纽约社区规划对我国国际性大都市社区治理的启示

胡雨涵

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

一、引言

作为国际性大都市的美国纽约市，聚集着来自各个地区、各种文化的人口，纽约市里大大小小的社区是他们在这个城市的落脚之处。每个社区都有各自的特色，居民们有着各自的文化和语言。社区生活影响着居民的幸福感，也给居民留下独一无二的记忆——深受上班族喜欢的街角的咖啡店，孩子们阅读学习的图书馆，少年们打篮球的公园。

这些社区面临着和我国一线城市社区一样的问题：过高的房租、房价使不少家庭和商户被迫搬离，公园和游乐场等公共设施供应不足，文化设施也难以保持收支平衡并满足日益增长的居民需求。为了应对这些问题，纽约市在2007 年以来先后编制的四版城市规划，从经济、社区规划、健康、基础设施等多个方面阐述了城市未来建设和发展的理念和具体计划。

2019 年4 月，纽约市发布了第四版纽约城市规划——OneNYC 2050：building a strong and fair city（纽约2050：打造一个富强、公平的城市，以下简称OneNYC 2050），面向2050 年提出了诸多关于社区规划的新倡议，以营造更公平、更安全、更健康、更环保、更经济的城市社区。

表1 One 2050 中关于社区规划的新倡议

本文通过梳理OneNYC 2050 中有关社区规划的新倡议，从保障居民住房权益、确保居民享受社区共享空间和文化资源、促进社区治安等方面进行分析与总结，以期对我国城市的社区规划提供参考与借鉴。

二、缓解土地供需矛盾，保障居民住房权益

纽约市政府已经意识到，容纳来自各种背景的人才能推动经济增长，因为众多企业来到纽约是为了利用这个城市庞大的人才库，保持和扩大这些就业机会取决于解决住房危机。对于许多居民，特别是低收入的纽约人来说，住房负担能力仍然是一个巨大的挑战。低收入家庭可能被迫在住房、食物、供暖和其他基本需求之间做出艰难的权衡。有些人甚至会被迫离开纽约市，也有些人变得无家可归。所以增加住房供应、保障租户权益成了纽约社区规划的当务之急。

（一）增加整体住房供应

为了应对住房供不应求的局面，OneNYC 2050提出加快并扩大纽约住房市场的步伐，2026 年之前为居民提供30 万套负担得起的公寓。通过一系列战略，找到更有效的方法来设计和建造保障性住房并按时交付，并提供更多的土地用于开发保障性住房。

在OneNYC 2050 之前的纽约城市规划中，纽约就已经提出了各种土地利用方案来应对有限的土地和居民日益增长的住房需求之间的矛盾，例如，对已经因为工业污染而闲置的棕地进行清理和二次开发，在公共用地上新建住宅，开发市政用地的潜在住房空间，开发小地块，在运输设施上空搭建住房等。

在之前的纽约城市规划的基础上，OneNYC 2050 提出了新的方案来解决社区保障性住房短缺的问题。

第一，2018 年末推出一项保护公共住房的全面计划NYCHA 2.0，这项计划将提供240 亿美元来帮助纽约市老化的公共住房进行重大维修，并确保居民拥有他们应得的、安全的、体面的而且负担得起的住房。这项十年计划将通过纽约市住房总局NYCHA（New York City Housing Authority）提供的资金，为17.5 万纽约居民提供房屋全面翻修，并推出有效的全新维修计划，以解决老化房屋的霉菌、电梯老化、暖气老化、含铅涂料危害和害虫肆虐等问题。

第二，通过创意比赛征集土地利用创意。2018年，纽约市政府与纽约建筑师协会（AIA NY）合作举办了名为“小地块大创意”的创意比赛，继续对小地块进行开发。该项比赛面向建筑师征集在以往被认为规模过小或非常规的土地上建造小型住宅和其他填充性房屋，并采用优秀的创意，资助创意转化成实际项目，挖掘空置地段的潜力。

