关于培育构建喀什城市圈的思考

闫海龙

摘要：从国家十三五规划要求出发，全面分析喀什城市圈培育建设的基础条件，研究提出喀什城市圈空间范围及其培育建设的时序目标，在遵循城市圈培育发展客观规律的基础上，提出了明确城市圈内部的分工定位、加速喀什城市圈一体化建设、切实推动喀什市与阿图什市同城化发展、适时提升喀什市的行政地位等构建喀什城市圈的四大核心任务。

关键词：国家战略;喀什城市圈;南疆中心区

中图分类号：F293.1    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）10-0107-04

在经济全球化进程不断加快，区域合作日趋紧密的大背景下，城市圈作为一种区域发展模式和空间组合形式，在参与国际竞争中发挥着越来越重要的作用，已经成为中国区域经济增长的新动力。国家十三五规划明确提出将喀什城市圈列入“19+2”的城市群（城市圈）发展构架，表明喀什城市圈的培育建设已经上升到国家战略层面。但是喀什市及周边区域如何落实国家规划？“城市圈”范围到底该多大？“城市圈”培育发展的重点方向是什么？如何在喀什中心区建设中更好地引领带动区域新型城镇化发展，都将是喀什城市圈发展的关键。

一、喀什城市圈建设的基础条件

（一）有利条件

1.国家战略赋予的特殊地位

国家将喀什中心城市圈建设列入“十三五”规划，与国家“一带一路”“中巴经济走廊”战略紧密联系，关系着喀什的未来发展和战略走向。喀什、克州具有“五口通八国，一路连欧亚”的独特区位优势，古丝绸之路的交通要冲、中巴战略大通道，奠定了以为喀什中心的城市圈重要地位，决定了喀什必将成为丝绸之路经济带的结合点、核心区和增长极，是中巴经济走廊的廊桥。这与中央确定把喀什经济开发区建成我国向西开放重要窗口的战略思想完全契合，凸显了喀什在国家战略布局中的特殊重要地位。

2.扶持政策持续叠加

中央对喀什经济开发区（含伊尔克什坦分区、草湖产业园分区）寄予厚望，明确提出：对喀什经济开发区，“要加大支持力度，进一步落实特殊优惠政策，采取推进人民币跨境业务创新等措施，面向中亚等国市场，承接国际和沿海地区的产业转移，培育一批有市场前景和竞争力强的产业。”这也使得国家最优惠的系列政策在喀什持续叠加。

3.大喀什一体化发展正在启动

为更好促进喀什—阿图什城镇组群发展，自治区已经开展了《喀什—阿图什城镇组群协调发展规划》编制工作并已取得阶段性成果，初步规划以喀什城区为核心，以喀什经济开发区、疏勒城区和疏附城区为三大增长极，构筑“一核三极、一廊三带”的“大喀什”空间发展框架，并以重要交通和市政基础设施一体化为先导，逐步推进“大喀什”地区的一体化进程。

4.发展环境持续改善

喀什经济开发区建设持续推进，使喀什优势更优、机遇更多，为大企业、大集团借助喀什这一平台进入中亚、南亚、中东乃至欧洲市场提供了绝佳时机。目前园区基础框架和产业体系基本形成，注册各类企业一千多家，引擎带动作用开始显现。金融机构迅速集聚，国家开发银行、中国进出口银行等相继落户。企业上市实现零突破，南达新农业等一批企业在新三板、Q板挂牌并成功募集资金。“空中丝绸之路”战略取得突破进展，临空经济区获批，综合保税区封关运营，先后开通喀什直飞上海、广州、伊斯兰堡、阿联酋等国内国际航线。

5.城镇建设发展有序推进

通过科学规划，合理布局，城市交通、供电、供排水、供气、供热、地下管网等基础设施建设不断加快，古城建管水平和城市综合实力不断提升，美丽、平安、和谐、宜业城镇建设进程明显加快。

