基于界面理论的城市综合管廊PPP项目建设管理研究

杨建雄，段 军，陈加楼，周 坚

（保山城市综合管廊投资开发有限公司，云南 昆明 678000）

0 引言

界面管理（interface management）是指为完成同一任务，企业需要处理企业之间、企业内部各部门之间、各有关成员之间在信息、物资、财务等要素交流方面的相互作用，解决界面双方在专业分工与协作需要之间的矛盾，视线控制、协作与沟通，提高管理的整体功能，实现企业绩效的最优化[1]。界面管理是效率的主要来源，很多学者对此进行了有益的探索，早期的研究主要集中于企业R&D-Marketing领域，近年来的研究开始侧重于企业间界面和项目管理领域[2-7]。

当前，PPP模式已经成为我国基础设施建设模式的重要选择。在PPP模式成为主流建设融资模式的背景下，为了获得更好的生存发展空间，从事传统施工业务的建筑企业集团大都主动选择拥抱PPP模式，纷纷开拓自身的工程投资业务，实现从单一施工企业向投资、建设、运营全过程建设投资企业的转型升级。在建筑企业集团主导投资的PPP项目中，建筑企业集团与政府方一起联合组建SPV公司，同时该企业又是PPP项目的施工主体；传统建设项目中甲乙双方纯粹市场化的合同关系，在PPP模式下转变成集团内部子公司之间的合同关系。在这种管理模式下，集团内部的行政关系会对参建单位之间的合作行为产生直接影响。在PPP项目的建设管理过程中，传统以合同为基础界面关系也发生了重大转变，参建各方之间的界面关系会对项目的运行产生直接影响。因此，如何有效地处理好PPP项目中各类界面关系，减少界面双方的矛盾，增进合作，是影响工程质量、进度、成本、安全和项目良好运作的关键。本文以保山城市综合管廊PPP项目的建设管理为例，对建筑企业集团主导的PPP项目中主要界面关系处理进行研究。研究结果可以为类似项目管理效率的提高提供参考意见。

1 界面管理理论简介

1.1 界面的定义

界面（Interface）在管理意义上的内涵，不仅指不同职能部门间、不同岗位间的交接状态，也可以表达不同的程序、流程间的衔接状态，还可以用于描述人与物之间的关系，如人机界面等。因此，可以将管理中的界面定义为：为完成某一任务或解决某一问题所涉及的企业之间、各职能部门之间、各成员之间，或各种程序、流程、结构之间信息物质、能量等要素的交流、沟通状态。

1.2 界面关系的类型及形成原因

1.2.1 界面关系的类型

界面之间存在三种作用关系，如图1所示。界面存在于至少两个不同的通过组织规范和准则区分开来的子部门之间。在其职权范围内这些子部门均具有独立行为，且权利对等。具体包括：（1）串联界面关系。部门A将其结果递交给部门B，仅当A 输出结果后，才能开始工作，如图 1（a）所示。（2）联营界面关系。各部门使用相同的资源并在相同资源的范畴内工作，如图1（b）所示。（3）交互界面关系。两个部门为共同目标而平行工作，且其程序和内容有交互作用；每一部门都按另一部门的知识和规定确定其输入和输出，从而决定其功效，如图 1（c）所示。

图1界面关系的三种类型示意图

1.2.2 界面形成的原因

界面形成的原因是多方面的，总的来说，总分包界面产生的原因可以分为以下几类：

（1）信息因素。项目实施过程中信息因素会造成许多界面问题，如信息“粘滞”、信息延迟、信息失真与缺失等。因此造成的界面双方的信息不对称，引发了许多界面矛盾。

（2）目标差异。不同组织有自己不同的利益出发点，每个组织都倾向于从有利于自己的角度来考虑问题，从而导致相互之间的冲突。

（3）专业分工。专业分工在工程建设过程中非常普遍，专业分包商往往在某一个专业上有较深的理解，而对项目的整体要求关注不够；同时，总承包商在关注项目整体要求的同时，容易忽视专业工作的要求。

（4）文化差异。不同的组织具有各自不同的文化，由于文化差异会导致界面双方产生认知差异。不同文化背景的人在合作过程中会发现对方忽视的问题，在解决这些问题时，就容易出现界面矛盾和冲突。

（5）历史原因。在通常情况下，良好的交互历史可以使双方产生信任，而有过不愉快的合作经历会使双方在新的合作未开始时就有成见。随着界面双方合作深入，历史原因的影响逐渐消退，新的合作经历将影响界面矛盾的状态。