第三，重点解决弱势群体的住房困难，促进社区公平。纽约社区中部分老年人、残疾人等弱势群体有着特殊的住房需求，同时又面临着低收入、住房歧视等困境，很可能成为无家可归的流浪者，住进收容所。为了帮助弱势群体，纽约市将之前推出的若干租房援助方案进行简化和归一化，形成单一的补贴，使弱势群体在申请援助时候能更快的获得帮助。截至2018 年3 月，这项援助计划已帮助超过10.9 万名无家可归的人走出收容所，拥有自己的住处。纽约市还启动了“老年人第一”战略，旨在使老年人能够获得住房，纽约市住房保障部HPD（The New York City Department of Housing Preservation and Development）的老年人可负担租房计划SARA（Senior Affordable Rental Apartments）以低息贷款的形式为7 400 余位低收入老年人提供资金援助。

（二）保护租户权益

生活在纽约市的房屋租住者经常面临着房东的无端骚扰和违反合约的驱逐，而势单力薄的他们往往求助无门，这种困境给租户的生活带来了诸多困扰。纽约市政府认为租户能够获得稳定和安全的住房是极其关键的，所以推出了一系列措施来维护租户的权利，帮助其解决居住环境不够安全和房东不遵守合约的烦恼。

第一，纽约市在2019 年启动了一个新的市长办公室，其职责是专门保护租户权益。该办公室将通过利用数据筛选和联合辩护律师来保护租户，使之免受恶意骚扰。一些数据驱动的工具，比如“投机观察清单”和“无骚扰认证计划”在其中起到了重要作用。“投机观察名单”是一份综合报告，记录了骚扰租户和违反租金法规的房东。“无骚扰认证计划”则要求业主必须通过具体的认证，以确保没有骚扰租户的行为才能获得大型改建的建筑许可证，有违规行为的业主可能会被拒绝在数年内进行改建或拆迁。

第二，纽约市政府为缺乏法律代理的租户提供免费法律援助。几十年来，那些面临非法驱逐的租户往往缺乏法律代理，因此处于严重的不利地位。纽约市是美国第一个承诺在终止租赁程序中向面临驱逐的租户提供免费法律服务的城市。自2014 年以来，政府资助的租户法律服务已为二十五万面临驱逐和流离失所威胁的纽约人提供了援助。并提出在2022 年前做到能够向所有纽约租客提供法律援助，这项计划在全面实施后，预计每年将向40 万人提供服务。

三、确保居民都能享受社区共享空间和文化资源

一个有活力的社区少不了共享空间的存在：公园、广场、艺术场所、图书馆、自然景观等。这些共享空间关乎每个居民的健康和幸福，提供娱乐和体育活动的机会，对于邻里间的互动、经济发展和提升社区凝聚力都很重要。文化机构丰富了社区生活，为当地艺术家展示他们的作品提供了机会，也有助于提升居民整体素质，改善社会关系，增强居民参与感。所以建设和优化社区共享空间、丰富社区文化资源对于社区治理至关重要。

（一）优化社区共享空间

第一，增加公园数量。目前，81.7%的纽约居民的居住地与公园之间距离适当，能够步行到达公园，纽约市政府计划在2030 年前将这一比例提高到85%，尤其是在公园资源不足、处于成长阶段的社区里增加公园建设。增加的公园将包括社区花园、无边界开放式公园、滨水公园、大型娱乐公园等，充分利用社区非建筑土地、滨水区域来建造共享空间。社区公园倡议CPI（The Community Parks Initiative）是确保所有纽约居民都能从社区共享空间受益的基石，它通过提供资本和运营支持，为最需要帮助的社区增建公园，在2019 年将完成15 个公园的建设。

第二，街道空地再利用。纽约市有无数未利用的土地资源平时被忽视了，比如街道、桥梁和高速公路下的空地等。城市街道占纽约市土地面积的27%，完全可以将其中一部分转化为步行广场。精心设计的步行广场提高了这些共享空间的安全性、可达性和便捷性，同时也为社区提供了公共空间，支持企业和各种组织举办文化活动。纽约通过将未充分使用的道路改造成行人广场来重新优化土地利用，交通部会向资源不足的社区提供资金和技术援助，包括场地维护、垃圾清除、活动规划和园艺服务，帮助其改善街道景观，增加绿化面积，美化街道装饰。