（二）困难挑战

虽然喀什城市圈已经上升为国家战略，具备一定的政策优势和基础支撑，但作为扶贫攻坚的重点区域，城市圈建设依然面临着很多的短板问题。一是喀什市的城市规模小，周边小城镇少且分布稀疏。周边县域内70%以上为贫困乡镇，对城镇发展的支撑能力弱;二是喀什及周边区域经济规模偏小。行政区与经济区之间存在着各种矛盾，相互之间的利益分割使区域内难以形成统一的市场，严重阻碍经济区进一步发展;三是喀什市产业基础相对薄弱，产业同构严重，竞争实力不足;四是区域交通、通信、信息等基础设施网络体系尚不健全，区域设施的互联互通有待进一步提升;五是区域城镇化水平明显偏低，城镇吸纳就业能力有限，农民市民化进程缓慢;六是区域生态环境脆弱，水资源制约严重，自然灾害多发频发。总体来看，喀什城市圈建设还处于起步阶段，任重道远。

二、喀什城市圈培育发展的空间范围

城市圈空间范围一般由物流配送半径（物流配货当日可达的范围）和商务作息时间半径（即一个工作日自由往来办事所达到的区域范围）所确定。基于这一标准，在综合考虑喀什周边地区城市（镇）空间布局的基础上，喀什城市圈的空间范围应该包括以喀什为中心的核心圈域，远期形成涵盖喀什、克州两地全域的辐射圈域。

（一）核心圈域

以喀什市为中心，100公里为半径的范围，主要包括喀什地区的喀什市、疏勒县、疏附县、英吉沙县、伽师县、岳普湖县，克州的阿图什市及阿克陶县、乌恰县以及第三师的草湖镇等共计10个城镇以及所属的兵团团场。土地面积7.84万平方公里，目前人口277万人。

（二）辐射圈域

在核心圈域的基础上，随着城市圈综合实力的不断提升，集聚擴散作用的充分发挥，由核心圈域向周边辐射扩散的2小时通达的区域范围，基本涵盖了北至图木舒克市，南到塔什库尔干县，东至叶城县，西至伊尔克什坦口岸，即喀什、克州两地及农三师的全域，土地面积23.29万平方公里，目前人口527万人。

三、喀什城市圈培育发展的时序目标

第一阶段（2017至2025年）：雏形发育期的城市圈。此阶段以大喀什一体化发展为目标。积极拓展城市发展空间，加速推进喀什市和疏勒县、疏附县一体化进程，统筹规划“一市两县”道路建设、公共服务、基础设施、城市建设、河流治理，合理布局产业，形成错位发展，促进喀什市、疏勒县、疏附县城市功能合理分工、优势互补、协调发展。依托经济开发区和综合保税区，构建喀什市现代服务业核心区，喀什国际商贸物流园区、航空港经济发展区，疏勒齐鲁工业园区，疏附生态休闲旅游区。做大做强主城区，以东部新区建设为突破口，建成“五纵五横”城市交通网络，完善城市道路交通网框架体系，完成总部经济区、深圳城、喀什发展商务区、综合服务区四大核心片区建设，引导城市向外围发展，逐步拉大城市框架，不断提升城市的综合竞争力，为提升喀什市的首位度、升格地级喀什市和构建喀什中心城市圈奠定坚实基础。

第二阶段（2026—2030年）：拓展提升期城市圈。此阶段要以建设南疆中心城市为目标，增强城市区域重要的国际贸易中心、文化旅游中心、物流集散中心和综合交通枢纽功能，疏勒、疏附、草湖两县1镇实现撤县（镇）设区、喀什市升格为地级市，阿克陶县、伽师县、岳普湖县、英吉沙县与大喀什市发展高度融合，喀什的城市首位度和极能大大提升，对周边城镇组群的引领和辐射作用进一步强化，圈域内人流、物流实现高效自由便捷流动，喀什城市圈逐渐发展成新疆乃至中亚、南亚、西亚区域的有较大影响力的城市经济圈。

四、喀什城市圈培育发展的核心任务

（一）明确城市圈内部的分工定位

1.核心圈域。喀什以打造中国西部明珠城市，建设面向中亚、南亚的商贸、旅游中心城市为目标，疏勒以打造工业出口加工基地、现代物流贸易中心为目标，疏附以打造大喀什发展的重要增长支点、大喀什新城区和综合服务中心为目标，以经济开发区、新城区建设为重点，以现代服务业为引领，高起点规划、高标准建设、高水平管理城市，合力构筑大喀什市，打造全疆范围内经济发达、人口集聚、投资环境优良，能够有效承载城市核心功能的战略功能区。阿图什市以机械制造、出口加工、商贸物流、观光旅游为重点，打造宜居宜业宜商宜游的丝路特色城市;乌恰县以丝路经济、内外贸易、矿业开发为重点，培育口岸产业，发展口岸经济，打造口岸城市;阿克陶、伽师、岳普湖、英吉沙等县围绕区域丰富的农产品、民族手工艺品以及劳动力等资源优势，以特色农产品加工、手工艺品加工制造、金属采选冶、现代农牧业、纺织服装业为重点，打造统筹城乡的劳动密集型产业集聚地，有效支撑喀什城市圈中心圈层发展。

