三维政策工具解释框架下的人才引进政策
——来自区域中心城市的案例

□ 莫 倩

一、问题提出

以改革开放实践为重要的时间节点，人才引进政策在中国经历了恢复重建、改革破冰、市场转型、战略推进四个发展阶段，具有断续—依赖与转轨—渐进式平衡的特征。突破性的引才政策在改革开放以来赶超式增长的推进下，呈现出视野广阔、纵横交错、有机衔接的复杂图景[1]。随着国家人才引进计划的深度推进，全国各城市先后出台地方人才引进政策，并在全国形成了多层次、多渠道、相互衔接的人才引进竞争格局。

从改革开放前小规模、间断性的人才引进到新时期的“靶向引才”，引才磁吸效应持续放大，不仅表现出我国紧跟知识经济时代潮流，对人才个体价值积极回应，从视人口为“负担”向以人口为“资源”转变，也反映了我国在引才政策工具运用上的日臻成熟。回顾我国人口迁移带来的效益，人才流动带来的知识溢出对人才引入地城市竞争力的提升效应渐渐呈现。在新时期纷繁复杂的城市人才引进政策实践中，政府运用了什么样的政策工具？这些政策工具呈现出怎样的特征并存在哪些问题？这些政策工具结构是否能够充分满足各层次人才的需求，并达到精准引才的效果？要回答上述问题，必须对我国新时期的城市引才行为和人才引进政策做深入分析和比较，本文对此做出了尝试性的探索。

二、解读人才引进政策：概念厘定与文献梳理

（一）人才引进政策的概念

早在先秦时期，《诗经·小雅注》立足于周代丰富多彩的社会生活和感情世界，成为反映战争与劳役的优秀诗歌作品。“人才”一词最先出现于其中,“君子能长育人才，则天下喜乐之矣”。因此人们通常用人才一词形容那些在某方面具有才识学问或某种特长的人。人才是具备人力资本顶端优势的劳动者，社会性和生物性是其基本属性，创造性劳动及层次差异是其与一般劳动者的根本区别。人才政策在内容上基本可以划分为引进政策、激励政策、培育政策、流动政策、安全政策、保障政策、评价政策等[2]。其中人才引进政策作为兼具政府人才规划和招聘配置性质的工作，呈现了强制性和诱致性双因素在政策制定过程中的共同作用。

（二）文献梳理

随着我国经济发展的市场化转型，人力资源市场竞争日益激烈，人才引进环节逐步迈向精准引进阶段并在全国范围内形成城市间激烈的人才引进竞争。现有研究对人才引进政策的解读呈现出多角度、纵深推进的特征，研究数量不断增加，且大量研究集中于时代背景下人才流动与政府治理的关系上。

全球化从各方面推动了临时或永久的技术运动，各主权国家（地区）和跨国企业更加重视新技术、新创意等无形生产要素。人才资源作为重要的生产要素，其国际流动复杂程度越来越高，这种动荡而深刻的全球性人才流动可与国际金融市场的资金流动相提并论，并且正在自发调节着世界范围内的人才供需关系[3]。人才流入地通过优越的竞拍条件，淡化地域、种族等束缚，为该地新市场的产生发展提供智力支撑。与此同时，人才流出地的焦虑与日俱增，先天性的引才优势缺失导致难以将人才留在本地，知识外溢导致高技术劳动力需求的巨大压力[4]。

在微观决策上，人才迁移“用脚投票”行为的影响因素受到学界的广泛解读。企业人才相较于其他用人单位的流动性更大，并且45周岁以下的高学历男性更容易受到引才政策的吸引[5]。伊万诺夫基于生产要素国际流通和转移的自由化逻辑提出，经济状况、婚姻联系、社会文化环境和个人选择是劳动力迁移的重要影响因素。户口、房屋所有权等作为迁移人才的永久居留象征及享受迁入地公共服务和社会保障权利的前提，很大程度上成为人才迁移的动机[6]。传统职业保守观念、负向心理情境、迁出地与流入地之间的岗位考评差异、潜在流动成本四类因素对在岗人才更换工作地点形成阻滞作用[7]。考虑到人才引进之后的融合性问题，“同化论”（熔炉论）和“多元论”对被引进人才与当地主流社会文化产生的社会融合问题都给予高度关注，有研究将差别、认同、冲突等关系概括为新城市移民的文化融合、心理融合、身份融合和经济融合四个因子，这些因素也是影响人才迁移决策的障碍[8]。人才流出地虽然在一定程度上很难提供直接的经济诱因，但是生活成本、生活节奏、自然环境、医疗服务、家庭需求等依旧可以成为人才回流的影响因素。大量因素分析表明，中国广泛存在的新移民运动一定意义上已经构成了受制于制度政策、社会网络和人力资本影响的“移民系统”，个体在这个动态系统中遵从理性经济人的一般性原则而做出城市间迁移的决定。

