基于平衡计分卡的高职院校内部质量保证体系运行效果评价机制构建

吴伟?王亚鹏

摘 要 高职院校内部质量保证体系建设是一项长期工程，科学评价体系的运行效果是进行改进的前提。运用平衡计分卡这一战略管理工具，根据学校的愿景与阶段性发展矛盾，构建内部质量保证体系运行效果评价体系，借助智慧校园的信息化管理技术实现大数据整合与分析，形成体系运行的诊断报告作为体系改进的依据，从而确保人才培养质量的不断提高。

关键词 高职院校;平衡计分卡;内部质量保证体系;效果评价

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）20-0054-05

自教育部办公厅发布关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知后，全国各地高职院校开始积极探索建立内部质量保证体系，构建教学诊断与改进机制。众所周知，高职院校构建内部质量保证体系目的是实现科学管理，提高管理的效能，提高人才培养的质量，内部质量保证体系可以视为一个强校战略，但是如果没有一套规则来衡量战略以及具体行动的效果，战略的作用也就无处发挥并成为空谈，所以按照我们设想的原则和框架构建保证体系之后，体系是否能够有效运行，是否能实现预期目标，如何评价体系的运行效果是我们应该关注和研究的问题，只有准确把握保证体系运行状况才能围绕学校的战略发展目标设计针对性的诊改机制，实现体系诊断——改进螺旋上升发展，从而确保学校高质量发展。

一、内部质量保证体系的特征

（一）内部管控的增强

高职院校作为高等职业教育的实施机构，其核心使命是立德树人。我国绝大多数高职院校的举办方都是政府，属于公共部门，普遍存在产出难以量化和职责边界不清晰的特征，即部门职责和个人职责难以清晰界定造成公共部门考核难和问责难，职工“搭便车”行为较为普遍，消极怠工、人浮于事的现象屡见不鲜，高职院校内部治理也存在这些问题。内部质量保证体系强调目标链和标准链的打造与实施，要求两链打造需遵循SMART原则，做到可测量、可评价、可考核、可报告[1]。其全员、全过程、全方位的参与原则以及日常性考核、年度考核、阶段性考核（3年复核一次）的原则充分体现了全面管控的倾向，通过打造两链和管理流程的重塑从而明确部门职责和个人职责，结合各阶段定性和定量的考核以期提高管理的效能。

（二）工具理性的强化

内部质量保证体系通过深化部门绩效考核和个人绩效考核制度改革，并结合信息化管理平台的建设，借助大数据支撑和分析使考评更加科学合理，目标是实现管理不再凭经验、决策不再拍脑袋、奖惩不再凭好恶，并且配套相应激励机制，以提高全员对于管理的满意度来激发全员工作的积极性和创造性，从而提高工作效能;通过完善内部经济控制制度和风险评估机制来提高资源使用效率，从而提升学校办学效率和效益;通过阶段性的专家组复核即第三方评价，在结合学校自我诊断的基础上从价值中立的角度对体系运行效果进行评价，以此来干预学校进行改进;通过完善学校内部各种评价制度如教师评价标准、专业评价标准等，将这些制度作为具有可操作性的工具来衡量学校的办学效能。

（三）多元价值观的共存

首先，内部质量保证体系呈现出明显的基于KPI（Key Performance Indicator）绩效考核理念的管控色彩，通过学校战略发展目标到部门再到个人的层层分解，通过设立众多的标准（或者说诊断点、诊断要素），并尽可能地细化任务指标来实现标准，从而强化对组织和个体的控制，再通过配套与绩效挂钩的薪酬激励机制激发全员参与的动力，强调“结果导向”，重视绩效产出，带有强烈的工具理性。其次，体系呈现出基于OKR（Objectives and Key Results）的目标管理理念[2]，强调“过程导向”和自我控制，重视目标实现，让工作更加灵活，鼓励创新，同时又试图回避目标无法或者不适合指标化的情况。再次，体系呈现出基于新公共服务理念的“以师生为中心”的治理倾向，将满足学生需求表达、帮助学生全面发展、以人才培养为核心任务和服务教职工个人成长、帮助教职工自我实现为目标，在结果导向的基础上加上以师生满意的价值观，带有鲜明的价值理性色彩，试图通过提高全体师生参与的满意度激发全员参与的高投入，从而形成全员自发追求卓越质量、自主创新管理和教学方法的质量文化。