2.辐射圈域。莎车—泽普—叶城—麦盖提区域。以莎车县为核心，加快莎车、泽普同城化进程，扩大莎车县城市规模，完善城市功能，力争在2018年前后撤县设市，将莎车县打造成为叶尔羌河流域的中心城市。泽普县要高起点、高水平、高效益推进工业化、农业现代化、城镇化进程，在喀什地区率先跨越发展，率先实现全面小康。叶城县重点发展矿产冶炼，努力在矿产勘探开发上实现新突破。麦盖提县以建设“刀郎文化名城、和谐宜居城市”为目标。依托泽普县、叶城县油气资源，莎车县煤炭资源，麦盖提县棉花、红枣资源，着力推进新型工业化，建成南疆重要的石油天然气基地、稀有金属冶炼基地和石油化工产业集群。巴楚—图木舒克区域。以巴楚县为核心，围绕建设“喀什地区东部区域经济中心”，重点发展纺织、农副产品精深加工、建材、物流等，突破垦区、地方等行政界限，打破自成体系、条块分割的局面，大力发展与农三师小海子垦区的融合经济，把巴楚县打造成为小海子垦区的中心城市，基本形成以巴楚县为中心，辐射小海子垦区各团场的经济圈，打造兵地融合共建的示范区域。城市圈外圍区域。塔什库尔干县要在注重保护生态环境的基础上，加快发展现代畜牧业、生态旅游业和边境贸易为主的特色优势产业，以旅游业为抓手，大力实施游牧民定居工程和退牧还草工程，加大扶贫开发力度，建设绿色有机畜产品基地。阿合奇县以民族风情、河谷旅游、生态产业、劳务经济为重点，打造民生示范县。

（二）加速喀什城市圈一体化建设

1.区域基础设施建设一体化。以高速化、网络化为重点，构建铁路、公路、航空和管道于一体的新型综合运输体系;以推进城市圈信息化进程为目标，以信息基础设施建设为着力点，加快公共信息平台建设，积极推进通信网络一体化，实现城市和城乡互联互通;坚持电源与电网协调发展，优化电源结构，改善电网布局，形成城乡电网协调发展的一体化供电体系;在建设数字城市的基础上，形成以信息高速公路和计算机信息网为纽带，连接多城市、多中心、多节点的网络城市圈。

2.产业发展与布局一体化。以城市圈的支柱产业和重点行业为龙头，建设一批具有特色的产业集群，实现圈内工业经济的集约增长。充分发挥喀什市的产业核心增长极作用，优化产业布局的空间结构，实现联动发展。

3.区域市场建设一体化。充分发挥喀什市的金融优势，发展和完善金融市场，逐步实现与国际金融市场的对接，形成多层次的资本市场体系。提升档次、调整结构、合理布局，发展和提升商品市场。进一步推进要素市场的资源整合和一体化发展。

4.区域城乡发展一体化。优化城镇空间布局，沿重要交通干线，形成“一核、两轴、三组团、两带”的空间结构。完善城镇规模结构，优化整合小城市和重点城镇，重点发展大城市和中小城市，加快发展农村小城镇。明确城镇的职能结构与产业分工，统筹城乡协调发展，加大精准扶贫力度，实现精准脱贫。

5.区域环境保护与生态建设一体化。喀什城市圈建设应彻底改变粗放型经济增长方式，协调好经济社会发展与生态环境保护的关系，推进城市圈环境保护和生态建设一体化，将喀什城市圈建设成为生态城市圈。

（三）切实推动喀什市与阿图什市同城化发展

1.以喀什经济开发区建设为同城化的切入点。牢牢把握喀什经济开发区建设这一重要契机，研究设立“喀什—阿图什组合城市委员会”，作为协调两市合作发展的平台，厘清两市目前的产业结构和产业状态，以喀什经济特区的产业布局和产业承接为核心，合理分配产业投资，形成产业互补机制，从而节约资金成本、交通成本和环境成本，避免两市产业竞争激化。阿图什市要主动融入喀什经济开发区，承接喀什市及喀什开发区部分产业功能，并在外贸、交通、环境保护等方面与喀什市进行充分合作。