在人才引进政策的作用研究上，人力资本理论为人才对城市提升作用提供了支撑。张霏霏借鉴美国学者霍恩（C.E.Van Horn）和D.米特（D.S.Meter）的霍恩—米特模型，从政策的价值诉求、政策资源、执行者属性、执行方式和系统环境五个重要变量角度，探究了“双创”背景下科技人才引进对城市竞争力的提升作用[9]。作为人才引进政策的对象，人才成为探讨政策执行的关键。舒尔茨在《教育和研究的作用》中指出，人力资本表现为人的知识、技能、经验等内容，体现为人的体力、智力和能力等价值,人力资本理论的计算包含了数量、水平和时间的综合计算,人力资本对经济增长和投资回报的作用是最高的，人力资本可以通过对人的投资获取。20世纪80年代“新经济增长理论”时期，人力资本理论更强调人力资本对经济增长的积极作用，罗默（Romo）的知识推动模型及卢卡斯（Lucas）的人力资本模型更加验证了这种观点。人才是一个城市经济发展的重要推动力，因此，作为一种稀缺资源，在中国，人才资源受重视程度日益增强。

高层次人才是现有研究的重点关注对象。高层次人才政策的创新及演进可以分为4个阶段。第一阶段是“文化大革命”结束之后到1983年中央引进外国智力领导小组成立的拨乱反正和摸索期,第二阶段是1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》颁布至1999年的体系初建和发展期,第三阶段是新世纪之初2000年至2005年的战略转型和完善期,第四阶段是2005年之后至今的自主创新和成熟期。这样对我国高层次人才引进工作的阶段划分明晰了各个阶段高层次人才的发展思想、原则、组织机构和实践机制等内容[10]。在人才的类型上，科技创新类人才和海外人才的研究较为全面。基于内容分析法，人才引进政策表现出可操作政策较为缺失，人才激励、人才培养、人才评价、人才流动、人才保障等内容关注度欠缺等问题[11]。

人才引进政策的相关研究都关注到了人才政策执行所处的环境，重点关注了人才政策执行的政府行为及其对城市经济发展的积极作用，但是当前探讨具有一些局限。第一，较多重视对地方政府的引才竞争行为现状、特点、问题对策的探讨，较少关注上级政府在其中的动员及激励，未能指出人才引进政策的政策工具作用。第二，在对人才个体的探讨上，主要关注影响人才流动的因素分析，没有与人才政策本身相联系，忽略了人才市场当中人的决定权及其对地方政府政策执行产生的逆向强激励作用。第三，目前人才引进现状的研究，或关注历史纵向维度，回溯人才引进政策在中国历史长河中的演进过程，形成对人才资源重要性的认可；或从横向维度对城市之间人才引进政策的利弊得失进行现状分析，主要关注高层次人才、科技创新人才、海外人才等群体的研究。这些研究集中于现有政策及政策执行方面存在的客观问题，而未从社会环境出发，对中央政府及地方政府之间的关系和相互行为所造成的人才引进政策差异进行原因探讨。

三、需求—供给—环境：人才引进政策的三维解释框架

（一）人才引进政策“推拉模型”

政策工具研究始于西方公共政策领域的“执行运动”，具有代表性的学者包括英国学者克里斯托弗· 胡德（C. Hood）、美国学者B.盖伊·彼得斯（B. Guy Peters）等。尽管对政策工具的认识存在因果论、目的论、机制论的争论，但共识基本在于政策工具是政府为了达成某一目标而运用的一套复合的政策手段、路径或机制。政策研究一定意义上就是对政策工具的研究[12]，在对政策工具的分类中，迈克尔·豪利特（Michael Howlett）提供了一种较为普遍认可的政策工具分类谱系，将政策工具三分为自愿型政策工具—混合型政策工具—强制型政策工具，政府通过对非政府主体不同程度地干预影响其决策。