二、高职院校内部质量保证体系运行存在的问题

（一）内部治理能力相对较弱，导致体系运行的形式化

国内绝大多数高职院校办学历史较短，基本都在20年左右，伴随国家经济社会的高速发展对人才需求增加以及高校扩招，各院校的在校生规模和教职工规模都迅速增长，科层制管理弊端给学校绩效产出带来的影响也愈发明显，加上管理理念与管理水平较本科院校相对滞后，信息公开制度落实不到位造成的信息不对称、利益相关方表达利益诉求机制缺失、沟通协商机制的不健全造成的内耗和低效成为阻碍各院校发展的最大障碍。尽管内部质量保证体系的构建是为了提高管理的效能，提高人才培養质量，但是由于院校内部各级组织和人员理论认识和思想认识的不到位，加之低效的内部治理，造成质量保证体系建设工作开展形式化。

（二）各项评价机制不完善，导致体系运行的片面化

内部质量保证对于高职院校而言可以说是一个新生事物，但又不是一个新生事物。在国家没有明确要求各院校构建内部质量保证体系之前，由于政府各种行政控制、强制性的评估以及各种激励性的项目建设计划，再加之高校参公管理的特征，各校原本就配套有个人年度考核、部门考核、内部审计等机制，但是从职业教育诊改网目前发布的各校质量保证体系建设方案来分析，评价机制存在缺失和不完整的问题，比如，评价反馈机制和激励机制不完整甚至缺失，审计机制不合时宜并未进行全面的绩效审计，内部经济控制和风险防范机制不完整甚至缺失，考核评价过程忽视学生、企业、社会多元主体的参与，企业参与专业和课程建设的评价机制、教师对于职称评审制度和个人考核机制的满意度评价机制、学生对于生活服务和教学管理服务的评价机制等不完整或缺失，不符合内部质量保证的要求，不能实现保证体系所预期的目标。

（三）考评主体能力非专业化，导致体系运行的低效化

内部质量保证体系涉及到学校、专业、课程、教师、学生五个层面的质量保证，涵盖了学校所有部门的全部工作内容，学校内部在评价过程中由于被评价对象身份和工作内容的不同，绝大多数院校都采用条块分割的评价方式，即人事处负责对教职工个人绩效进行评价、组织部负责对中层干部的绩效进行评价、教务处负责对专业和课程建设的绩效进行评价、校办或者其他绩效考核办公室负责对部门绩效进行评价、审计和纪委也都依据各自分管内容对相应部门和人员进行评价和监督，这样就形成了多元共存的评价主体。各评价主体因为工作内容的不同所以价值取向又呈现多元化，纪委和组织部倾向政治监督，财务、审计、人事、绩效考核办公室倾向内部控制，教务处因其对其他部门的管理强制约束力较弱则呈现出属性模糊的特征。各评价活动内容和导向的多元决定其需要具备不同专业能力以满足科学合理评价的工作要求，由于各评价主体专业背景和后期继续教育培训综合影响导致能力的非专业化以及评价手段和工具的落后，评价活动效能差强人意。

（四）内部质量保证体系的元评价急需完善

元评价是对评价的评价。内部质量保证体系自身包含各种评价机制，与此同时要求每个部门每年度进行一次自我评价即诊断并形成报告，这些评价活动也就是体系的自我诊断过程，以诊断报告作为改进基础，但是如何提高各评价机制的信度、效度，如何提高各评价机制的满意度以促进质量文化的形成，如何提高各部门所提交的诊断报告的质量以提升自身总结问题、分析问题的能力等等，这些问题还没有解决好，需要我们对各评价机制遵循的理念及其运行的体制、机制进行不断反思和超越，即通过元评价来完成。内部质量保证体系的元评价可以遵循哪些理论、需要坚持什么样的价值标准都未明确，只有不断完善质量保证体系评价机制才能提升评价的合理性、合目的性和合规律性，从而提高诊断的科学性，进而增强改进的针对性，实现学校可持续高质量发展。

三、将平衡计分卡引入质量保证体系运行效果评价的目的与作用

美国哈佛大学的卡普兰和复兴方案公司总裁诺顿首次提出了平衡计分卡的概念，平衡计分卡的理论价值和实践价值得到公共部门和私人部门的广泛好评和认可。经过30年的发展和运用，已经成为一种比较成熟和主流的绩效评价方法，被称为“最具影响力的战略管理工具”，是一种着眼于组织发展战略有效性的管理理念和系统管理方法。

平衡计分卡从财务、顾客、内部流程和学习与成长4个维度构建测评系统，试图通过4个维度所包含的指标以及各指标之间的内在联系体现组织战略规划实施和战略规划修正过程，通过在4个维度设置适当指标进行为实现组织战略规划目标的绩效管理[3]。平衡计分卡可以帮助我们重新审视财务审计管理制度在组织管理中发挥的效用并完善相关管理制度，更加重视利益相关方对质量评价的参与，帮助我们重新定位各种评价机制的目的，优化内部管理流程，提高管理效能，明确需要改进问题的优先级，提高诊断质量。