（二）丰富社区文化资源

第一，在公园等共享区域进行艺术展览。早在1967 年，纽约市政府就联合各个机构组织了户外雕塑展览，将公园等社区共享空间用作户外博物馆，让艺术成为纽约社区的一部分。如今，纽约继续推行公园艺术计划，在各个社区公园展览艺术作品，把此前未开发的公共空间用作新兴艺术家的户外画廊，通过与各种艺术家和艺术团体的合作，在社区里向公众展示各种传统艺术或现代艺术作品，并增加公园里的雕塑、纪念碑等永久性艺术品。

第二，促进艺术资源在各社区公平分配。从著名的博物馆到当地的音乐场所和街头艺术设施，纽约市的文化机构为社区文化建设都做出了贡献，并为所有纽约居民提供了表达创意的场所。然而，许多低收入社区却得不到艺术和文化组织的服务。因此，纽约市政府发布了CreateNYC 这一文化战略，其最重要的任务便是更公平地在纽约市的各个社区分配文化资金，并增加对低收入社区文化组织的经济支援。

第三，为文化工作者提供工作机会。为了促进文化资源的公平分配，纽约市政府通过多种途径帮助边缘群体获得工作机会：增加对之前没有资格获得资助的个人艺术家和小型组织的再资助计划；创建纽约残疾人援助基金，支持残疾人观看艺术表演或者资助残疾艺术工作者；成立大学文化团，为大学生提供与文化活动相关的有偿实习机会；启动女性专项基金，资助女性制作或针对女性的电影及戏剧。

第四，增设图书馆及相关服务设施。居民对于图书馆的需求正不断增加，纽约市的公共图书馆系统也为社区建设做出了不少贡献，由各自独立的布鲁克林区公共图书馆、纽约公共图书馆、皇后区公共图书馆运营着的图书馆分馆已经增加到216 个，同时还设立了4 个图书馆研究中心，确保所有的纽约居民都可以公平地享受这些文化资源。这些图书馆不仅为普通读者和学术研究者提供了数百万流通书籍，还积极应对新需求，提供编程教育、移民、健康、商务等文化资源，并提供免费无线网络、非英语母语读者专座。此外，纽约市还成立了258 所社区学校，为居民提供医疗保健常识传播、职业指导和成人教育等服务。

四、增强警民互动，促进社区安全

几十年来，纽约市的犯罪率逐渐下降，入狱人数也大幅下降，过去的经验使得人们认识到社区建设对社区安全的重要性。社区安全取决于居民的积极参与和良好的社区环境。相关统计证明，凝聚力更高、环境更好的纽约社区的犯罪率相对更低。为了促进社区之间的公平，使所有社区的安全得到进一步保障，纽约市政府通过增强警察与居民的互动、扩大对设施的投资等方式来促进社区治安。

第一，优化社区环境。政府为各个社区提供了更好的基础设施，包括照明设备、电力供应、公共艺术设施，使社区内的安全监控效用更大，有效预防犯罪。纽约市政府正在制定有针对性的战略计划，改善社区公共卫生、安全，提高居民的满意度和幸福感，同时也降低社区里的犯罪率。

第二，增强社区互动和居民自我安全意识。纽约市长提出了一项邻里安全行动计划，目标是通过社区赋权、社区联系和社区空间改善社区的公共安全，其核心战略包括：在高犯罪率地区加强警察与居民联合解决问题的能力；增加青年就业的机会；改善安全基础设施；为居民和政府部门增加安全监测设施；通过改善纽约市社区共用的户外空间，增加社区活动和减少犯罪机会。具体措施包括：为不同社区设计公共区域安全活动方案，尤其针对高犯罪率社区，标记犯罪频发的地点，制定相关的安全保障方案；对居民进行培训和训练，被培训者可以学习到在遇到危机时如何采取有效的措施进行自救。