图1 人才引进政策工具的类型划分

罗思韦尔（Rothwell）和泽赫费尔德（Zegveld）将科技创新政策划分为一套复合的政策工具体系，具体包括环境面工具、供给面工具和需求面工具三个不同层面。这三个相对独立却又彼此紧密衔接的政策工具分别对应了科技创新政策对政策客体的差别性影响[13]。国内研究者以中国风机制造业、光伏产业、电子商务、动漫产业、新能源汽车政策等为例论证了该政策工具类型划分的有效性并拓展了其解释边界。

罗思韦尔（Rothwell）和泽赫费尔德（Zegveld）通过对政策工具类型的划分方式构建人才引进政策三维分析框架，对识别现存政策中政府政策工具选择和政府人才竞争特征，具有一定的解释力。供给面政策包含地方政府人才引进过程中涉及的人才培养、技术支持、信息服务等典型工具。需求面政策包括政府采购、价格补贴、贸易管制、税收优惠、对外承包等方案。环境面政策包括政府通过技术标准、知识产权、法规管制、目标规划等方案（如图1）[14]。政策工具的三个维度之间没有清晰的界限，典型政策工具常常也并非独立出现，并且三种层面的政策工具常常综合出现于一种政策当中。基于这种政策工具划分方式，环境面政策工具通过间接影响提供有利于人才发展的环境和营造城市自身价值，供给面和需求面的政策工具具有直接的推动与拉动作用，从而建构了三维政策工具在人才政策中的推拉模型（如图2）[15]。推拉模型表明，人才引进过程中的三种政策工具对人才个体起作用，供给面政策和需求面政策分别对人才产生推力和拉力作用，从而促进人口流动。需求面政策直接接触人才与人才流入地，成为调节人才流动与城市人才需求的直接力量。环境面政策在人才引进过程中，在人才方面有着广泛的影响力。

图2 推拉模型

（二）人才引进政策三维解释框架的再拓展

在中国人才引进政策的治理过程中，地方政府引才指标的刚性需求与地方政府之间引才竞争博弈始终存在并彼此互构。这个有机互构过程决定了人才引进政策执行过程中供给面政策、需求面政策和环境面政策不是单一的“推—拉”过程。需要补充的是，需求面政策最先确定了人才认定类型和需求结构，形成对人才的选择机制，并生成全国范围内人才资源的相对稀缺性。供给面政策是地方政府间人才竞争手段多样、力度加码的主要阵地。环境面政策营造的时空载体则容纳了行动者、政策工具及其相互关系。

图3 三维政策工具对人才引进活动的施力方式

供给、需求与环境三个维度在人才引进政策执行上的施力方式可以由图3体现。需求面政策表现为一种拉力和筛选机制，体现了政府与人才市场的互嵌关系；供给面政策通过为人才提供生活保障与工作支持对被引进人才产生吸引力；环境面政策通过内外部环境的优化起到消除阻力并留住人才的作用。供给面政策、需求面政策优化组合能够调节人才引进过程中地方政府政策供给与人才需求之间的平衡，环境面政策优化能改变城市竞争力和引才内涵度，三维框架的质量升级有助于实现有效引才、精准引才的政策初衷[16]。

四、三维政策解释框架下的引才政策演绎

城市及其所辐射的范围是中国人才竞争中的基本单元。我国地理大区被划分为东北、华东、华北、华中、华南、西南和西北，呈现出强中心与次中心相互交织的多层次城市网络格局，国家区域中心城市在中国地理大区中相对于边缘地带处于资源要素聚集的核心区，除华北以外6个大区所对应的区域中心城市分别是沈阳、南京、武汉、深圳、成都和西安。这些城市在人才引进上较有竞争力、所发布的人才引进政策的相关政策文件比较完整，人才引进政策更具公开性和全面性。因此，本文选取沈阳、南京、武汉、深圳、成都和西安6个城市的人才引进政策为研究样本，根据三维分析框架划分的政策工具比较人才引进活动的作用方式对国家区域中心城市的人才引进政策的影响作用（见表1）。

