任、通力协作、共渡难关，为我国PPP项目的顺利实施和社会主义建设事业的发展繁荣贡献自己的力量。

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作者简介：

黄志，中铁城建集团有限公司，湖南长沙。