2.以交通、经济一体化发展为同城化的标志。将喀阿两市的交通设施、交通信息、交通工具等资源进行有效整合，统一规划布局、配置调控和组织管理，强化城市内部交通向外部交通延伸，开行城际公交，并对两市原有公交卡互认，通过交通基础设施建设，缩短城市空间距离。尽快建立两市间高速公路、城际快速通道、城际铁路等相互融通的立体交通网络。要进一步淡化行政区限制，实现两市间商品、资本和劳务的自由流动，以“喀阿城市同城化协调领导委员会”来监督执行和实施具体的政策和措施，形成“组团式”“捆绑式”发展。

3.以安全协调合作为保障。喀阿两市地处我国西部边陲，都是国内外“三股势力”活动的前沿阵地，近些年，随着国内外反动组织的渗透，进一步加大了两市的安全和维稳压力。鉴于两市特殊的地域环境和民族背景，任何一类安全问题处理不当都可能对两市合作及全面发展带来不利影响，因此需要在喀阿同城化进程中建立各类安全预警机制，针对安全问题能做好早预警、早防控、早协调，时刻关注安全领域的破坏行为并进行有效遏制，保障喀阿同城化有序推进。

（四）适时提升喀什市的行政地位

2010年中央批准设立喀什经济开发区，并给予产业、税收、金融、土地、外贸等特殊扶持政策，要构建以喀什为基点，打造面向中亚、南亚、西亚的出口加工基地、商品中转集散基地、进口能源、稀缺矿产资源的国际大通道，成为“走出去”开发能源、资源和开拓国际商品市场的“新欧亚大陆桥”。但在目前的行政体制下和喀什发展的现实基础条件下，这一重任无法依靠喀什这样一个县级行政单位来承担完成，因为完全不具备在较大范围内实现整合资源、统一规划的能力，不具备集中优势、协调统筹周边区域的能力。

因此，在发展水平相对滞后的情况下，必须通过提升喀什的行政地位，强化其管理功能和资源配置能力，才能增强喀什区域对各类生产要素的集聚吸引，更好地发挥市场集聚资源要素的作用，吸引更多的来自国内外的投资者;更好地发挥中心区的引领作用，带动整个区域的协调协同发展;更好地培育以喀什为核心区的城市圈，加速南疆地区新型城镇化发展。

五、喀什城市圈培育发展的措施建议

（一）政府主导，做好城市圈规划

加快城市圈建设，强化政府在前期规划中的作用。成立由地州市主要领导挂帅的城市圈协调领导小组，建立发改委、规划局等多个部门组成的城市圈联席制度，定期召开会议，研究落实具体分工合作事宜;制定喀什城市圈战略规划、生产力布局发展规划、城市通道建设规划，为城市圈做好合理、可行的规划布局。

（二）細化目标，明确分工责任

制订城市圈建设的量化指标，政府部门在反复论证后，逐项落实项目，推动各类项目动工实施。学习借鉴外地成功经验，将城市圈建设各项工作目标、责任落实到各个相关区域、部门，并实行年度工作述职和考核。

（三）上下联动，推动政策落实

抓住国家加快推进“一带一路”、中巴经济走廊、国家将喀什城市圈建设纳入“十三五”规划的机遇，积极明确落实国家赋予喀什的各类职能、定位，尽快出台加快发展城市圈所需要素集聚的细化政策，争取城市能级提升、地位升级，着力提升城市形象。

（四）明确定位，实现集群发展

明确喀什城市圈在全疆及西部城市群中的定位，在南疆“三化”协调发展、西部崛起中，喀什要成为区域中心，起到示范带动作用。同时以喀什为中心，推进周边县（市）区围绕喀什向心布局、集群发展，培育打造影响南疆的大喀什城市群。

（五）调整区划，提升喀什地位

加快推进疏勒县、疏附县、草湖镇撤县（镇）改区，消除束缚中心城市建设的行政区划局限，充分调动区域各利益主体的积极性，共同谋划、布局，促进资源的有效整合，实现经济要素优化配置，加快以喀什为中心的城市圈进程。

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[责任编辑：胡 冰]