表1 蓉宁汉深沈镐人才引进部分相关政策

（一）需求面政策——地方政府人才引进的选择力

需求面政策是一种拉力同时也是一种选择机制，表现在政府通过“认定”人才类型并引导需求型人才汇集，体现政府与市场之间的互嵌程度。政府通过采购和管制等措施，积极开拓人才应用市场，拉动需求以减少人才市场的不确定性，需求面政策直接表现为引才类型的多样。我国现阶段人才引进政策不够成熟，在服务外包、海外机构管理、示范工程、贸易管制等方面涉及比例较小。需求面政策在各个城市的政策文中最直接的表现就是紧缺人才需求目录的发布及更新。人才引进目录较为详细地说明了该市对引入人才的分类分级和遴选标准，目录一般在年初发布，提出全市重点支持产业领域急需紧缺岗位，其不断更新反映政府对于人才市场供需的调整。各市人才目录呈现出了一些显著共性，如启用“高端人才全球搜索系统”，引才范围不断向国际人才市场扩张，并且力求实现人才供求信息的动态把握和精准匹配；备选人才多为在某领域具有突出贡献且已经获得荣誉称号的专家；引进人才的学科结构以理工科为主，人文社科所占比例较小；基础学科的引进相对薄弱，更倾向于应用型新兴学科等。其中西安市为搭建引才平台，采取了扩大引才范围、降低引才条件的差异性等措施，将公务员、文化创意人员、自由从业者等多领域人才纳入人才分类认定范围，这种人才需求面的扩大将对普通人才产生更大的吸引力。

政府采购和对外承包工具运用有利于促使企业集中力量培育品牌和技术创新。如南京市通过鼓励支持财政性资金优先采购和推广应用人才企业创新产品，推动人才企业和大中型国有企业、行业龙头企业和跨国企业对接新产品新技术，帮助人才及人才企业加快实现其市场价值。在鼓励企业引才方面，武汉通过认定人才引进工作成果良好的中介机构成为“合作单位”，鼓励人才中介机构积极参与高层次人才的引进活动。在示范工程的典型工具运用上，主要依托开发区、重点企业、科研院所、高等院校等设立一批高水平岗位平台，依托重大项目建设一批高技术项目平台，依托留学生创业园等孵化器搭建一批高效率孵化平台，支持领军人才和创新团队领衔承担科技计划项目和重大科技专项。

需求面政策也反映出一些问题。一方面，各城市普遍倾向跟随竞争潮流，侧重于对成功人才的引进，在国内人才和国外人才的区分上，显现出对海外高层次人才“一边倒”倾向[17]；另一方面，人才引进工作中过分注重成果、项目、帽子等光环的选择机制存在不少弊端。而各地对服务外包、海外机构管理、示范工程、贸易管制等政策工具的运用较为缺乏，市场活力不足。

（二）供给面政策——个体迁移决策的直接推力

供给面政策体现出政府主导的直接推力，根据人才生命周期的不同需求可进一步分为福利性政策工具和发展性政策工具。福利性政策工具涉及人才需求中较为基础的因素，目标在于满足人才的生存生活需求，主要包括工资薪酬、一次性补贴，解决住房、户口、子女就学、配偶工作等方案；发展性政策工具的目标在于激发被引进人才的潜力和创造力，主要包括资金奖励、技能培训、授予荣誉、职称职务评定等（见表2）[18]。

1.福利性政策

户口、住房、子女就学等问题是人才迁移普遍关注的问题。为解决人才在城市中的生存问题，6个区域中心城市普遍为较高层次人才优先办理落户。在住房福利上，各市为不同类型的人才提供差别性的住房福利或住房补贴，这是解决人才迁入后融入当地生活的前提。在政策力度上，西安市在福利性政策上的吸引力较大，如出台《西安市深化人才发展体制机制改革 打造一带一路人才高地若干政策措施》（人才新政23条）、《西安市进一步加快人才汇聚若干措施》等。成都市分层分类提供住房、落户、配偶就业、子女入园入学、医疗、出入境和停居留便利以及创业扶持等服务保障。沈阳市针对顶尖人才、杰出人才、领军人才等开通高层次人才“绿色通道”。

表2 各城市部分福利政策比较

2.发展性政策

职称职务评定、成果转化奖励（免征所得税或给予补助）、科研启动金、人力资源服务（培训）等发展性政策，旨在促进人才充分发挥其创新创业精神，在激励因素上体现在物质层面激励和精神层面激励两个方面。资金激励主要用于奖励具有特殊技能、荣获国际性奖励的具有突出贡献的人才。如深圳市对两院院士和杰出人才发放标准为100万元的工作经费，对引进海外高层次人才团队，给予最高8,000万元的专项资助。精神层面激励主要表现在相关职称职务评定、荣誉称号的授予或人力资源服务的提供。例如，南京市对企业引进的高层次人才给予职称评定方面的支持。武汉市建立专业技术职称评定绿色通道，入选人员可直接根据能力和业绩申报高级专业技术职务任职资格。西安市允许特别优秀的高级技师晋升特级技师，待遇参照正高级工程师执行。对于高层次人才来说，在物质层面激励基本满足的情况下，需求开始转向精神层面的提高，职称等荣誉关系到人才的事业发展，成为各个城市在物质激励之后吸引人才创新手段之一。