平衡计分卡应用于内部质量保证体系运行效果评价其4个维度评价重点如下：财务，院校短期内没有明显经费增加的情况下，合理的预算系统以及适合的审计制度就显得尤为重要，财务和审计制度是否能够帮助院校发挥资源的最大效用，为院校高质量发展提供支撑;顾客，内部质量保证的核心是保证人才培养质量，是推动区域和地方社会经济发展，学生、地方政府、用人单位、社会是主要顾客群体，这些顾客对学校的满意度会成为学校各项改革的风向标;内部流程，主要是评价内部质量保证体系在5个层面所制定的各项制度的落实情况，如部门绩效考核、个人聘期考核、干部年度测评等制度的实施情况;学习与成长，优质的人力资源是实现学校高质量发展提高人才培养质量的核心，学校全体教职工能力成长是推动学校持续高质量发展的动力，内部质量保证各项制度的实施要有利于教职工个人工作能力的提升，有利于教职工个人职业生涯的发展，有利于激发教职工自我质量意识的觉醒形成质量自律文化。

将平衡计分卡应用于评价内部质量保证体系运行效果主要有以下作用：一是有助于完善体系，通过将体系运行情况的评价指标在4个维度进行分类和细化，有助于反思体系自身设计的不足，使得体系构建和改进更具针对性和目的性;二是4个维度的目标完成需要不同部门相互配合，通过合理的测量指标设定和评价可以强化部门之间的沟通合作;三是通过4个维度的指标数据和指标之间的内在联系可以全面直观地分析体系的运行效果，并形成分析报告，以作为体系改进的依据;四是丰富内部质量保证体系元评价的理论基础和实践模式。

四、基于平衡计分卡的内部质量保证体系运行效果评价机制的构建

（一）构建的思路

使用平衡计分卡对任何一个组织或者一项工程进行绩效评价之前，首先必须明确组织或者工程的愿景和预期目标。高职院校的根本任务和首要任务是立德树人，然后才是科技研发和社会服務。提升专业建设水平、保证人才培养质量是质量保证体系建设和运行的逻辑起点，学校内部的管理流程再造、资源统筹调配、专业建设和课程建设、师资队伍建设都要围绕保证人才培养质量这一主题进行规划设计。其次，在愿景明确的基础上确定4个维度的阶段性战略目标。最后确定相应的观测指标和权重来对目标的实现情况进行量化评价。

每所学校办学的历史和环境不同导致内部治理结构和能力的差异，每所学校不同阶段的主要矛盾也不尽相同，所以内部质量保证体系设计的战略目标也必然因校而异、因时而异。体系构建首先要解决内部治理能力提高的问题，强化监督控制、发挥科层制管理的效能是前提，让全员熟悉和认可体系包含的管理制度，然后才是服务师生自我实现。体系构建是一个长期的螺旋递进过程，在构建的过程中，会出现“过程导向”“结果导向”“师生为中心”三个导向中一个导向突出、两个弱化或者两个导向并重一个弱化的现象，学校在实现中长期发展战略规划的过程中对阶段性规划目标进行修正是正常现象，所以体系运行效果的评价标准也因适当调整，调整的仅仅是4个维度观测指标的权重，4个维度的观测指标是不变的。

（二）構建的流程

首先，确定内部质量保证体系的战略规划目标以及4个维度的战略目标。高职院校内部质量保证体系构建需要围绕立德树人的使命，无论是以“强化内部控制”还是“重视绩效产出”亦或是“服务师生发展”三个导向中哪个导向作为重点，都是为立德树人服务，区别只是不同导向带来学校工作思路和重心的不同，继而影响观测指标权重的分配，这种区别由学校内部矛盾决定，但并非本质上的差异。在明确4个维度的战略目标过程中需要明晰下列问题：财务维度，如何提高预算管理的效能，如何提高资源的利用率并降低风险，如何增加收入;顾客维度，学校可以为政府、企业提供什么，学生希望通过学习获得什么样的附加价值，如何提高他们的满意度;内部流程，哪些业务流程需要优化，如何提高管理效能提升各层级的执行力，如何促进部门之间的沟通与合作;学习与成长，如何帮助全体教职工成长并与时俱进，如何提高教职工的幸福指数并留住人才。其次，在明确4个维度的战略目标的基础上进行观测指标的设计，观测指标至少必须具备可测量、可评价、可考核、可报告的特征，根据学校发展阶段的具体矛盾可以考虑给观测指标增加可问责的要求，指标的设计和观测要体现诊改的科学性，“可问责”的目的只是为了提高全员参与的重视度以及确保改进的力度。最后，为4个维度以及每个维度的具体观测指标赋予权重，权重是根据学校主要矛盾变化而相应变化的，这种变化不但体现了体系自我诊改的主体性，而且折射出体系螺旋上升不断完善的变化。