第三，增加警力，增强警察与居民间互动。给社区分配固定的警察，使警务人员有足够的时间和精力来了解社区，并与社区居民建立融洽关系。社区驻点警察将在犯罪证据收集过程中发挥重要作用，这将降低案件侦查的难度。为了实施这种新的警务模式，纽约市在社区中增加了近2 000名警务人员，其中包括1 200 名新雇员和800 名文职人员，大大加强了社区安保强度。

第四，在警务设备上增加投资。为了提高警务人员工作效率，保护警务人员人身安全，政府投入了更多资金来增加警务设备，提高了智能手机、平板电脑、新的防弹装甲、执法记录仪等设备的人均配备率。

五、对我国城市社区规划的启示

我国的上海、北京、深圳等城市也在不断发展扩张的过程中，在对外开放的背景下，这些城市与全世界的经济、政治交流越来越密切，已经成为国际性大都市或是具有成为纽约这样国际性大都市的潜力。为了城市的可持续性发展，我们可以借鉴纽约社区规划的经验，建造属于中国的国际性大都市社区。

（一）重视土地利用效率

我国大型城市也面临着流动人口众多、住房刚性需求大、房屋租金居高不下的情况，尤其是一线城市，居民人均房屋租金占人均收入的比例过大。为了增加城市对人才的吸引力，释放城市活力，为居民提供负担得起的住房是有必要的。在实践中，除了市场的自我调节，政府也应该重视土地利用效率，增加保障性住房的供给。在土地资源有限的约束条件下，纽约市越来越重视每一块土地的利用，无论是受过工业污染的棕地，还是之前因为面积太小没有利用的小地块，纽约市在制定规划的时候都没有忘记任何一块有价值的土地，反而在治理过程复杂、需要投入大量资金和人力的情况下也要将这些土地资源利用起来。中国城市的社区规划也可以借鉴这一宝贵经验，发挥智慧并付诸行动，让城市里的每一块土地都发挥其应有的价值，为社区居民提供更多住房和共享空间，提高居民的幸福感和归属感。

（二）促进社区公平发展

OneNYC 2050 的核心主题是“打造一个富强、公平的城市”，社区规划中也处处体现着这一理念，从保障弱势群体住房权益、促进艺术资源在各社区公平分配到改善低收入社区环境和设施，都渗透着政府对低收入群体和社区的重视。在中国城市的社区之间，难免也存在着贫富悬殊大、资源分配不公、弱势群体权益难以得到保障等问题。为了进一步解决社区间资源配置的不平衡，缓解社会矛盾，社区规划时必须重视公平，在资金投入、公共设施建设、安保人员配备等方面都不能忽视低收入群体和边缘群体。根据木桶效应理论，一只水桶能装多少水取决于它最短的那块木板。城市发展亦同此理，只有各个社区协调发展，共同改善，不落下一个社区，不存在一块短板，才能实现整个城市的高速发展。

（三）社区规划应以人为本

以人为本一直是我国在科学发展过程中坚持的理念，这一理念更应贯彻到社区规划的方方面面。纽约城市规划在制定社区的发展规划时，考虑了居民的住房需求、权益保障、居住安全、就业机会、享受文化服务等方面，马斯洛需求层次理论中的生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求都被纳入了社区规划的考虑范围。为了了解居民对社区规划的要求，可以赋予社区居民参与权和发言权。例如纽约正在尝试用科技助力，提供专门的网站和手机应用软件，使居民在行使知情权时突破语言障碍和缺乏信息获取途径的障碍，全面了解社区规划相关计划和数据，并听取居民关于社区规划的倡议。

目前来看，我国相关部门也认识到了社区规划以人为本的重要性，2018 年7 月10 日中国住房和城乡建设部发布的《城市居住区规划设计标准》提出以营造宜居环境为中心，将以往的居住区转变为开放便捷、配套完善、尺度适宜、邻里和谐的生活街区，打造安全、卫生、舒适、美丽、方便、和谐以及多样化的居住环境。要实现这些目标，必须坚持以人为本，可以借鉴纽约社区规划的经验，在保障居民最基础的权力和利益的基础上进一步丰富其精神文化生活，并有针对性地解决居民提出的需求。