在供给面政策工具的运用上，各城市表现出一些共有的特点。首先，重视福利性政策工具的运用，发展性政策工具的运用不足。表现在各城市的人才竞争已经转变成突出人才激励资金补助的竞争，这些资金竞争的项目包括一次性补助、一次性奖励、安家补助、科研启动金、科研项目经费等名目。大多数城市通过划分层次对引进人才进行资助，人才分层的评定工作过度关注于人才已经获得的成就，对人才的奖励过分关注福利性政策供给，忽略发展性政策供给，在发展性政策方面过分关注物质性发展政策工具的运用。其次，全国区域的供给性政策存在差异。一般来说经济发展状况越好的城市提供的物质性政策及发展性政策越优越，经济发展水平相对较低的城市人才引进的门槛越低，非物质性奖励越多样。华东的经济发展水平普遍较高，因此依托强大的经济实力较为容易吸引人才，西北受限于地理因素和经济水平，要想达到意想中的成果，必须在降低门槛的同时关注精神层面发展性政策工具的运用。华北、东北等地正处于新旧动能转换时期，人才是拉动经济创新的重要增长力量，因此，比较注重政策优惠力度和激励手段创新。

（三）环境面政策——人才发展的时空载体

环境面政策工具为人才引进活动提供良好的外部发展环境，其表现不是政府财政的直接支出，而是通过建立规范和标准，如人才服务平台、门户网站建设、建立健全法律制度等间接影响人才的迁入决策。人才引进的环境因素主要包括制度环境、经济环境、社会环境和文化环境[19]，涉及人才的身份管理、人才配置、人才培育、人才激励等多方面。围绕着中央进一步强化人才是“第一资源”的指导思想，为促成本地人才引进工作的顺利进行，各个城市均运用相应的环境面政策工具对人才工作提供支持。目标规划类政策工具能够为人才引进工作提供前进路线图，有序实现总体统筹和各级政府的人才引进目标。税收优惠等政策工具的使用能够为创业就业人才减少成本，从而促进技术创新。知识产权保护类政策工具的运用能够在社会中营造尊重人才、重视创新的氛围，如西安市举办以“倡导创新文化、保护知识产权”为主题的知识产权创新峰会，建立“政产学研用”协同创新知识产权运营综合新平台，打造知识产权保护高地。

环境面政策工具的使用频率总体来看差异较小，各个城市均积极营造有利于创新创业的竞争环境，但环境面政策相对于供给面政策的成熟运用仍然存在一定差距，并且空洞化效应明显。“优化引才机制”等话语经常出现在各地人才引进政策中，但落实在人才表达权、社会保障机制、社会融合、平台建设等问题上的具体措施比较有限。尤其对成功者来说，他们在自身发展的过程中已经逐渐淡化对基础性需求层次的侧重，开始关注更高的需求层次，对于大学毕业生等处于职业生涯初期的人才来说，他们更关注生活条件的改善。大多数城市一味地认定高层次人才类型，采纳其他地方政府引才策略提高激励因素，并未关注到最终留住人才的是他们的生活压力减小前提下人生价值的实现和生活的便宜，导致不同政策的“吞噬”效应。

五、结论及进一步的延伸思考

通过对6个城市需求面政策工具、供给面政策工具和环境面政策工具的比较分析可以认为：体制环境及发展瓶颈中的中国区域中心城市，现阶段普遍表现出“人才焦虑”，重视人才引进竞争。但由于不同地区的地理环境、人文历史、经济水平、制度惯性等存在差别，各地对政策工具的选择存在异性偏好。

一是在需求面政策上，各城市通过对人才分类分层以确定引进优先级并突出高层次技术型人才的紧缺性，过分关注塔尖人才而缺乏对潜力型人才的激励，导致物质和非物质性资源普遍向高层次人才聚集。政府通过购买人才公共服务逐渐重视市场在人才引进中的作用，突出企业的主体性。二是在供给面政策工具上，东中西部区域的政策力度差异明显，东部地区提供的物质待遇优于西部地区，西部地区的发展性政策工具力度较大，各城市逐渐从重视物质激励向重视户籍、荣誉称号授予等非物质性福利供给面政策工具转变，以期打通人才流动通道，形成对人才的强吸引力。三是在环境面政策上，制度环境、经济环境、社会环境和文化环境相关工具的运用逐渐形成对人才迁移决策的潜在影响，但具体配套政策的空洞化效应明显。基于政策工具角度对中国区域中心城市人才引进政策工具的比较，本文提出以下有效引才的优化路径。