（三）具体评价指标的设计

用于观测目标是否实现是通过学校智慧校园所涵盖的各项数字化管理平台直接获取数据并通过数据整合分析得出，不需要师生对信息进行填报，只在个别情况下由个人登录系统进行相关数据的申报，如教师个人3年聘期阶段性的发展目标、调查问卷等。各观测指标的数据可以由学校内部采集也可以委托校外机构采集。根据4个维度的战略目标设计内部质量保证体系的平衡计分卡，如表1所示。

每所学校的发展都如同经济发展一样，会呈现出高速发展期到相对放缓的震荡期、再高速发展再震荡这样相叠更替的过程，每所学校教师的学习成长空间在经过几年的高速发展之后都会出现相对停滞的状态，因为双师比例、博士比例各项比例都会接近一个极限值并无法突破，也不可能每个教职工都不断提升学历，所以在体系运行的后期，学习和成长维度的权重必然下降，当学校发展到新高度的时候再重新增加权重。不断强化内部控制提升治理能力是学校发展过程中永恒追求的目标，所以内部流程维度的权重始终应占比较大的比例。过去高职院校在规模扩张阶段都采用粗放型的发展方式，而在内涵建设的道路上必须采用集约型的发展方式，并且需要不断创新发展，各种资源的筹措和调度能力会制约学校的发展，所以在体系运行逐渐成熟过程中要增加财务维度的权重。内部质量保证体系构建是为了人才培养质量的提高，也就是要不断提高顾客的满意度，所以顾客维度的权重应不断提高。

五、结论与建议

科学合理地评价内部质量保证体系的运行效果是体系进行螺旋改进不断完善的前提，构建保证体系的平衡计分卡并进行评价分析，其本质是进行大数据整合和分析的过程，有助于在实践过程中发现问题，形成诊改有据、科学诊改的机制。我们应坚持专业的事情交给专业的人才办的思想，不断提高各评价主体的业务能力，在学校进行内部质量保证体系运行效果的评价以及制定和执行各项考核制度的过程中，可以考虑引入社会评价机构或者委托由校外专家组成的第三方评议小组来完成。

高职院校自身不应回避评价，而应正视评价，因为学生和家长需要评价报告来判断报考哪所学校哪个专业，行业企业需要评价报告来明确从哪所学校可以招到心仪的员工，政府需要评价报告来对辖区内院校进行奖惩以及回应公众对于税收用于高职教育绩效产出的知情权。

高职院校目前正处于下一个高速成长期之前的休整期，在这个休整期，各高职院校应加快内部质量保证体系的构建步伐，以特色求发展，以特色追求卓越，找准办学定位和目标，加快变革速度。随着信息公开化程度提高、科技技术的进一步发展以及双一流评价体系的日渐成熟，高职教育质量评价标准和体系亦会不断成熟，学校办学质量的高低会成为政府进行院系合并、升格应用型本科院校、进行相应学位授予试点以及拨款方式改革的依据。在评价体系尚不成熟的这个休整期，各院校应主动变革，以迎接政府为提高高职教育绩效产出而进行的新一轮高职政策调整带来的机遇与挑战。

参 考 文 献

[1]曹堂哲，施青军.基于政府治理范式的政府绩效评估演变分析——兼论中国政府绩效评估发展的路径选择[J].财政研究，2018（3）：24-30.

[2]田五星，王海凤.大数据时代的公共部门绩效管理模式创新——基于KPI与OKR比较的启示与借鉴[J].经济体制改革，2017（3）：17-23.

[3]李长青.构建平衡计分卡理论的高校教学质量评价指标体系[J].高教探索，2014（6）：137-141.

On Construction of Evaluation Mechanism of Operational Effect of Internal Quality Assurance System of Higher Vocational Colleges Based on Balanced Scorecard

Wu Wei， Wang Yapeng

Abstract  The construction of internal quality assurance system in higher vocational colleges is a long-term project. The scientific evaluation system for the operational effect is the prerequisite for improvement. In order to ensure the continuous improvement of the quality of personnel training， it is necessary to use the balanced scorecard as a strategic management tool to build an internal quality assurance system operational effectiveness evaluation system based on the school's vision and staged development contradictions; and to use the intelligent campus information management technology to achieve big data integration and analysis， and form a diagnostic report of system operation serving as the basis for system improvement.

Key words  higher vocational colleges; balanced scorecard; internal quality assurance system; effect evaluation

Author  Wu Wei， research assistant of Jiangsu College of Engineering and Technology （Nantong 226001）; Wang Yapeng， research associate of Jiangsu College of Engineering and Technology