2 城市综合管廊PPP项目界面管理的特点

2.1 保山城市综合管廊PPP项目的管理架构

保山城市综合管廊于2016年获批成为财政部、住建部联合组织的全国15家地下综合管廊试点城市之一。保山市地下综合管廊静态投资64.09亿元，动态总投资67.58亿元。项目主要包括建设综合管廊里程86.23 km及3座监控中心。综合管廊建设内容为：土建工程、配电工程、通风工程、给排水工程、照明工程、监控工程、防灾报警及消防、标识等工程。项目采用PPP模式，实行“投资、建设和运营维护一体化+入廊单位付费+可行性缺口补助”的经营方式，项目计划分两年建设实施。保山城市综合管廊采用SPV公司+总承包管理的模式组织项目的实施，项目的总体管理架构如图2所示。

图2 保山管廊PPP项目组织架构图

2.2 建筑企业集团主导的PPP项目界面管理存在的主要问题

综合云南建投集团多个PPP建设项目，在PPP项目建设管理运行过程中，表现出来的界面管理问题主要体现在以下几个方面。

2.2.1 参建各方激励强度不够

PPP项目大多由集团层面与地方政府之间开展合作而中标，项目中标之后由集团公司直接委派下属企业分别承担项目管理公司和施工总承包的工作。在这种项目管理模式下，集团下属企业一方面没有承揽业务的压力，另一方面下属企业追求利润的行为受到集团各种制度的约束，下属企业能够获得的利润主要由集团的分配制度所决定，因此从企业层面来讲，开展经营及追求利润的激励强度均被削弱。此外，在PPP模式下，在项目公司与总承包项目部之间形成的关系并非传统的合同关系，而更近似于一种集团内部平行的合作关系。在这种平行的合作关系下，项目公司与总承包项目部之间关系更多的是强调分工，项目公司很难对总承包项目部的工作形成有效的监督，同样总承包项目部也很难获得项目公司全面的配合。从工区、专项、专业施工项目经理部的角度来看，一方面必须同时接受总承包项目部和项目管理公司的双重领导，业务流程变长，管理效率降低；另一方面，与传统的项目管理模式相比，项目部失去了经营的灵活性，更多地强调项目部的成本管理功能，因此工作积极性大大降低。

2.2.2 参建各方之间的协作程度有待提高

在传统的业务模式下，集团公司下属各企业均独立开展业务；而在PPP模式下，这些企业需要在一种新的管理模式下开展协作，各参建单位之间的职责界定与传统模式有很大的区别，而集团对于参建单位职责的界定也处于不断调整的过程中，因此各级参建单位对于新的管理模式需要一个适应过程，彼此之间协作的默契度还有待加强。另一方面，在PPP模式下，项目参建单位的选择以上级领导的委派为主，参建单位之间缺乏招投标、参建单位甄选、合同谈判等前期磨合过程，在合同的形成过程中，多处受到行政指令的影响，如果采用分层抽点的形式组织实施项目，各层参建单位的承包价格是否合理缺乏科学的测算，因此很容易导致参建单位对于合同任务的接受度降低。同时，由于新的管理模式下，业务流程变长，管理效率降低，当项目进展不太顺利的时候，各参建单位的士气很容易受到打击，参建单位之间主动配合解决问题的积极性受到抑制，整个项目的团队协作度降低。

2.2.3 项目管理层级过多、管理成本偏高、管理效率降低

在PPP项目的总承包管理模式下，一些项目的管理分为了四个层级，包括项目管理公司、总承包管理项目部、工区项目经理部、小工区项目经理部，每一个层级的管理部门均配备齐全的职能部门。过多的管理层级首先导致项目管理业务流程变长，各项工作的责任被分散，员工的工作积极性在冗长的办事流程中被消减，整个项目的管理效率降低。