（一）加强需求面政策工具的运用，理顺政府与市场的关系

需求面政策的运用主要体现了政府与市场的互补关系，其中市场角色的优化将有效促进城市引才的效益。当前各个城市激烈的人才竞争当中，政府需求面政策运用较单一。在短期来看，政府规制工具的使用直接引起了各个城市间形成的人才竞争，有助于城市引才效率的提高。就长期而言，市场作用的缺失将导致人才市场的长期成效不足。理顺政府与市场关系的首要路径是 “分开”，即要确定人才引进过程中主体的边界[20]。在中央及地方人才引进政策的表述中，大都规定了“以政府为主导，以市场为主体”的人才引进治理结构，而我国6个区域中心城市中，少数几个城市通过政府购买、合同承包、税收优惠等措施激发市场引才积极性，市场要素的主体性尚未充分发挥，人才引进部分权力尚未下放给用人单位。政府在增加规制政策运用的同时应该进一步理顺政府主导与市场主体的关系，通过政府采购、价格补贴、贸易管制、税收优惠、示范工程、对外承包等典型政策工具的广泛运用，消除部门、地域和所有制的界限，培育并扩大产业和服务的市场需求，真正让市场从跟随者变为自跑者、领跑者，发挥市场在人才引进中的主体作用。

（二）避免供给面政策过溢，提升城市综合吸引力

价格信号能够较为有效地调节人才供需关系，因此供给面政策尤其是福利性政策激励依旧是决定人才引进效果最大影响因素[21]，这就意味着各个城市采用供给面政策吸引人才具有绝对的优先性，但是一味通过较高待遇和资助项目吸引人才的模式往往限制了城市综合吸引力的提升，并造成为引进而引进的人才政绩现象。在人才失衡下，各个城市争相用“送户口、送补贴、送房子”的方式吸引人才，折射出了人才资源的紧缺性，基层政府往往为了实现数字指标（如人才入籍量）而“一哄而上”，甚至“恶性竞价”互挖墙脚，这些引才政绩看似是从“为增长而竞争”向“为创新而竞争”的转变，实则没有脱离布雷顿“竞争性政府”分析范式下“政绩—晋升”的政治激励。人才引进是一项长期工作，一定的物质保障是吸引人才的基础，但是对于高层次人才来说福利性政策工具激励不能完全激发迁移动力和长期居留需求，综合运用多种政策工具，提升城市综合吸引力才能“汇聚天下英才”，并实现城市真正的增长。

（三）警惕环境面政策不足，走内涵式引才之路

环境面政策工具为人才引进活动提供良好的内外部发展环境，是“引得进，留得住”实现内涵式引才之路的时空载体。人才引入后的生活和事业常常因环境改变而发生变化，因此城市综合吸引环境面政策在影响迁移决策的同时，也扮演着人才心理平衡调节器的角色，决定了城市是否能够真正留住人才[22]。需求面政策工具和供给面政策工具推拉作用力不能完全保证个人在工作平台中潜力和价值的长期发挥。因此需要更加注重环境面政策工具的运用，营造尊重人才、成就人才、服务人才、发展人才的良好环境，走内涵式引才之路。

受限于已有政策工具选择范围的绝对有限性，转型过程中政府宏观治理模式逐渐稳定。目前，我国绝大多数的人才引进是政府主导、推动的政策变迁过程，即在政策工具的选择上，该领域的政策常常会因路径依赖而难以在政策框架上发生重大变革。因此，在结合需求—供给—环境三维分析框架对我国人才引进政策比较研究的基础上发现，人才引进政策工具突破性的转变往往难以实现。更多的技术性边际调整应该在未来被广泛运用，即在基本政策工具结构缓慢调整的情况下，应改革某些具体人才引进管理[23]，如建立专业规范的人才市场，改革户籍制度，加强城市本土人才的教育投入，改进职称职务评审体系，增强人力资本存量投资等。

本文对人才引进政策工具进行需求面、供给面及环境面的三维划分以解读我国地方政府间引才竞争的特征和目前存在的缺陷，并从政策工具的运用角度提出改善建议。对人才引进实践而言，要在全球知识经济时代的背景下提升我国人才竞争力及城市竞争力，把握三维分析框架下政策工具的组合运用、施力重心及技术性边际调整，强化对人才的精准激励作用，实现精准引进和内涵式引才仍有巨大的探讨空间。