2.2.4 风险管理能力有待提高，风险分担机制有待完善

PPP项目的风险管理是一项系统性工作，风险管理的成败将直接影响项目的成败，其中投资控制风险尤为关键。从风险的来源来看，包括“自然”、“国家”、“市场”、“项目”四个层次，根据风险来源的不同，其承担主体也应有所区别。有一些风险应当由政府方承担，对于这部分风险应如何分担，在PPP合同谈判时，应重点解决的问题。当社会投资人的风险管理意识欠缺，风险管理能力不足时，在PPP合同谈判时，往往会忽略这些关键的风险分担条款；一旦不确定事件发生就很容易导致投资突破，如果将这部分风险全部分配给项目管理公司、总承包项目部来承担显然是不合理的；项目管理公司和总承包项目部也不具备承担这部分风险的能力。另一方面，在“项目”层级的风险中，设计风险也是造成投资失控的一个重要原因。当前建设背景下，大部分设计院工作任务都很饱满，许多项目的勘察设计深度都满足不了投资控制的深度要求，勘察设计质量缺陷是导致后期大量设计变更和投资失控的一个重要原因。而对于大部分从施工企业转型涉足PPP项目的社会投资人来说，设计管理能力不足是一个普遍现象，受各方面条件的限制在大部分PPP项目中均没有全面开展优化设计、深化设计工作，丧失了投资风险控制的最佳手段。

3 保山城市综合管廊PPP项目界面管理对策

综合上述分析可知，在目前建筑企业集团主导的PPP项目中，界面管理的主要矛盾集中在SPV公司——总承包项目部之间，因此保山城市综合管廊SPV公司采用集中精力抓主要矛盾的思路来处理界面管理关系：重点处理好项目公司和总承包单位之间的界面关系。

3.1 重点处理好项目公司—总承包项目之间的界面关系

SPV公司与总承包项目部之间的界面关系对整个项目的运行产生决定性的影响，两者之间和则项目管理顺畅，两者之间斗则项目管理必然陷入困难。保山城市综合管廊的SPV公司正是看清了这一点，就采取集中精力抓主要矛盾的思想，积极主动地协调好与总承包项目管理部之间的界面关系。具体措施如下：

3.1.1 完善项目治理结构、厘清参建各方的责权利界面

保山管廊公司充分发挥“集团利益最大化”的思想，主动与总承包管理单位之间协商，从根本上厘清参建单位之间的责、权、利界面，以项目总承包合同为依据，针对项目参建各方的资源投入、项目控制权、剩余分配权、风险分担等进行合理的配置，从制度层面确立参建单位之间的责、权、利、风险分担界面。

3.1.2 理顺项目治理机制、建立起高效率的项目综合协调机制

在PPP项目中，项目参建各方之间不仅存在合同关系，同时还存在着行政关系、利益共同体关系、集团内部兄弟单位等关系。从项目治理机制的角度来看，合同关系属于契约治理机制，行政关系属于权威治理机制，利益共同体及集团内部兄弟单位关系属于关系治理机制；无论是契约治理机制、权威治理机制还是关系治理机制都能有效降低项目实施过程中的交易成本，提高项目管理效率。在保山管廊PPP项目实施过程中，项目管理公司明确提出以合同作为双方合作的主要依据，同时也充分发挥集团内部兄弟单位共同协作的关系治理机制，灵活地处理建设过程中遇到的各种管理问题。对于高度复杂、难以协调的问题，及时求助上级主管单位，通过行政协调解决争端，提高管理效率。

3.1.3 优化业务流程、提高管理效率

建筑企业集团主导下的PPP项目在降低项目的交易成本方面具有显著的优势，但由于集团内部单位之间协调关系的复杂性，如果关系没有理顺，也有可能导致管理效率的降低。保山管廊公司通过优化业务流程，对现有工作流程的梳理、完善和改进，优化资源配置，推动项目管理组织结构的扁平化、信息化和网络化，从结构层次上可以提高项目管理系统的效率和柔性。

3.1.4 统一管理标准、推进建设管理的标准化

在开展PPP业务之前，建筑企业集团内部的事业部及子公司各自独立开展业务，因此各子公司、各事业部在人员培训体系、分包管理模式、业务流程、现场控制标准等多个方面都存在较大差异。近年来，随着PPP融资模式的不断推广，集团的业务已经从传统的施工业务全面转向PPP项目，在这种背景下，集团内部企业今后需要长期在PPP项目下开展合作。为适应新形势的需要，保山管廊公司在所辖范围内大力推行标准化施工管理体系，从工地建设、现场作业标准、人员培训、分包管理模式、绩效考核、资金管理、项目文化建设等多个方面建立统一的管理标准，不断提高项目管理水平，树立良好的企业形象。

3.2 重视界面矛盾运动规律，加强互信关系建立

对待界面矛盾不应是单向压制、消除，而应遵循界面管理的哲学思想，从正反两个方面来判断、分析。一方面，对损害企业长期利益的界面问题应及早发现、解决，而且要注意解决的彻底性。另一方面，也要灵活地利用界面矛盾的刺激能力，将界面问题作为解决重要的变革问题的突破口，引发各种变革活动，保持组织活力。界面关系的建立及其发展过程一般都经历创立期、分歧期、磨合期、平稳期和危机期，都遵循着共同的矛盾运动规律。界面矛盾在不同各个阶段，具有不同的矛盾属性，保山管廊公司根据界面矛盾发展的不同阶段，采取不同的策略，充分发挥好界面管理的工具性作用。

3.2.1 创立期——打好开局

保山管廊是集团公司第一个创城市综合管理的PPP项目，项目管理的组织结构、组织制度都不完善，项目参建各方之间也彼此陌生，如何顺利打好开局对于项目的成功实施具有十分关键的作用。因此，保山城市综合管廊PPP项目SPV公司的主要领导在项目启动之初，主动出击，积极做好与总承包项目部之间的沟通和协调工作，尽力做好外部协调，帮助总承包项目部解决项目实施初期遇到的各种困难。正是项目公司这种务实积极的态度，为双方界面矛盾的解决奠定了良好的基础，也为双方今后的持续合作创造了一个良好的开端。

3.2.2 分歧期——坚持合同导向

由于SPV公司和总承包项目部在利益和目标上存在不一致，因此在项目实施过程中，双方产生分歧是不可避免的。SPV公司在分歧期所采取的态度是正视双方的矛盾，坚持以总承包合同为依据的矛盾处理策略，对于合同明确了权责的分歧坚持以合同为准，对于合同条款规定比较模糊的分歧，在坚持乙方底线的前提下尽量满足总承包项目部的需求；同时，双方都能坚持一致向前看的思想，充分发挥兄弟单位之间的协作精神共同协商解决问题。对于特别复杂的纠纷，双方在短时间内难以解决，则及时救助上级领导，通过上级领导运用行政力量迅速解决争端。

3.2.3 磨合期——以“集团利益最大化”为导向

这是矛盾与冲突趋于缓和时期，系统趋于稳定。这一时期的管理策略重点在于，在坚持“集团利益最大化”的前提下，强调和培养项目文化，塑造以项目利益为核心的系统文化，强调共同目标的重要性，以及共同目标实现所带给界面双方的诱因因素，促进界面双方默契配合。

3.2.4 稳定期——保持危机意识

在项目管理的稳定期，SPV公司的管理策略在于，维护良好的环境条件，使界面双方在和谐的氛围中稳定、和谐发展。在项目管理过程中时刻保持危机意识，重点关注系统模式化所带来的制度僵化和文化畸变等负面影响，鼓励创新，适时引入冲突，努力寻求系统在动态平衡中发展。

3.2.5 危机期——避免矛盾集中爆发

在危机期阶段，界面矛盾陡增，冲突加剧，系统发生强烈地震，如不采取有效措施，系统生存将面临严重威胁。保山管廊公司的管理策略在于坚持风险预判思想，通过系统分析寻求导致危机爆发的原发性因素，注重将风险和危机消灭在萌芽阶段，避免矛盾的集中爆发。

4 结 语

大量建筑企业集团主导的PPP项目管理实践表明，在新的管理模式下，许多PPP项目的建设管理界面还存在大量的冲突和矛盾，而矛盾和冲突集中体现在SPV公司与总承包管理单位之间。界面管理仍尚处在较低水平，突出表现为责权利划分不合理、难以有效地处理界面关系，缺乏适合于新模式下的界面管理组织治理结构和文化氛围。保山管廊的管理实践为这类问题的解决进行了有益的探索，可为今后类似项目的管理提供有益的参考。与此同时，我们也应该看到，保山管廊的施工难度、预算的宽松程度、项目的不确定性、管理的复杂程度都不算很高，这些都为SPV公司-总承包项目部之间界面关系的管理提供了有益的条件；对于复杂程度很高、预算比较紧、风险比较高的项目而言，界面双方冲突的紧张程度都会得到极大的提升，对于这样的项目而言，要实现有效的界面管理，还需要从项目治理结构设计的角度，进一步确定参建各方的责权利对等关系，从制度层面上考虑主要参建方的共同利益和共同目标，为界面管理创造良好的制度背景，才能有效地解决界面冲突问题。